农村土地承包经营权流转中存在的主要问题及政策建议.doc

农村土地承包经营权流转中存在的主要问题及政策建议农村土地承包经营权流转中存在的主要问题及政策建议一、农村土地承包经营权流转中存在的主要问题对于农村土地承包经营权流转带来的问题，专家学者的研究主要集中在 “非农化”和违法使用土地，土地流转对粮食安全的影响以及引发的社会矛盾上。年008有效流转的因素从实际调查看，土地承包经营权流转中存在政府流转服务能力薄弱、流转信息沟通不畅、流转不规范矛盾纠纷多、农民流转主体地位得不到保障、农民获得土地增值收益难、培育规模经营主体难、流转土地“非粮化”倾向和集体“流转工作经费”不符合有关政策规定等问题。（一）政府流转服务能力薄弱，市场流转信息沟通不畅在我们调查到的嘉兴市、成都市、黑河市，土地承包经营权流转服务平台正在逐步建立并完善，其中一些县市起步早、设施和人员配备齐全，流转服务平台已开始有效发挥作用。但从全国来看，许多地区还没有建立土地承包经营权流转市场，土地流转还处于自发、无序状态，政府部门的流转服务能力更加薄弱，土地供需信息平台尚未形成，供需双方信息沟通不顺畅严重制约了土地承包经营权正常流转。（二）流转不规范，矛盾纠纷多在土地承包经营权流转过程中，存在土地确权不到位、流转无合同、合同不完备、缺乏利益协调机制、强制流转等不规范行为。这些不规范的行为极易产生纠纷并带来一些遗留问题。尤其是随着农业负担的减少、农业补贴的增加、农地价值的上升，农民、集体、经营主体之间很容易就地块边界、流转价格、利益分配等问题产生纠纷。（三）农民流转意愿不强，主体地位难保在农村社会保障体系还不健全的情况下,农民把土地作为最基本的生活保障，留有一亩三分地心里踏实，对于流转土地存在后顾之忧。在土地承包经营权流转中，农民是流转的主体。然而，从实际情况看，农民的流转主体地位往往受到侵害。一些村干部、基层政府以集体享有承包地的所有权为名，宣称“土地是集体的”，任意收回、越权流转农户承包地，剥夺农民的知情权和参与权。（四）缺乏合理收益分配机制，农民难以获得土地增值收益我国农民普遍缺乏资金、技术、信息和市场网络，在与农业企业等的流转合作中，农民处于弱势地位，农民一般都以相对低廉的租金流转土地承包经营权。而且流转双方往往没有建立合理的收益分配机制，农民难以获得土地增值收益。在农民以土地承包经营权入股流转方式中，也普遍存在农民土地股份折价低，与工商资本地位不对等的现象。（五）流转土地“非粮化”倾向明显，部分流转土地“非农化”经济较发达地区大部分土地流转后存在“非粮化”倾向。成都市只有不到五分之一的流转土地在种植粮食和油料。实地调查到的嘉兴市10家土地合作社或农业企业，全部利用流转的土地从事非粮食产业。此外，部分流转土地还有“非农化”现象。一些企业在原来的耕地上修水泥路、建饭店、建简易宾馆，建设农业休闲园区，发展休闲观光业等，破坏了耕作层，减少了耕地数量。（六）集体流转“工作经费”违规，使用不透明2001年中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知（中发18号）中明确规定“流转的收益应归农户所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。”然而，部分地区村集体将本村（组）土地集中起来统一流转给经营主体，获得一定的流转“工作经费”，在多数地区，这些“工作经费”直接支付给了村集体。有些村集体的“工作经费”每年有几十万元。流转“工作经费”实际上就是变相截留土地流转收益，与相关政策规定不相符。二、政策建议针对土地流转中出现的问题，我们认为需要完善农村土地制度，保障农民土地承包经营权，搞好土地确权工作，突出政府服务职能，规范土地流转，建立健全土地承包经营权流转市场，培育市场化流转机制，确保农户在土地流转中的主体地位，健全集体参与机制，建立合理的流转收益分配机制，避免流转纠纷发生，引导流转土地发展粮食生产，采取严格措施限制借流转之名将农用地转为非农用地。（一）保障农民土地承包经营权，进一步搞好土地确权工作首先，要严格执行农村土地承包法、物权法、十七届三中全会决定等有关法律政策规定，坚持农村土地承包制度，坚定赋予农民更加充分的土地承包经营权，坚决保障农民各项土地承包经营权权能，保障农民的土地承包经营权用益物权。其次，农业部门、国土部门、地方政府要积极、扎实开展土地确权工作，进一步明晰土地产权，明确农民土地承包经营权用益物权权益，明确农民土地承包经营权的占有、使用、收益等各项权益。（二）加强政府服务，规范土地流转政府部门要加强对土地承包经营权流转的服务和管理工作，营造良好的土地承包经营权流转政策环境，依法支持、引导、规范土地承包经营权流转。在服务对象上，要加强对流入主体和农民的服务。（三）建立健全土地承包经营权流转市场，加快培育市场化流转机制要尽快建立健全土地承包经营权流转市场，培育市场化流转机制。要建立健全土地承包经营权流转市场定价机制，引导流入流出双方对土地承包经营权流转合理定价。完善价格形成机制，如对入股合作流转，鼓励农民土地承包经营权入股收益实行按股保底分红，按实物作价。建立分类定价机制，土地承包经营权流转价格应根据土地区位优劣、流入户种植的作物不同、流转期限不同等确定不同的价格。建立价格调整机制，价格前几年稳定，之后每隔一定时期进行一次调整，保障农民收益。（四）确保农民主体地位，健全集体参与机制在政府、集体和农民这三者中，需要特别明确的就是农民是土地承包经营权流转的主体，因为流转的对象就是农民的土地承包经营权，而不是集体的土地所有权，更不是政府的其他土地产权。农民有权自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。村集体应做好服务工作，确保农民在土地承包经营权流转中的主体地位。土地承包经营权流转收益全部归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留侵占。（五）建立合理的土地流转收益分配机制，减少流转纠纷发生土地集中后进行规模化生产，并注入资本与技术等高效农业生产要素后，往往会产生比流转前传统农业更高的收益。土地流转双方应在流转初期就制定增值收益分配条款，建立合理收益分享机制，让农民从土地增值中获得进一步的收益，以避免流转双方因此而产生纠纷与矛盾，保障双方的合理利益。（六）限制流转土地“非粮化”，加强耕地保护在土地流转中应兼顾粮食安全，解决好耕地“非粮化”问题。要大力发展粮食规模经营，鼓励和引导经营大户、合作社