深入推进城乡一体化 促进城乡同发展共繁荣.doc

深入推进城乡一体化促进城乡同发展共繁荣成都市统筹城乡发展情况刘家强成都市人民政府副市长各位领导，各位专家，女士们、先生们：按照大会的安排，我就成都市统筹城乡发展情况向大家作个汇报和交流。成都是西南地区重要的中心城市和全国历史文化名城，是国务院规划确定的西南地区科技、商贸、金融中心和交通、通信枢纽。全市辖9区4市6县，幅员面积1.24万平方公里，户籍人口1139万。2003年，我市从破解城乡二元结构入手，坚持不懈地推进以城乡一体化为核心、以规范化服务型政府建设和基层民主政治建设为保障的城乡统筹、“四位一体”科学发展总体战略。着力推进城乡规划、产业发展、市场体制、基础设施、公共服务和管理体制“六个一体化”。统筹实施“三个集中”，推进新型工业化、新型城镇化和农业现代化。2007年，重庆和成都获批为全国统筹城乡综合配套改革试验区，要求试验区“在重点环节和关键环节率先突破”，按照这一要求，我市在全面深入系统推进统筹城乡发展的同时，重点推进实施了农村产权制度改革、农村新型基层治理机制建设、村级公共服务和社会管理改革、农村土地综合整治等农村“四大基础工程”。经过几年的实践，我市初步形成了一套统筹城乡发展的办法，初步形成城乡同发展共繁荣和城乡群众共创共享改革发展成果的良好局面，初步形成城乡经济社会一体化发展新格局。“三农”难题开始有效破题，城乡经济持续快速稳步发展。2009年全市实现地区生产总值4500亿元，同比增长14.7%；人均地区生产总值达3.56万元，同比增长14.1%。城乡居民收入差距呈缩小的趋势，城乡收入差距从2002年2.66:1变为2009年的2.62:1。据北大国家发展研究院的比较研究，成都是全国唯一在城乡快速增长的同时城乡收入差距得到遏制并呈缩小趋势的特大中心城市。我们的主要做法有：一、推进“六个一体化”，构建城乡一体化新格局统筹城乡发展，核心是要从制度上打破城乡分割的“二元”体制，建立起城乡一体的新型城乡关系。我市按照中央关于城乡经济社会发展一体化的总体部署，始终把构建新型城乡关系作为加快城乡全面现代化的战略选择，统筹推进“六个一体化”。（一）推进城乡规划一体化，以科学规划引领城乡统筹发展。为改变过去重城市、轻农村的规划管理体制，从2003年开始，我市就按照城乡一盘棋和“全域成都”的理念对城乡进行统一规划，强调以科学规划指导城乡统筹实践，对城镇体系、产业布局以及基础设施整体考虑，推动各种资源优化配置，生产要素向农村倾斜。形成了城乡一体、配套衔接的规划体系和执行监督体系，实现了城乡规划编制、实施和监管满覆盖。这一规划理念在灾后重建中得到充分实践，并得到进一步丰富和完善，创造性提出“发展性、多样性、相融性、共享性”的新农村规划原则：发展性，突出产业支撑和持续增收；多样性，确定多样形态避免千村一面；相融性，注重与环境和生产生活相融；共享性，让公共服务向农村辐射。制定了成都市小城镇规划建设技术导则、成都市社会主义新农村规划建设技术导则等相应技术标准。灾后住房重建时，全市组织国内外200多家规划编制设计机构，2000余名设计人员参与灾后重建点位的规划设计工作，在广泛听取群众意见的基础上，完成了重灾区农村住房重建600多个点位规划设计，让“四性”原则在农村住房重建中得到了充分体现。依托这样的规划思路，一大批布局合理、配套齐全、特色鲜明的小城镇和农村新型社区逐渐成形。（二）推进城乡产业发展一体化，培育城乡产业支撑。围绕“三次产业互动、城乡经济相融”，加快推进产业一体化。一是加快现代农业发展。我市发布了成都市现代农业发展投资指南，明确了鼓励投资的重点产业和区域。全市围绕都市型现代农业的定位，大力发展粮油、生猪、茶叶、猕猴桃、食用菌、伏季水果等优势特色产业，加快推进优势农产品规模化、标准化基地建设，形成了一批产业特色鲜明的农业园区、特色产业基地和综合示范片（产业带）。二是推进新型工业化。出台了工业集中发展区“一区一主业”布局优化方案、重点镇工业点主导产业布局优化方案，对各区（市）县产业发展进行规划定位和布局，实行“一区一主业”。进一步加大招商引资力度，加快推进工业发展。三是推进现代服务业发展。中心城区着力鼓励和引导现代服务业集聚，提升传统服务业档次，大力发展总部经济；近郊区以县城和区域中心镇为载体，大力发展与工业配套的商贸、物流、休闲观光等服务业。远郊区发展生态旅游、休闲度假等服务业。努力构建以现代服务业和总部经济为核心、以高新技术产业为先导、以现代制造业和现代农业为基础的现代产业体系。在全市范围优化资源配置，统筹安排项目、资金、资源，推动产业集中集约集群发展，促进产业由主要依靠二产带动向三次产业协同发展转变，由主要依靠增加物质消耗向科技进步和管理创新转变。几年来按照三次产业一体发展的思路，较好地避免了盲目发展、恶性竞争，使资源配置更加合理、环境更加友好，初步形成全域成都产业发展一体化。（三）推进城乡市场体制一体化，增强城乡统筹发展动力。为解放和发展农村生产力，我市始终把改革创新作为农村发展的根本动力，稳步推进农村市场化改革，促进土地、劳动力、资本、技术等在城乡自由流动、优化配置。一是改革财政对农业的投入方式。在加大财政对“三农”投入的同时，改过去对农业经营性项目由无偿投入为有偿投入。组建了市县两级现代农业发展、小城镇建设和农业物流投资公司，建立“政府引导、市场运作”的投资平台，各级投融资平台筹集项目资金236.86亿元投向农业农村。健全吸引社会资金投向农村农业的机制。二是完善农村的融资体制。全市成立5家村镇银行和12家小额贷款公司，搭建了多元化的融资平台。制定了农村集体建设用地使用权、土地承包经营权等农村产权抵押融资办法，成立了市县两级的农村产权流转担保公司，引入农业担保和保险机制，增强了农业和农户抗风险能力。产改以来我市农民用农村产权抵押贷款10多亿元。三是加快农村市场主体培育。扶持培育龙头企业，对发展潜力大、带户能力强的企业连续给予重点支持，构建以产权为纽带、以农户自愿联合为基础、以现代企业制度为核心的农村新型集体经济组织。2009年，全市规模以上农业产业化龙头企业发展到657家，农业产业化经营带动农户面达到66.7%；农村新型集体经济组织达1100个，农村专业合作经济组织达2355个。（四）推进城乡基础设施一体化，提升城乡基础设施水平。按照省委、省政府建设西部综合交通枢纽的部署，以构建城乡一体、高效便捷的现代交通体系为目标，统筹规划、加快推进市域路网建设，实现了县县通高速路、村村通水泥路，农村客运通村率达98%。加快县城、区域中心镇和优先发展重点镇建设，增强了城镇产业集聚功能和带动周边农村的能力。统筹考虑并推进市政公用设施向乡村覆盖，加快实施城乡水电气供应以及污水、生活垃圾处理一体化。城乡空间距离拉近、基础设施共享，为城市带动农村、城乡互动发展创造了条件。（五）推进城乡公共服务一体化，城乡居民共创共享改革发展成果。一是建立城乡一体的就业管理体制。建立了涵盖城乡的就业实名制管理体系和就业服务网络，形成了市、区（市）县、镇（乡）、村（社）四级就业保障体系，将农民按常住地纳入城乡一体的就业服务体系。二是建立城乡一体的医保制度。出台成都市城乡居民基本医疗保险暂行办法，将新农合、城镇居民基本医疗保险、市属高校大学生基本医疗保险并轨，并明确了城镇职工基本医疗保险、农民工综合保险以及城乡居民保险之间的转移和接续办法，实现了城乡居民医疗保险制度一体化。截至2009年底，全市基本医疗保险参保人数达1105.83万人，占全市户籍人口的97%以上。三是建立城乡一体的养老保险制度。出台了成都市城乡居民养老保险试行办法，将城镇居民养老保险和新型农民养老保险并轨，实现了城乡居民养老保险一体化。截至2009年底，全市参加养老保险人数达550万人，占全市户籍人口近一半。随着耕地保护基金的发放，我市城乡居民养老保险覆盖面还将进一步提高。四是推进城乡社会事业一体化。在农村教育方面，市本级投入资金10亿元，区（市）县配套4.5亿元,完成410所农村中小学标准化建设。组建名校集团，推动城乡教师互动交流，促进优质教育资源向农村倾斜。在农村卫生方面，市财政投入资金3.5亿元，开展卫生院（站）标准化建设，全面完成223所乡镇公立卫生院、2396个村卫生站标准化建设。在农村文化方面，全面实施了广播电视“村村通”工程、信息网络“校校通”工程和乡镇文化活动中心建设，构建了覆盖城乡的文化设施网络。通过近几年的努力，城乡基本公共服务均等化有效推进，初步形成了城乡社会事业均衡发展的可喜局面。（六）推进城乡管理体制一体化，建立城乡一体的行政、财政和社会管理体制。一是实施行政机构改革。打破城乡分治的行政管理格局，对规划、农业、交通、财政等30多部门进行归并调整，推进政府部门管理职能向农村延伸。实施乡镇区划调整和管理体制改革，撤并了30%的乡镇、47%的行政村。实施规范化服务型政府建设，市级有行政审批职能的52个政府部门集中办理审批。19个区（市）县建立政务服务中心。在乡镇（街道）和村（社区）建立了便民服务大厅和服务代办点。全市先后九次清理减少行政审批项目，行政许可项目由原来的1166项减少到107项；实施并联审批和集中办理模式，先后6次再造审批流程，提高审批效率，压缩了办理时限。二是实行户籍一元化管理。对户籍制度进行改革和调整，出台了关于深化户籍制度改革深入推进城乡一体化的意见（试行）、促进灾后重建和经济发展调整我市部分户口政策的暂行意见等文件，我市户籍人口可在市域范围内的任一合法固定住所（包括在城镇租住成套私人合法产权的住房）登记入户，实现市域范围内自由迁徙。三是建立财政支农稳定增长机制，创新城市支持农村机制，每年把城市土地较大部分收益用于支持农村，发挥政府投入启动社会投资的杠杆作用，吸引社会资金参与农村建设。2009年市县两级财政对“三农”投入192.3亿元，较2002年增长了26倍，6年累计投入594.8亿元。通过这些举措，推动了原来注重服务城市的政府职能向农村有效延伸和覆盖。二、统筹实施“三个集中”，加快推进“三化”联动近年来，我市大力推进工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中，联动推进新型工业化、新型城镇化和农业现代化。（一）大力推进工业向集中发展区集中，加快推进新型工业化。我市坚持走新型工业化道路，做好产业布局与发展规划，不断优化工业布局，2003年开始，全市将过去116个工业开发区整合为21个工业集中发展区和9个重点镇工业点，避免“村村点火、户户冒烟”。按照工业集群发展规律，明确“一区一主业”的产业发展定位，将一、二、三圈层划分为总部经济和高新技术产业聚集区、现代制造业聚集区、传统产业和特色产业聚集区，从空间布局上提升全市工业经济的协作能力和产业聚集整体水平。打造电子信息制造和软件、汽车、生物制药、食品、冶金建材、石化、航空航天以及鞋业、家具业等产业集群，有力地推进了集中集约集群发展。2009年全市工业集中度达70%，规模以上工业增加值增长21%。（二）鼓励引导农民向城镇和新型社区集中，加快推进新型城市化。坚持走城乡一体统筹推进的新型城镇化道路，规划了由1个特大中心城市、14个中等城市、30个小城市、156个小城镇和数千个农村新型社区构成的城乡体系。遵循“因地制宜、农民自愿、依法有偿、稳步推进”的原则，实施县城、重点镇和农村新型社区建设，妥善解决农民就业、居住、户籍、子女教育等问题，推动农民转变生产生活方式。在中心城区，实行农村与城市社区完全接轨，按照城市社区标准建设新型社区，推动农民向市民转变；以县城和区域中心镇为重点，按照城市社区标准建设城镇新型社区，引导农民向城镇集中；在有条件的农村地区，充分考虑产业、居住、就业等要素，按照“发展性、相融性、多样性、共享性”的要求，参照城镇社区的标准建设农村新型社区，引导农民向农村新型社区集中。全市已累计建成农民集中居住区和农村新型社区630个（不包括灾后重建），面积2802.1万平方米，74.3万农民生活居住条件得到改善。（三）积极推动土地向适度规模经营集中，加快推进农业现代化。坚持以稳定农村家庭承包经营为基础，按照“依法、自愿、有偿”的原则，稳步推进土地向农业龙头企业、农村集体经济组织、农民专业合作经济组织和种植大户集中。加快推进400万亩粮食丰产示范工程等基地建设，大力发展优质粮油、生猪、茶叶、花卉、蔬菜、水果等十大特色优势产业，2009年底全市土地规模经营总面积195.6万亩，占农村流转土地总面积的68.5%，农业增加值由2002年的125.5亿元增加到2009年的275亿元，翻了一番多。同时，有效带动了农民持续增收，2009年全市农民人均纯收入达到7129元，比2002年增长111.1%。三、实施农村“四大基础工程”，夯实农业农村发展基础按照统筹城乡发展的思路，我市探索实施了农村产权制度改革、农村新型基层治理机制建设、村级公共服务和社会管理改革、农村土地综合整治“四大基础工程”。它们是我市推进农村工作的重要基础，为转变农业生产方式、从根本上改变农村面貌提供了有力支撑。（一）全面开展农村产权制度改革，激发农村发展活力。从2008年初开始，全面推行了以“还权赋能”为核心，以建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度为目标的农村产权制度改革。一是开展确权颁证工作。对农村集体土地所有权、房屋所有权、集体建设用地使用权、农村土地承包经营权和林权进行确权颁证。目前，全市已全面完成确权颁证工作。二是搭建农村产权交易平台。成立了成都农村产权交易所，建立了农村产权交易制度，推动农村产权规范有序流转，截止2009年底，全市在确权颁证后实现产权流转共计6.6万宗，金额33.62亿元。三是加强对耕地的保护。采用经济手段和行政手段相结合的方法，加强耕地保护。出台成都市耕地保护基金使用管理办法（试行），建立了耕地保护基金。市、区（市）县两级每年从新增建设用地土地有偿使用费和土地出让收入中提取一定比例的资金用作耕地保护。市、县两级政府每年将安排26亿元，对基本农田每年每亩补贴400元、一般耕地每年每亩补贴300元，为承担耕地保护责任的农民提供养老保险补贴，调动农民保护耕地的积极性。截至2009年底发放耕保基金12.49亿元，惠及119万农户。（二）积极推进农村新型治理机制建设，构建充满活力的农村基层民主政治。在全市推行了以基层党组织书记公推直选、开放“三会”、社会评价干部为主要内容的基层民主政治建设，初步形成了以群众满意为价值取向、对上负责与对下负责相结合、促进干部队伍建设的长效机制。目前，乡镇党委书记出缺一律公推直选，村（社区）党组织书记全部公推直选，并形成一套配套制度。以巩固党在农村的执政基础为目标，加强农村“两委”建设，构建在村（社区）党组织领导下，以村民自治为核心、社会组织广泛参与的新型村级治理机制。出台关于进一步加强农村基层基础工作的意见，推行村民议事会制度，维护和保障群众的各项民主权利，让农民在参与发展和管理中发挥作用。目前，建制村都设立了村民议事会。实践证明，这些探索在广大农村取得了很好效果，农村基层基础工作得到有效加强。（三）扎实推进村级公共服务和社会管理改革，努力实现城乡基本公共服务均等化。我市出台了关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见，第一次把村级公共事务分成59项，构建了一套适应农民生产生活方式转变要求、城乡统筹的基本公共服务和社会管理标准体系；第一次把村级公共服务和社会管理经费纳入财政预算，按每个村年均不少于20万元拨付，形成了保障有力、满足运转需要的公共财政投入机制；第一次明确了办理村级事务的方法，即不但要“有钱办事”，而且要“民主议事”，每笔钱怎么花必须由群众民主议决，有力促进了基层民主。目前农村新型社区，“八室”（警务室、阅览室、调解室等）“二站”（社区服务和社会保障站、医疗计生服务站）等功能齐全，教育、卫生、文体、商业、市政等设施完备。这些工作深受群众拥护和欢迎。（四）大力开展农村土地综合整治，加快社会主义新农村建设。我市从2004年实施土地整理的初期，就坚持按照按统筹城乡