我国行政处罚简易程序若干问题探析.doc

大 学本科毕业论文题目：我国行政处罚简易程序若干问题探析学 院：法学院学生姓名：*学 号：*专 业：法学年 级：0801完成日期：2012-4-8指导教师：*我国行政处罚简易程序若干问题探析摘要：为了实现行政效率，中华人民共和国行政处罚法（以下简称行政处罚法）规定了行政处罚的简易程序，设置简易程序是为了适应行政机关对于轻微案件高效处理的需要，在基层执法过程中占有很高的比例。然而简易程序不等于没有程序，现实生活中违反简易程序法律规定的案例时有所见，为了维护行政处罚程序的严肃性，行政处罚简易程序制度的完善应得到更为广泛的重视，本文将对我国行政处罚简易程序中存在的若干问题进行探析。关键字：行政处罚、简易程序、问题、对策Analysis of Several Problems on The Simplified Procedure of Administrative PenaltyAbstract: In order to realize the administrative efficiency, Peoples Republic of China on Administrative Punishment Law ( here abbreviation to the administrative punishment law ) provides summary procedures for administrative punishments, to establish the simple procedure is to adapt to the administrative organ for mild cases of effective treatment needs in the primary law enforcement process, a high proportion of. However, the simple procedure is not equal to no program, real life in violation of procedure law case be seen, in order to safeguard the seriousness of the administrative punishment procedure, the simplified procedure of administrative penalty system should be more extensive attention, this will be our summary procedure of administrative penalty in a number of issues.Keywords: administrative punishment, simple procedure, problem, countermeasure目录引言1一、关于违法事实的认定问题1二、适用简易程序能否“一人执法”2三、关于告知程序的履行及其效力3四、当事人对处罚持有异议能否转为一般程序5五、关于行政处罚中的“议价”罚款问题7结语7参考文献：93引言专家指出，目前我国约80%的法律、法规和几乎所有的规章都靠行政机关来执行，且大多数行政管理行为直接涉及公民、法人或者其他组织的权利义务，其中对公民权利义务影响最大的莫过于行政处罚。我国行政处罚法规定，行政处罚案件的决定程序包括：一般程序和简易程序。行政处罚一般程序，又称为普通程序，是指行政机关或法律法规授权的组织在调查取证、弄清事实的基础上，正确适用法律，作出行政处罚决定的步骤、形式、时效等方面的要素的总和。参见肖金明：行政处罚制度研究M.山东.山东大学出版社，2004年，第213页。行政处罚简易程序，又称当场处罚程序，是指在特定场合下，行政执法人员当场做出行政处罚决定的程序。和一般程序相比较，简易程序的程序简单，操作简便，而且在实际办理行政处罚案件时，行政执法机关遇到的大多数都是违法行为简单、违法情节轻微的一般违法行为，这类违法行为查处起来相对比较容易而且发生频率较高，行政机关如果按行政处罚的一般程序办理，会多出不必要的麻烦，极大影响行政效率。因此，立法者从实际情况出发，在行政处罚的一般程序外，另制定了一套简易程序，并对简易程序的适用条件及相关程序作出了原则性的规定。但是，如果没有依法适用简易程序，也会损害我国法律的尊严以及当事人的合法权益。因此必须对简易程序适用中出现的问题高度关注，实现立法者的初衷，保证这一程序正确而有效的实施。一、关于违法事实的认定问题适用简易程序是行政权力运作的需要，但也必须严格规范。首先要限制简易程序的适用范围，必须符合以下三个条件并且同时具备，才能适用简易程序。第一，违法事实确凿。具体包含两层意思：一是，有证据证明违法事实；二是，证明违法事实的证据应当充分。这是“以事实为依据”的执法原则的具体要求。简易程序所涉及的违法事实应当是简单明了的，无需进一步调查取证就足以证明的违法事实。这里涉及到如何判断违法事实确凿的问题，即如何确定当场处罚的证明标准问题，“证明标准”这一概念是用来表达负有举证责任的一方当事人，使其所举证据应达到某种说服力的程度。参见毕玉谦：民事证据法判例实务研究M.北京.法律出版社，1999年，第413页。证明标准要解决的问题是证据的证明力到什么程度时才能认定待证事实，在行政处罚程序中，证明标准就是证据的证明力所要达到的，使行政机关足以对待证事实进行认定的最低限度，法条对这个最低限度未做明确的规定，而笔者认为行政处罚最终要能经受起法院的审查，所以行政处罚的证明标准要和行政复议、行政诉讼的证明标准相同，即要达到优势证据标准，即执法者认定事实所依据的证据证明违法事实存在的可能性应明显大于不存在该违法事实的可能性。这就要求执法者在进行当场处罚时要全面搜集证据，并且对证据进行妥善保存，依据所搜集的证据进行处罚，切不可先主观臆断当事人有违法行为，进行处罚后再搜集证据。第二，具有法定的依据。这是指在事实确凿的情况下，违法行为还必须是法律法规或者规章明确规定应予行政处罚的行为，而且，在法定依据中已有处罚程度较轻的处罚种类和罚款幅度方面的规定。虽然法律并未明确规定该“法定”的依据具体是什么法律所做的规定，事实上法条也无需多此一举再对法定二字做解释，因为根据行政处罚法的规定，除了法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方规章以外的其他规范性文件不得设定行政处罚，而当场处罚的种类只有警告和一定数量的罚款，是法律法规和规章都有权设定的。第三，处罚程度较轻。具体从两方面限定：一是，在处罚种类上限于警告和罚款，其他处罚种类，如没收违法所得、责令停产停业、吊销证照等都不能适用简易程序；二是，在处罚幅度上限于对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000元以下的罚款或者警告的行政处罚 。二、适用简易程序能否“一人执法”根据行政处罚法第三十三条至第三十五条之规定的简易程序条款内容，我们不难发现，这些条款并未对适用简易程序当场行政处罚的执法人员的人数做出具体明确的规定，一人执法的合法性备受争议。综合其他几个部门法的相关规定来看，明确规定简易程序执法人员人数的法规也是为数不多，可以找到的有：1、公安机关办理行政案件程序规定第三十二条规定：“适用简易程序处罚的，可以由人民警察一人作出行政处罚决定。人民警察当场作出行政处罚决定的，应当于作出决定后的二十四小时内报所属公安机关备案。在旅客列车、民航飞机、水上作出行政处罚决定的，应当在返回后的二十四小时内报所属公安机关备案。”2、道路交通安全违法行为处理程序规定第四十二条规定：“适用简易程序处罚的，可以由一名交通警察作出。”3、出入境检验检疫行政处罚程序规定第三十五条规定“执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人或者其现场代表出示执法证件，签发当场行政处罚决定书。实施当场处罚，执法人员不得少于两人。”简易程序应该是一人执法还是两人执法，是公正与效率的抉择，一人执法可以调高行政效率，两人执法可以有效监督，保证执法公正。对于二者的取舍，不同的部门法有不同的规定，但从以上法条可以看出来，公安机关办理行政案件程序规定和道路交通安全违法行为处理程序规定的价值追求都是倾向于一人执法的，而且，从理论上看，一人执法是缺少监督，但缺少监督不能代表就缺乏公正，二者不是具有必然联系的。我们知道，行政法中有个很重要的原则叫“比例原则”，价值冲突中的“比例原则”是指为保护某种较为优越的法价值须侵及一种法益时，不得逾越此目的所必要的程度。参见：德Karl Larenz著，陈爱娥译：法学方法论M，五南图书出版社，1996年，第320页。简易程序相比于一般程序而存在的目的即是效率，因为不确定的不公正而牺牲效率，我不认为这是符合比例原则的。虽然现实中可以发现，简易程序中的一人执法，是有弊有利的，一人执法，在实践操作中，由于缺乏有效监督，容易产生滥用处罚权的行为，但总的来说，利大于弊。从立法目的和行政效率来看，一人执法简易可行，方便快捷，而且简易程序所涉及的都是发生次数频繁但标的金额不大的案件，因为行政违法案件数量极多，其中相当一部分违法案件事实清楚、简单，无须再经调查程序或听证程序，就可以由执法人员当场作出处罚决定，这样做不仅为多数被处罚人节约时间减少麻烦而受被处罚人的欢迎，也是节约资源、高效行政的体现，所以笔者认为一人执法是合乎理论与实践追求的。三、关于告知程序的履行及其效力告知制度主要是一种事前程序，当然，事中、事后程序中有需要告知相对人的事项，行政主体也应告知。但是有关行政行为内容及根据的重要事项，必须事前告知，如事后行政相对人与行政主体对事后告知发生争议，行政主体应负举证责任。参见王万华：中国行政程序法立法研究M.北京.中国法制出版社，2005年，第109页。可见事先告知制度事关当场处罚决定的程序合法性，同时又涉及到当场处罚决定的事实认定，简易程序中，不仅告知程序容易被执法者忽视，大量事实表明当事人的陈述和申辩权也得不到相应保障，有些行政执法人员由于思想认识不到位，以当事人在处罚程序中的态度决定处罚的轻重，把当事人陈述申辩行为作为知错不改、不服从管理、态度很不好，为泄私愤予以惩戒，故而加重对当事人处罚。参见网址链接：/politics/2007-01/29/content_5670575.htm行政处罚法第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外”，这条规定是规定在一般处罚程序中的，那么如果在简易程序中未依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩的，行政处罚决定能不能成立呢？另外，行政处罚法第三条第二款规定“没有法定依据或者没有遵守法定程序的，行政处罚无效”，不履行告知和听取当事人陈述申辩程序当然属于这里的没有遵守法定程序，而且总则里的规定当然适用于分则，那么同样是行政处罚，同样是未履行告知和听取程序，在一般程序中就是处罚不成立，而在简易程序中就是处罚无效吗？笔者认为，简易程序中的程序违法也应认定为不成立。当然，这里要特别提醒一下，“不成立”这个词语在理论界已饱受指责，普遍认为“不成立”这三个字并没有其存在的意义，因为通常所说的“不成立”是指没有构成一个具体行政行为，那么就意味着违反该法定程序的行政处罚并未构成一个具体行政行为，进而也就意味着一个当事人遭受违反该法定程序的行政处罚的侵害却因该处罚不是一个具体行政行为而不能申请复议、不能获得司法保护，这样，当事人所受到的即是双重侵害，不是行政处罚法的立法目的。参见姜明安：行政法与行政诉讼法M.北京.北京大学出版社，2007年，第223页。甚至很多学者指出行政处罚法第四十一条和最高人民法院关于执行若干问题的解释第五十七条第二款中所提到的“不成立”应当是指无效，而不是具体行政行为没有构成或是不存在。笔者也认为规定行政处罚“不成立”很不妥，但立法已经这样规定了，而且在司法程序中也予以补救，所以本文这里就单从理论上探讨简易程序中程序违法能否只用一般程序中的“不成立”规定。首先我们来看看不成立与无效的区别，单从字面来看，二者都不可以混为一谈。具体行政行为不成立就等于说这个行为在法律上还不存在，而无效是针对具体行政行为效力而言，既然可以以有效无效来判断一个具体行政行为，那么其必然有个前提条件就是该具体行政行为已经成立，虽然在行政诉讼程序中不成立的具体行政行为会予以确认判决，而且是确认该具体行政行为无效，但这是无奈之举，并不影响在执法程序中对一个具体行政行为的判断。这里我们已经看到，如果认为简易程序中违反告知和听取陈述申辩程序属于行政处罚不成立好像是错上加错，具体行政行为不成立的说法已被认定为立法者的一大错误，如果让简易程序也来趟这趟浑水好像并不是明智之举。但是，从立法的统一性来看，一般程序和简易程序中的告知和听取陈述申辩制度并没有不同之处，所以在违反这两项程序的后果规定中也不应不同。其次，我们知道，不成立和无效严重程度是绝对不一样的，不成立的违法程度要比无效的违法程度高，相信立法者也是想强调执法程序的重要性所以才规定未告知和听取陈述申辩的行政处罚不成立，既然这样，如果一般程序中未告知和听取陈述申辩适用不成立的规定，而简易程序中不适用，那么很容易令执法者认为简易程序中的告知和听取陈述申辩制度不如一般程序中的重要，这是大错特错的，简易程序由于规定相对简单，且容易被滥用，所以更应该保证其执法程序的合法性。因此我认为简易程序中未告知和听取陈述申辩也应适用不成立的规定。四、当事人对处罚持有异议能否转为一般程序在简易程序中，依据奥地利行政罚法的规定，行政程序分为命令程序和机关程序两种，命令程序是指在下列情况下，官署可以不事先询问被告作进一步调查，迳行作出拘留、罚款或警告的行政处罚：（1）经法院、行政官署或有刑法第68条保护之人，因职务上获悉或依自白而提起行政逾越的告诉（2）依法律的规定，官署有最高三天的拘留处罚权，1000先令以下罚款权或警告权（3）行政被告不属于少年犯。机关命令程序是指事务主管官署或经其同意的官署得授权特殊训练的治安人员，对于逾越特定行政法规的现行犯，开具已统一规定罚款数额（最高不超过50先令）的处罚单据，并立即征收。参见应松年：行政程序法立法研究M.北京:中国法制出版社，2001年，第433页。另外，在简易程序中还有“机关处罚权”制度，是指对于十分轻微的违法行为以更为简单的方式处理。依照该法第50条的规定，行政官署可以授权行政官员，对于违反特定行政义务的现行犯，处以100先令以下的罚款，并以现成的格式立即征收，但被处罚者如果拒绝缴纳罚款时，该处罚命令即行失效，执行人员必须改成向主管官署提出告诉的方式进行。参见皮纯协：行政程序法比较研究M.北京:中国人民公安大学出版社，2000年，第359页。众所周知，简易程序不是行政处罚的专有物，诉讼法中也有简易程序，由简易程序转为一般程序在诉讼中更是屡见不鲜，因为行政诉讼中不存在简易程序，我们这里就拿民事诉讼为例，民事审判中，简易程序是当事人行使程序选择权的体现，而且简易程序在一定条件下可以转为一般程序。简易程序规定第二条规定：“基层人民法院适用第一审普通程序审理的民事案件，当事人各方自愿选择适用简易程序，经人民法院审查同意的，可以适用简易程序进行审理”该规定明确了当事人的程序选择权，体现了诉讼民主和对当事人处分权的尊重，具有非常重要的意义。参见江伟：民事诉讼法M.北京:高等教育出版社，2008年，第323页。而且，在审判中，简易程序主要在以下两种情况下可以转为一般程序：一是当事人就适用简易程序提出异议，人民法院认为异议成立的，二是人民法院在审理中发现不宜适用简易程序的。可见赋予当事人程序选择权是民主的体现，那么在行政处罚中我们为什么不借鉴一下关于当事人程序选择权的规定，在当事人和行政机关都同意的情况下，行政机关可以依照一般程序对当事人进行处罚呢？虽然行政处罚是为了提高行政效率而设的，但是须知凡是简易程序都是为提高效率服务的，对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000元以下的罚款或者警告是不是件简单、轻型的行政处罚案件不能一概而论，就拿对公民50元的罚款来说，对极其贫穷的人来说可能就是个很大的数目，罚款50元对当事人的影响会很大，而且还有可能虽然只是50元的罚款，案情不一定就是行政机关看到的那么简单，如果当事人事后可以提出新的证据证明案件事实实际上很复杂，那当时适用简易程序对当事人进行的处罚现在是不是错了呢？参照奥地利行政罚法的“机关处罚权”制度和我国出入境检验检疫行政处罚程序规定第三十五条规定“当事人或者其现场代表对违法事实认定有异议，且当场无法查实的，不适用简易程序”，笔者认为我国行政处罚法也应当把“经当事人同意”规定为当场处罚的必要条件，这样不仅尊重了行政相对人的程序选择权，也可以减少和预防执法者滥用简易程序的情况，减少被处罚当事人对当场处罚行为的合法性与合理性的不信任感。行政机关一方面要提高行政执法效率，另一方面，也要设计一套更为人性化的处罚程序，赋予当事人一定限度的、合理的选择权，这样也能让当事人更容易接受执法机关的处罚决定，减少行政复议和诉讼案件的发生，同时也能更好地维护执法部门的执法权威和公信力。五、关于行政处罚中的“议价”罚款问题三月一日扬子晚报一则新闻让人瞠目：连日来，记者对江苏南京朝天宫街道行政执法人员处理商贩被扣物品的执法过程进行了全程暗访，结果发现城管协管员自定罚款金额，不仅可以“议价”，可高可低，还不提供行政执法定额罚款专用收据。参见网址链接：/site3/zjrb/html/2009-03/02/content_1382033.htm类似此类滥用简易程序的情形，笔者自己有次乘出租车听司机师傅述说亲身经历的时候也了解到一些，该司机属无证经营，经常因此而被罚款，罚款数额因“要票”和“不要票”而相差甚远，“要票”就多罚，“不要票”就少罚。还有报道指出，有少数行政执法人员为使当事人不提起复议或行政诉讼，实行“议价”处罚，只要当事人承诺不复议和不起诉，就减少处罚或降低处罚标准。由此可见，“议价”罚款现象泛滥，行政处罚简易程序的完善问题亟待解决，这不仅是要在立法层面上对当场处罚程序进行修改，在执法过程中对执法人员的素质要求也应有所提高，笔者建议可以对进行当场处罚的执法人员的任职条件进行相比于一般执法人员更为严格要求：执法人员应具有相关专业专科以上文化水平并具有两年以上执法经验，财产状况无不良记录，由所在单位推选，通过资格审查的才可行使依照简易程序进行处罚的权利。结语本文对行政处罚简易程序进行分析，提出简易程序中存在的几大问题，一人执法还是两人执法的问题一直颇受争议，本文从立法目的角度分析，认为一人执法是合乎法律目的的。关于行政处罚的简易程序，告知和听取当事人陈述申辩不能省，简易程序若出现程序违法，应适用一般程序中所规定的未履行告知、听取当事人陈述申辩而使行政处罚不成立。关于简易程序如何能更好的保护行政相对人的权益，借鉴奥地利行政罚法和我国诉讼程序关于简易程序的规定，笔者认为应制定行政相对人的异议制度，对当事人有异议且经人民法院同意的简易程序所进行的处罚，可以依照一般程序进行。综上，由于行政违法案件数量繁多，行政处罚简易程序在行政处罚程