城乡建设用地增减挂钩的分离均衡及其金融介入临沂案例.doc

城乡建设用地“增减挂钩”的分离均衡及其金融介入：临沂案例王朝阳1 作者简介：王朝阳（1970-），男，山东费县人，供职于中国人民银行临沂市中心支行，经济师。（中国人民银行临沂市中心支行，山东 临沂 276000）摘 要：本文在对城乡建设用地增减挂钩的背景、内涵进行分析的基础上，对临沂市增减挂钩的实践模式进行了总结，分析了运作过程中的分离均衡，并对金融机构创新融资方式，支持城乡建设用地增减挂钩的情况进行了分析、研究，指出当前运作中的局限性并提出相关政策建议，以期对后续工作有所借鉴。关键词：建设用地；分离均衡；金融介入Abstract：This paper summarizes the practical modes and analyses the separating equilibrium link the increase and decrease of the land for construction use in both urban and rural areas. Firstly analyses the case of Linyi city，on the basis of background and content analysis of link the increase and decrease of the land for construction use in both urban and rural areas. Secondly，researches the financial institutions innovative financing mode to achieve the financial support harmony with link the increase and decrease of the eland for construction use in both urban and rural areas. Finally，pointes out the current limitations of link the increase and decrease of the land for construction use in both urban and rural areas and pointes out the related suggestions which provides the follow-up ideas and learn to future practice.Key Words：link the increase and decrease of the land for construction use in both urban and rural areas，separating equilibrium，financial intervention中图分类号：F830 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2010）12-0054-05一、城乡建设用地“增减挂钩”政策的历史背景随着经济的高速发展，我国城镇化进程大大加快，而小城镇是主要发展形式。随着小城镇土地使用制度改革在全国各地的全面推广，大量土地特别是耕地被占用。小城镇的扩张与耕地保护之间在短期内出现了尖锐的矛盾。在发达地区，土地已经成为比资金、技术、人才更为紧缺的资源。各大城市都出现了建设用地不足的紧张局面。比如上海，当前已经把2020年以前的建设用地指标接近透支完毕。在难以大规模征用耕地的情况下，农村建设用地却存在富裕现象，尤其是宅基地集约化利用程度很低。据统计，目前全国农村建设用地的总量约为2.7亿亩，5倍于城镇建设用地，但分布较为零散，“空心村”大量存在，土地利用较为粗放，亟待通过特定政策加以集约、整合和再利用。大力推进农村土地整治，实施城乡建设用地增减挂钩工作恰逢其时。随着城市土地价格生成机制的日臻完善和国家对城乡建设用地流转制度改革政策的出台，农村建设用地流转、城乡建设用地统筹已经成为目前解决我国城市发展工业用地需求瓶颈、支持地方经济发展的重要手段。城乡建设用地统筹、流转，可以在总量不变的前提下实现建设用地的结构优化，更有效地配置城乡土地资源，城乡建设用地增减挂钩就是在这样的背景下提出的。城乡建设用地增减挂钩（下文简称：“增减挂钩”），是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标（见图1）。增减挂钩模式的提出，创新了我国土地资源市场上的现有的交易方式，通过不断挖掘农村建设用地利用潜力，有效缓解城镇建设用地供需矛盾，促进城镇建设用地的集约节约利用。对于统筹城乡综合配套改革和社会主义新农村建设，推进城市化空间拓展，改善农村居民生产生活条件以及提高土地集约和节约利用水平都具有一定的现实意义。二、临沂市城乡建设用地“增减挂钩”的实践与思考山东省临沂市是一座高速发展的内陆城市，是全国第三大商品集散地。进入21世纪以来，临沂市经济发展进入快车道，区位优势明显、社会经济发展良好，各类人才大量涌入，城市人口快速增加，城市建设用地的需求增长迅速。随着临沂市的经济发展日益迅速，新农村建设用地需求十分迫切，土地资源市场上的制度创新“增减挂钩”模式为临沂市解决新农村建设土地资源整合难题提供了重要启发。从统计指标来看，2008年，临沂市建设用地总面积33.3万公顷，其中农村建设用地面积18.6万公顷，占建设用地总面积的56.01%。从人均占有建设用地看，2008年，临沂市农村居民点总面积为17.3万公顷，农村人口540.59万人，双栖人口60万人，农村居民点人均占地288平方米，高于国家村镇规划标准（GB50188-93）规定的用地控制指标上限值。与此同时，临沂市经济社会取得长足进步，为新农村建设用地整理提供了动力与财政支持。统计局数据显示，2008年全市经济总量已达到1958.2亿元，全市地方财政收入80.2亿元；临沂市农民人均纯收入达到5383元，同比增长14%，农民生活水平有了很大的提高，建设新农村愿望逐渐增强。近年来临沂市的城镇化率以每年3个百分点的速度提高，大约每年有20万人转为城镇居民，按人均用地100平方米计算，需建设用地3万亩。不管是基于城镇人口的预测，还是基于升级规划控制指标分解，临沂市城镇建设用地存在巨大的缺口，供地压力较大。在新增建设用地指标有限的情况下，增减挂钩成为化解用地压力最为直接的手段。（一）“增减挂钩”带动的土地整理模式临沂市被确定为第一批挂钩试点单位以来，按照“统筹规划、因地制宜、资金整合、补偿到位”的原则，实施“增减挂钩”工作，带动了农村居民点整理和旧村改造。总结起来主要有四种模式：1. 小城镇集聚型。此类型主要涉及乡镇驻地及周边村庄，一般按照小城镇总体规划，逐步集中改造成为小城镇集聚型社区。如临沂市河东区汤河镇西洽沟社区，于2008年5月份开工建设，以西洽沟村为中心，集中东洽沟、中洽沟等五个村，社区总占地不到300亩，容纳居民1227户5000人，节约土地2000余亩。规划建设居民楼30栋，老年房48套，配套文化广场、休闲长廊、景观石渠和相应体育器材，整理复垦后的土地用于种植花卉和柳条。2. 新农村社区型。对中心村和一些经济基础较好的村庄，一般按照农村新型社区的标准，统一组织建设集中居住区，同步配套建设基础设施和公共服务设施，并将拟撤并村庄的农户吸引进来。如莒南县相沟镇三义社区，该社区通过六个村合并，推行“大村庄制”，现有居民2300余户，6200多人。旧村占地151.4亩，旧房200多户，安置60户，占地24.65亩，净增新耕地126.75亩，用以引进农产品加工项目，发展现代农业。3. 整村搬迁型。整村搬迁主要涉及弱小村庄或偏远村庄和“空心村”两种类型村庄：如沂水县高桥镇小瓮山村。小瓮山村位于高桥镇驻地北1公里，全村共有居民562户，总人口1800人，改造项目立项总面积366亩，拆迁房屋3800间，安置村民378户，新增耕地342亩，扣除安置占地86亩，净增耕地256亩。4. 原址改造型。对于原村占地面积大，土地闲置率高的空心村，通过对村内危旧房进行翻建和迁建，最大限度减少闲置土地。如莒南县相邸乡高庄村和西甘霖村。改造工程占地约143亩，旧房160多户，新耕地116亩。总结以上四种不同类型，新建房采取了平房、小康楼和单元楼等形式对农户进行重新安置，给与农民一定补贴，同时增加了农村耕地。（二）“增减挂钩”下的分离均衡但增减挂钩模式在建设用地性质、空间和时间上是均衡分离的。1. 土地要素由农村到城市的空间转移。通过综合设计挂钩专项规划，推进农村土地整治，统筹实施居民点归并、基础设施配套、农田综合整治和产业布局优化调整，利用挂钩周转指标，可减少利用年度建设用地计划指标，将有限的年度建设用地计划指标用于急需使用的重点项目上，使城乡土地资源、资产、资本有序流动，使农民居住向中心村镇集中，耕地向适度规模经营集中，产业向园区集中。2. 土地交易主体的城乡分离。农村整理出来的土地，首先要复垦为耕地；其次满足农民建房、村庄基础设施和公共服务配套设施建设；再次留足发展非农产业用地；最后运用城乡建设用地增减挂钩政策，将农村节余的建设用地指标调剂到城镇使用。这样，土地交易主体由农村居民过渡到城市建设用地使用者，在此过程中，还需要经历许多中间环节。目前，临沂通过增减挂钩已拆迁旧房25260户，新建住宅14834户，复垦耕地13560余亩，提供用地指标12717亩。3. “先安置后拆旧、先拆旧后使用”所形成的跨时间的土地交易。增减挂钩指标和周转资金的操作流程与资金要素产生分离，即周转资金在某个增减挂钩项目上的投入要经历投入建设符合规划的拆迁户新住房、拆迁农村危旧住房、进行土地整理（恢复为集体所有的耕地、备用集体用地和集体建设用地）、有权部门验收后，腾出经整理为耕地的对应指标在乡镇、县和市区内交易（指标优先在本区域内交易，有结余才交易到上一个层级）。增减挂钩指标虽跨越较长时间维度，但却能保障耕地占补平衡，保障农民权益，保障区域的发展利益，实现了指标在空间上的均衡目标。离性的交易只是暂时的过程，均衡才是最终的结果。农村土地转化为城市建设用地，土地性质、交易主体、交易环节等方面出现短暂分离，土地整理空闲出来的土地资源通过复垦重新达到耕种要求，承包给农民种植，农村土地资源达到总量上的均衡，进而实现了土地性质和交易主体的均衡。（二）“增减挂钩”市场交易安排土地交易是在土地市场上完成以土地权利为交易客体的、且受土地交易制度制约的一种交易行为，它是土地市场的核心内容。具体来说,土地交易由三个要素组成:一是交易的主体，即从事交易的人（个人、单位、政府或企业等）；二是交易的客体，即用于交易的对象或标的物，外在表现为土地，实质内涵是土地权利；三是交易的行为，也即交易主体之间发生的实质性的交易活动，一般是以货币为媒介的交换，表现为土地交易价格的大小。为确保临沂市增减挂钩工作的顺利推进，保证增减挂钩周转金的资金安全，临沂市探索建立了完善的市场交易框架。制度保证、政府调控、价格机制构成了土地交易市场框架的主体。市场中的制度是保证土地公开、公平、公正交易的前提；政府的调控行为是交易制度得以落实的保障；价格是交易的核心表现，是反映土地市场交易最显著的指标。1. 临沂市政府出台了城镇建设用地增加与农村建设用地增减挂钩试行办法、土地利用总体规划、土地开发整理专项规划和农村住房建设增减挂钩指标和周转资金管理办法的通知等，从制度上确定了增减挂钩各方的权利义务和责任及住房建设增减挂钩指标和周转资金管理，确立了市场秩序，理顺了交易环节。2. 政府主导、多部门联动，基层运作，共同确保增减挂钩工作顺利推进。国土资源局、建设局负责建设增减挂钩项目审查把关及组织项目实施；财政局负责周转资金的财务和会计监督；审计局负责增减挂钩项目建设资金合法合规使用和管理的检查和审计；国资委负责有关融资公司资产的监督管理。有关县区成立了增减挂钩工作领导小组，对该项工作实行统一领导，及时协调解决挂钩试点中出现的矛盾和问题。3. 合理确定土地交易价格，确保利益的公平分割。增减挂钩市场交易中涉及到的价格主要有拆迁安置、土地复垦、新增建设用地土地有偿使用、耕地开垦、土地出让等诸多方面。市政府召集多部门及金融机构，根据临沂市经济发展状况，考虑到区域间的差异，对各项价格进行了初步制定，在交易市场逐渐成熟时，充分发挥市场在配置中的基础作用，形成市场价格。当前，拆迁每户政府补偿2.5万元，安置新建一处农村住宅5万元。新增建设用地土地有偿使用费每公顷14万元，耕地开垦费是占用耕地的建设单位履行补充地义务，对土地开发整理的投入或缴纳的开垦费，耕地开垦费每公顷18万元。随着经济的发展和时间的推移，政府对补偿标准和比例可适当进行调整。由于周转资金存在时间跨度，虽然各地政府为促进挂钩工作进展进行了多项制度创新，但资金问题依然是制约挂钩工作进展的一个重要瓶颈。为确保增减挂钩工作的顺利推进，临沂市创新增减挂钩市场交易方式，通过金融介入的方式，弥补了财政资金不足，推进了临沂市增减挂钩工作。三、对金融介入临沂市“增减挂钩”的经济学分析由于在增减挂钩工作的建新区、拆旧区等每一环节都需要有资金流动，而增减挂钩指标和周转资金有其基本的操作流程（见图1），即形成土地收益之后才能归还资金，因此就造成资金周转的时间差（一般需要3-5年的时间），从而形成资金缺口。如何解决好资金缺口问题，成为破解增减挂钩工作难题的一个突破口。金融机构信贷支持的介入，在一定程度上解决了资金缺位问题，因此金融介入可作为财政资金不足的重要补充。从银行自身而言，支持增减挂钩工作也符合自身的市场定位，是开拓信贷市场的重要平台。金融机构通过贷款方式支持挂钩项目的实施，符合其市场定位，是金融机构的一个市场战略切入点。（一）“增减挂钩”的风险及收益分析“增减挂钩”是分离的交易，存在很多的不确定风险。所以，在土地交易环节，必须由政府主导、基层运作，多部门联动，政策先行、宣传到位，科学选址、因地制宜，确保“增减挂钩”后的建设用地有好的效益、低的风险。但分离性的交易毕竟存在许多不确定性风险，具体是：（1）体制风险。临沂市现行的融资模式是以土地整理中心为载体进行融资、实施。考虑到将来的土地增减挂钩模式的特殊性，贷款期内城乡建设在经营主体、资金管理、项目管理、投资方式以及还款来源等方面的变化，将对银行贷款的偿还带来一定影响。（2）还款风险。本项目的还款资金来源于挂钩土地指标收益和财政预算支出。但土地指标收益实现具有不确定性，筹资可能形成一定的时间差，存在其他城乡建设支出挤占偿贷资金的可能性。（3）资金监管风险。由于土地增减挂钩项目涉及土地、财政等部门，同时涉及市、区、乡镇、村、村民、施工企业等多个拨款主体，存在两级政府和两级财政，贷款或资金流转环节较多，导致银行难以监控信贷资金的使用。农村建设用地挂钩项目投资主要包括拆迁补助费、安置补偿费和土地复垦费三大部分。规划至2020年，全市预计将实施5113个农村居民点整理项目区，整理农村建设用地42924公顷，按照当前挂钩资金投入标准，市辖区最低5万元/亩,各县最低3万元/亩，全部投资估计253亿元。其中，拆迁安置投资202亿元，土地复垦投资51.5亿元；近期投入139.4亿元；远期投入114亿元。政府土地收入包括新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、土地出让资金用于土地开发整理部分，三项合计收入404亿元，完全可以实现资金平衡。（二）金融介入“增减挂钩”的合理性理论上讲，挂钩贷款可能存在体制、还款和监管风险。但临沂市用地项目的效率，以及“多渠道筹集资金、规范资金使用、严格资金管理和先评估后补偿”的政策措施，确保了贷款的安全、各方利益的均衡分配，进而使整个交易系统能够安全、合理运行。以全省最大项目区兰山区李官镇为例，项目全部实施后，可节余建设用地指标3336亩，按往年兰山区土地指标利用情况估算，其中60%即2001.6亩指标用于房地产开发经营性项目用地，40%即1334.4亩指标用于工业用地。按照目前临沂土地市场价格，扣除相关费用，可用于还款的资金合计56545万元，收益完全可以覆盖贷款。增减挂钩项目还款资金来源为挂钩节余土地指标出让收益和临沂市兰山区财政预算拨款。兰山区财政状况良好，负债比率合理：近三年来，兰山区平均财政收入17亿元，平均年增长率为25。地方可用财力持续增长，三年平均可用财力15亿元，年均增长达21%；区域财政偿债能力较强，偿债规划合理：区政府具有良好的偿债意愿，根据各类负债的偿还要求，制订了较为合理的偿债计划，纳入了财政预算，能够按照合同约定，按照偿还相关债务。随着兰山区财政收入和地方可支配财力的逐年增加，作为贷款偿还来源财政支出也呈逐年增加态势，为项目贷款的偿还提供了保证。由此可见，增减挂钩实施后，土地收益可以创造更高的收益，金融机构的面临的风险被有效覆盖，银行贷款的安全性能够得到较好的保障。（三）目前土地“增减挂钩”的局限性通过增减挂钩与农村土地综合整治相结合，既促进了农田集中连片开发、灌溉、道路的配套，为规模经营和发展现代农业创造了条件，又促使挂钩安置区建设用地集约、节约，改善了农民居住条件和村容村貌。但同时也必须看到，个别地方为了获得更多的城镇建设用地指标，逼农民“上楼”，“集中”强拆农房，获得农民宅基地的情况也时有发生，个别地方有异化现象，甚至有的地方采取大规模取消行政编制、改村变居，打着“新农村建设”的口号，强迫农民拆房、搬迁，引发群众性事件。日前有关政策指出，少数地方片面追求增加城镇建设用地指标，擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围，擅自扩大挂钩周转指标规模；有的地方违背农民意愿强拆强建，侵害农民利益，必须采取