公众成本理论与对外政策决策.doc

公众成本理论与对外政策决策作者简介 男，1966年生，广东外语外贸大学外交学系教授、广东省千百十工程省级培养对象。现为哈佛大学费正清东亚研究中心访问教授。1989、1992年先后在湖南师范大学获英语语言文学学士和法学硕士学位，2001年获复旦大学国际关系学博士学位。主要研究方向：国际关系理论、中美关系、美国对外战略和亚太地区安全。近年来在世界经济与政治、现代国际关系、国际问题研究、美国研究、欧洲研究、世界历史等刊物发表学术论文40多篇，其中22篇被人大复印报刊资料、中国社会科学文摘、新华文摘等转载或收录。出版专著1部：遏制的困境肯尼迪和约翰逊政府的对华政策（19611968）（2002年，中山大学出版社），与人合译大国政治的悲剧、美国和美国的敌人美国的对手与美国政治学的形成、变化中的对外政策政治和布什的战争等著作。另外，在各类报刊发表时评文章多篇。 摘要公众成本理论源于国际关系的国内政治理论，它有三个基本观点：其一，公众舆论为决策者制造政治赌注，既可推动决策者的对外决策，又可使决策者付出重大国内政治代价；其二，公众关注外交政策的程度制约决策者对公众成本代价的评估；其三，决策者在利用公众成本时存在风险与收益的不对称性困境。本文以布什父子执政期间所处理的几次外交危机作为个案，来诠释公众成本理论的逻辑机理，并指出研究该理论对中国外交决策的重要启示意义。 关键词公众成本理论 对外政策决策 布什政府 外交危机 中图分类号：D80文献标识码：A文章编号：1005-4812（2007）06-0001-06 上世纪九十年代初，随着冷战的结束，外交学的研究出现了某些新的进展，其学科地位也开始得到重新认识，逐渐从一门潜学科向正统学科的方向发展，有学者甚至尝试结合国内政治理论与国际关系主流学派建立一种外交学理论。1 也有学者对国内政治理论中的一些子领域进行系统研究，例如，一些学者开始关注公众舆论与外交决策的系统关联，并提出一种名为公众成本的理论（theory of audience cost）。本文试图结合美国外交危机决策中的典型案例系统剖析该理论的运作机理，并指出加强这一理论研究对我国外交决策的价值。 公众成本理论的缘起及主要观点 公众成本理论是伴随着国际关系理论中的国内政治理论成长起来的，自上世纪八、九十年代开始，西方学者就开始关注国内变量如政治、经济、意识形态、民族特性、党派政治和社会经济结构对国家外部行为的影响。2 一些学者特别注意到这些国内变量与外交决策的关系，并把国家政权的类型、官僚机构的互动、选举制度和公众舆论、决策者的个性等看作对决策者的重大制约因素。公众成本理论就是在这一背景下产生的。从事这一主题研究的学者主要有费伦（Fearon）、鲍姆（Baum）、梅斯奎塔（Mesquita）、西弗尔森（Siverson）等。3 根据费伦的定义，公众成本是指，在外交危机中，决策者（西方国家一般指总统）向国外行为体公开发出威胁后退却下来所遭受的国内政治惩罚（比如输掉下次总统选举等）。它包含两种情况：一是决策者公开发出关于一国的威胁言论后要冒国内舆论风险；二是发出公开威胁后从危机（包括战争）中途退却下来可能会遭受国内民众的惩罚。4 该理论包含以下几个要点： 其一，公众舆论既为决策者提供机会，也制造风险。在选举制国家中，公众的选票常常制约着决策者的决策过程，因此，决策者非常在意公众的反应。公众舆论对决策者而言既有助益亦有妨碍。一方面决策者常常借助民意推动危机中的外交决策。另一方面公众舆论一旦运用不当可能招致不利的政治后果。因此，决策者往往会对公众舆论倾向进行评估。公众舆论分短期与长期两类，决策者更关注公众长远的想法。短期舆论常常不稳定，尤其在危机的早期，公众对决策者对外政策的支持是无常的，其政治意义也是有限的。5 而长期舆论则较为稳定，并因此具有更大的政治意义，因为随着外交危机时间的延长，公众会了解得更多，支持和反对态度会慢慢稳定下来。6 但这并不意味着短期舆论对决策者不甚重要，因为如果对危机处理的结果不佳，那么最初公众的强烈支持也往往很快会转变成对决策者表现的反对态度。7 其二，决策者获取收益或遭遇国内政治风险的大小取决于公众关注危机事件的程度。公众愈是关注，决策者的政治对手就愈容易利用一切对外政策方面的瑕疵，为下次竞选击败他创造条件，也就是说，公众舆论为政治对手提供了指责决策者的背景和参照物。8 而公众的漠不关心，则可能为决策者带来帮助，他可能面对较少的内部制约因素，在改变政策时不用担心公众的反应，即使决策失败，也不会受到严厉的惩罚。9 其三，决策者面临公众成本困境。公众舆论是游离在政府决策之外的因素，决策者在考虑是否发出公开威胁时面临两难选择：如果向公众公开发布关于外交对手的威胁，且成功吓阻对手，那么他可能提升不战而胜的机会，从而提高自己在公众中的信任度。然而，提高信任度常常要付出代价，那就是如果敌对国家并不买账，那么决策者在政治上就被捆住了手脚。而且决策者通过公众舆论提高自己在国内的政治赌注越是成功，面对危机升级为武力冲突的压力往往越大，而一旦使用武力失败，他将在国内遭受更大挫折。10 造成这种对外政策决策中潜在风险与收益的不对称性有三个原因：一是决策者从危机中退缩下来或输掉与对手的战斗所带来的潜在政治代价，往往超过对外政策成功所带来的潜在收益。11 这主要源于公众对政府政治的普遍怀疑态度、媒体对决策者的大量消极报道等因素。12 二是相比国内政策而言，公众对外交政策的了解较少，在缺少具体信息时，他们更可能认为决策者在外交方面是称职的，更信赖决策者在外交决策上的能力。因此，在对外政策获得成功时，许多公众不可能改变已经积极的正面评价。但对外政策一旦失败，很可能诱导更多公众往消极面改变观点，民意的下滑空间将大于上升空间。13 三是公众反应的不可预知性。决策者至多能掌控部分民意走向，无法准确评估来自公众舆论的政治风险或收获。14 公众成本的困境常常对决策者的决策产生重大影响。 #p#分页标题#e#公众成本对美国外交决策的影响 以布什父子处理外交危机为例 对公众成本的顾虑促使决策者在决策过程中必须权衡利弊得失。对外决策中考验决策者的最大难题莫过于以动员军事手段解决外交危机。采取军事手段要冒极大的风险，对于强大的美国而言，其最坏结果绝不是担心被对手打败，而是可能在国内政治中遭遇滑铁卢被选民抛弃。根据梅奎斯塔和西尔弗森的调查，如果领导者感到丢掉职位的可能性越高，那么他挑起冲突的可能性就越低；相反，当去职的可能性较低时，他往往会发动武力冲突，因为他拥有足够的选民支持，能承受战争失败的代价。15 这种收益与风险并存的情况给了决策者博弈的机会，搏弈的结果取决于对公众成本的评估，如果决策者在处理危机时对公众反应的盘算出了问题，势必导致不利后果。在美国历史上大大小小的军事危机中，公众投入的关注度各不一样，决策者因错误估算而付出不同的代价。比如，1994年美国对海地内战的干涉及1995年对波斯尼亚内乱的置之不理，只吸引了少量而短暂的公众关注，而1991、2003年的两次伊拉克战争以及2001年的阿富汗战争，则引起了公众的强烈反应。16 这些危机发生时，当事总统做出决策的最初出发点都是想从公众身上赢得国内政治加分，但面对的结果却大相径庭。下面采用在布什父子一前一后的任期内美国发生的最具代表性的外交危机事例，来分析公众成本的困境如何制约美国总统的对外决策。 老布什处理过两次外交危机事件，经营了两次公众成本，但享有的公众待遇迥然不同。老布什上任之初，其公众支持率并不高，因此，他开始策划通过系列事件争取公众成本的正效应。17 他首先遇到的是巴拿马事件。1989年12月15日，诺列加出任巴政府首脑，宣布巴拿马与美国进入战争状态。针对这一危机情况，布什政府有两种选择，要么采取秘密外交途径安静地化解巴拿马政府的过激行为，要么向公众公开发出关于巴拿马的威胁。布什政府认为这是表现本届政府能力的一次尝试，毅然决定采取军事行动。18 12月17日，布什很快签署最后命令，决定从美国本土派遣一万名士兵，会同运河区美军，向巴拿马各主要城市和军事要地发动突然进攻，占领巴全境，推翻诺列加政权。老布什这种行为明显背离了国际法准则，根据美国的过往经验，国内公众一般会对总统这一决策作出强烈的负面反应。但出乎意料的是，老布什的这一行动不但没有引起美国公众的强烈反对，反而提升了他的公众支持率。这一结果表明，老布什对公众成本的搏弈是成功的。 然而，公众的关注是不稳定的，具有不可预知性。老布什通过外交危机的处理所获得的国内政治支持没有持续多长时间，在其执政的后期，其支持率又开始下滑。此时，他试图效仿前一次做法来回收公众成本。19 1991年，海湾危机爆发，为了争取公众的关注，他从一开始就放弃了通过外交途径和平解决的想法，发动了第一次海湾战争。根据鲍勃伍德沃德在阴影一书中的披露，战争开始前布什根本就不想通过谈判让伊拉克主动从科威特撤军，他处心积虑地要找到打击伊拉克军队的借口，他要发动一场战争。而且在最初的策划过程中曾试图避免让公众介入。但最后还是决定公开发出关于伊拉克威胁的言论，试图激起公众对萨达姆的愤怒，以获取公众支持。20 根据当时的民意调查，这一公开威胁发出后确实引起了公众强烈的正面反应。调查信息刺激了老布什的决心，使他在危机的初期表现出强硬的态度，没有退缩下来，随后采取的果断军事行动赢得了公众的信任。1991年1月17日，美国领导的多国部队发动沙漠风暴行动后，他的民意支持率一度高达80%以上。21 但其见好就收的做法却惹来了麻烦，受到舆论的严厉批评，被指责没有抓住战机，挺进巴格达，一举推翻萨达姆政权。22 尽管布什为自己找到了一个好理由，说联合国的决议和美国的战争目标都是集中于将萨达姆驱逐出科威特这一使命，这一任务他们已经完成了，但终因当时国内的经济颓势这一导火线，使公众的记忆顿时集中到了此次战争的结果，致使他在1992年竞选连任中，败给名不见经传的克林顿。23 老布什任内的两次危机处理出现迥然不同的结果，说明了决策者博弈公众成本的三个不确定性：第一，在公众看来，巴拿马事件不是美国切身的国家利益，因此没有投入过多关注，对总统处理外交事件的能力表示认同；第二，公众对于对外政策问题的认识不如国内问题稳定，当外交事务逐渐变得清晰后，公众会更多关注事情的结果。在当时的公众看来，老布什发动沙漠风暴行动表明总统是称职的，但战争的结局是让萨达姆逍遥法外，这无疑是一种失败，加上国内经济问题的罪名，让国内外事务皆为外行的总统形象开始占据公众的印象；第三，公众反应的不可预知性。显然，老布什从巴拿马危机中所获得的政治加分不能作为他发动海湾战争的参照物。巴拿马事件发生在老布什上任不久，公众的关注意识较为遥远，而海湾战争发生时，正临近新一轮总统大选，其后果自然不同。 小布什的执政过程更是一个拿公众成本进行外交搏弈的典型例子。小布什是在一片争议声中就任总统的，他上任之初一直被许多美国公众认为是问题总统，其民意支持率不足50%。24 小布什政府一直尝试各种方式来改变这种形象。此时，911事件给小布什带来了机会，他迅速抓住这个机会展露个性，在佛罗里达发表的讲话中表情沉重，用坚定的眼光鼓励美国人民，并随后发动了阿富汗战争，让美国人突然觉得这个当初以有争议的微弱多数赢得总统宝座的坏小子在执政了几个月之后，变成了一个新的布什，一个坚定、强硬、有人情味的布什展现在美国人民面前。这一切使人们对其胜任总统的能力以及当选合法性的怀疑荡然无存，他的支持率在几天内直线上升，民意调查显示的支持率也破天荒地攀升到91%，甚至超过了海湾战争期间他父亲的支持率。此时的小布什也开始考虑为未来竞选连任积累国内资本。25 由此可见，小布什通过公开发布恐怖主义威胁和随后的一次战争赢得了民意，达到了利用公众舆论扭转个人形象的目的。 从阿富汗战争中收获的国内公众成本，显然激起了小布什政府实施另一宏大计划的意图。正如公众成本理论的逻辑所预示的那样，2003年3月中旬，自从布什发表勒令萨达姆流亡的电视讲话后，他的支持率从一周前的59%一下子上升到71%，哥伦比亚广播公司调查发现77%的人赞同布什的电视讲话，对他工作的支持率也上升了5个百分点，达到64%，对他处理危机做法的支持率上升了10个百分点，达到63%。26 2003年4月美军攻占巴格达后,布什的支持率曾高达79%。但是这一支持率没有维持多长时间，随着伊拉克战争爆发后美军伤亡人数的不断上升，其支持率一跌再跌，到伊拉克战争四周年之际，已有五分之三的美国公众认为战争是一种错误，似乎布什正为共和党的下次大选付出沉重的公众成本代价。自从小布什就任总统以来，美国就一直在与外交危机打交道，其跌宕起伏的公众支持率再次证明了一点：永远别低估公众忽视、默许和忘记的能力。27 不管总统的言辞策略是什么，一旦他采取公开方式处理危机事件，就必须接受公众的审视，因为公众成本对决策者来说其盈亏的几率是相当的。28 #p#分页标题#e#以上几个事例所表明的公众成本困境，向决策者提出了一个明显的问题，即在面对外交难题时采取公开方式招引国内公众成本，在某种程度上是一种赌博，因为决策者发出威胁后一旦遭受外交挫折，选民确实有惩罚决策者的动机。29 因此，对国内公众成本的利用存在着内在的政治风险，除非决策者对成功处理外交危机非常有把握或者重要的国家利益受到威胁，他一般会减少对外政策失败的潜在政治成本。30 换句话说，铤而走险是一种高风险的战略，只有在低风险的危机中，他才可能会争取公众的审视来为自己加分。 研究公众成本理论对中国外交决策的启示 公众成本理论研究尽管兴起于上世纪九十年代，但公众舆论对外交决策的制约关系早已为西方学者所关注。西方很多国家政府组成过程大都带有浓厚的选举色彩，公众舆论一直是其政府决策中的重要参变量。尽管存在风险，这些国家的决策者在决策中常常会思考如何运用公众舆论推动其决策的问题。就该理论的逻辑机理而言，对中国的外交决策有重要的借鉴意义。随着近几十年来中国社会转型和经济的发展，公民参与内政和外交的意识日渐增强，公众舆论的地位迅速上升，大众民族主义开始显现。这些舆论和公众情绪作为社会资源给中国决策者提供了机会，作为社会支持给中国决策者提供了行动的意愿。致力于树立亲民形象的中国政府，势必要顾及舆论所反映的民意，因此，公众舆论不同程度地影响着中国对外政策。31 但是，由于公众舆论是一把双刃剑，在研究公众成本理论和利用公众成本时，必须关注中国不同于西方的具体情况，根据国情来经营公众舆论。 首先，公众舆论和适度的民族主义是中国对外政策中的有用资源。适度的公众情绪和民族主义是一种爱国主义的表达形式，而且可为中国政府的对外决策提供有价值的参照物，观察公众的呼声和典型的舆论走势，可以为中国外交政策的筹划提供重要指针。 其次，中国的决策机制不同于西方国家。西方国家的外交决策机制具有精英轮换制的特点，决策者常常出于本人政治前途考虑而始终持有一种经营公众成本的强烈意识，因此，公众舆论对这些国家的决策者的决策过程有着极大推动和制约作用。决策者为了实现执政寻求（office-seeking）的成功也会对公众舆论放手一搏。而中国的对外政策决策机制是集体决策制，决策成果体现一种集体思维的力量，不存在个人政治目的，因此，在利用公众成本时一般更为谨慎。 再次，中国公众对外交事务的关注和参与意识不同于西方国家。西方国家公民参与内政外交的意识已经非常成熟，公众对外交事务的介入意识也较为理性，因此，当国家出现外交危机时，一般都能保持一种成熟的心态和合理的表达方式。相比而言，中国公众参与内政外交的意识形成较晚，舆论的产生和发展往往带有相互跟随效应，一旦遇上外交危机，公众情绪难免带有某种过度的民族主义意识。例如，近年来中国民众对于日本右翼势力制造的一系列外交事端所表现出的激烈举动就值得认真研究。中国是社会主义国家，保持社会和谐是压倒一切的要务，如何恰当地引导公众舆论为国家外交事业服务，同时疏导过激的公众情绪，是中国外交事业中的辩证法。 注释： 1 例如，90年代中后期出现的新古典现实主义流派就做过这方面的尝试。一是对现实主义的实力原则提出挑战，认为实力因素在短期内不能决定一国的外交决策走向；二是提出了两个介入性变量：决策者对实力的知觉（perception），以及国家机器的力量。参见William Curti Wohjlforth, The Elusive Balance? Power and Perception during the Cold War, Ithala, N.Y.: Cornell University Press, 1993. 2 关于这一理论的来龙去脉，参见Jacks Levy, Domestic Politics and War, in Rotbery and Theodore K. Rabb eds., The Origin and Prevention of Major Wars, Cambridge University Press, 1998. 3 参见James Fearon, Domestic Political Audiences and the Escalation of International Conflict, American Political Science Review, Vol. 88, 1994; Matthew A. Baum, Going Private, The Journal of Conflict Resolution, Vol.48, No. 5, October 2004; Bueno de Mesquita, Bruce and Randolph M. Siverson, War and the Survival of Political Leaders: A Comparative Study of Regime Types and Political Accountability, American Political Science Review, 1995. 4 James Fearon, Domestic Political Audiences and the Escalation of International Conflict, American Political Science Review, Vol. 88, 1994, p.578. 5 James N. Resenau, Public Opinion and Foreign Policy, New York: Random House, 1961, p.109. 6 John Zaller, Elite Leadership of Mass Opinion, in Lance W. Bennett and David L. Paletz, Taken by Storm: The Media, Public Opinion and U.S. Foreign Policy in the Gulf War, Chicago: University of Chicago Press, 1994, p.259. 7 Meernik, J. and P. Waterman, The myth of the Diversionary Use of Force by American Presidents, Political Research Quarterly, Vol.49, 1996, p.577. 8 Shanto Iyengar, Shortcuts to Political Knowledge: The Role of Selective Attention and Accessibility, in John A. Ferejohn and James H. Kuklinski, Information and Democratic Processes, Urbana: University of Illinois Press, 1990, p.161. 9 James Fearon, Domestic Political Audiences and the Escalation of International Conflict, p.580. 10 Matthew A. Baum, Going Private, The Journal of Conflict Resolution, Vol.48, No. 5, October 2004, pp.608-609. 11 Todd S. Purdum, War Means High Risk for Bush, The New York Times, March 2, 2003, p.1. #p#分页标题#e#12 Gary King etc, Making the Most of Statistical Analyses: Improving Interpretation and Presentation, American Journal of Political Science, Vol.43, 2000, p.343; Tim Groeling and Samuel kernel, Is Network News Coverage of the President Biased? Journal of Politics, Vol.60, 1998, p.1066; Philip J. Powlick and Katz Andrew Z., Defining the American Public Opinion/foreign Policy Nexus, Mershon International Studies Review, Vol.42, 1998, p.31. 13 Charles W. Jr. Kegley and Eugene R. Wittkopf, American Foreign Policy: Pattern and Process, 5th ed. New York: St. Martins Press, 1996, p.98. 14 Matthew A. Baum, Going Private, The Journal of Conflict Resolution, p.610. 15 Bueno de Mesquita, Bruce and Randolph M. Siverson, War and the Survival of Political Leaders: A Comparative Study of Regime Types and Political Accountability, American Political Science Review, 1995, Vol.89, No.4, p.842. 16 Princeton Survey Research Associates, Times Mirror News Interest Index, January 3-6, 1993. 17 Matthew A. Baum, How Public Opinion Constrains the Use of Force: The Cases of Operation Restore Hope, Presidential Studies Quarterly, 2004, Vol.34, p.190. 18 Matthew A. Baum, How Public Opinion Constrains the Use of Force: The Cases of Operation Restore Hope, p.195. 19 George Edwards C., and Wood B.Dan, Who Influence Whom? The President and the Public Agenda, American Political Science Review, 1999, Vol. 93, p.330. 20老布什蓄意发动海