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城镇失业保险制度的历史回顾与现实思考【摘要】随着经济体制改革的深化，国有企业大量冗员被排出企业，成为下岗失业人员。同时，农村大量剩余劳动力涌入城市，使得大量城镇人员失业。二十世纪九十年代以来，我国城镇失业人口呈逐年上升的势头，失业率居高不下，城镇失业人员的生活保障和再就业问题成为摆在我国政府面前的一项重大而艰难的问题。因此，如何健全我国城镇失业保险制度具有重大而深远的意义。本文对失业保险制度的历史沿革进行回顾，以我国城镇失业保险制度的构建和发展为线索，结合现实进行分析，针对我国现行城镇失业保险制度的不足之处，本文在最后提出了进一步改革和完善的思路与对策，试图为健全我国城镇失业保险制度提供参考性建议。一、我国城镇失业保险制度的历史回顾失业是指具有劳动能力并有劳动意愿的劳动者得不到劳动机会或者就业后又失去工作的状态。失业保险是指国家依法强制实施的，通过国家、企事业单位和个人渠道由社会筹资集中建立保险基金，对因失业而暂时中断生活来源的劳动者，在法定期限内给予物质帮助以保障其基本生活需要的一种社会保险制度。失业保险制度是我国社会保险制度中重要的一项内容，失业保险制度的基本功能是保障失业职工的基本生活，并且具有促进再就业的作用。失业保险制度在一定程度上缓解了失业对社会所带来的冲击，起到了稳定社会的重要作用。（一）城镇失业保险制度的萌芽新中国建立初期，由于历史的变革，我国城市失业问题严重，给社会形成了严重的负担。为解决新中国成立后所面临的历史遗留问题，国务院于1950年6月及1951年8月，陆续颁布了关于救济失业工人的暂行办法、关于劳动就业问题的决定和关于失业人员统一登记办法三项政策法规，旨在对城市失业人员进行救济，减轻其生活困难。但在计划经济时代，由于我国对失业问题认识不够透彻，所以失业保险制度并未真正建成。（二）城镇失业保险制度的产生随着我国经济体制改革的全面深化和市场经济的发展，1986年国务院发布了国营企业职工待业保险暂行规定，这一规定标志着我国失业保险制度正式建立。但该规定仅限于国营企业，其适用范围主要包括宣告破产企业的职工、濒临破产企业法定整顿期间被精简的职工、企业终止解除劳动合同的工人和企业辞退的职工等四类人员。（三）城镇失业保险制度的发展1993年国务院发布了国有企业职工待业保险规定，其适用范围从原来的四类人员扩大到七类九种人员，即：撤消和解散企业的职工，停产整顿企业被精简的职工，企业辞退、除名或开除的职工，宣告破产企业的职工，濒临破产企业法定整顿期间被精简的职工，依照法律、法规规定或按照省、自治区、直辖市人民政府规定享受失业保险的其他职工。实行企业化管理的事业单位职工也纳入失业保险范围。（四）城镇失业保险制度的改革1999年劳动和社会保障部颁布了关于事业单位参加失业保险有关问题的通知，要求事业单位在单位所在地进行社会保险登记，按时申报并足额缴纳失业保险费。1999年国务院颁布了失业保险条例，该条例的实施标志着失业保险制度已形成了完整的体系，按照条例规定，国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业和各类事业单位(如学校、医院、科研院所等)都在参加失业保险的范围之内，对保障失业者的基本生活和抵御失业风险方面起到了重要作用。除上述立法之外，劳动和社会保障部还先后颁布了关于事业单位参加失业保险有关问题的通知、关于调整失业保险基金支出项目有关问题的通知等部门规章。各省、自治区、直辖市在制定地方性法规、规章和规范性文件方面也取得了明显进展。我国已初步建立起了较为完善的失业保险法律体系。但由于我国失业保险的适用范围窄，基金承受能力弱，统筹程度不高等弊端，不能完全适应建立市场经济发展的要求，经济的发展和社会的稳定都迫切需要建立一个完善的失业保险体系。二、我国城镇失业保险制度存在的问题随着经济体制改革的深化，国有企业大量冗员被排出企业，成为下岗失业人员。同时，农村大量剩余劳动力涌入城市，使得大量城镇人员失业。城镇失业问题已成为自上世纪90年代中期以来我国政府的长期难题，也成为政府不得不认真对待的迫切问题，成为全社会关注的焦点。(一)失业保险实施体系尚不完善1、失业保险资金筹集筹措渠道单一，征缴难度较大目前，我国失业保险资金的筹措渠道主要是国家财政和企业，是失业保险资金筹措渠道中的绝大部分，各地在实际执行过程中也有部分从劳动者方面筹集。这种主要由国家和企业承担的资金负担，劳动者个人不缴纳或缴纳少量的失业保险费的方式，其结果会使得企业和国家不堪重负，造成失业保险的发展缓慢。我国法律规定缴纳失业保险金的金额仅占企事业单位以及职工工资比例的一小部分，但由于部分企业用人单位经济效益不好，面临破产，缴费的积极性不高，透明度太低，也有一些单位代扣了职工应缴保险费用，却不缴纳失业保险费，故意拖欠、拒缴失业保险费。2、失业保险管理体制不健全，缺乏有效的监管机制当前我国失业保险金的领取资格审核不够严格，缺乏有效的监督机制，导致一部分人在就业的过程还领取失业保险金。失业人员与原单位终止劳动关系，按规定办理了失业登记手续，领取失业救济金，但其重新就业后却没有办理相应的就业手续，也未缴纳劳动保险，使管理部门无法对其进行有效的管理。对人员就业情况无法真实的掌握，使得在领取失业保险金的人群中存在大量的“隐性就业”问题，失业保险金的发放缺乏公正公平。由于监管不力，保险基金在管理上也存在混乱现象。各部门分别设置管理机构，造成机构重置，效率低。由于各部门所处的地位不同，难于统一协调。有的地方实行社保经办机构直接征缴，有的则由税务部门代缴，导致费用征缴的机构不统一。失业保险基金管理不统一，管理机构分散，管理层次过多，各地保障标准不一致，无法对其进行统一有效的管理，使基金管理在制度运行上出现不协调现象。(二)失业保险立法存在不足1、失业保险的覆盖面小，实施范围过窄我国失业保险条例关于失业保险的覆盖范围，尽管比过去有所扩大，但根据我国规定，失业保障对象仅限于城镇企事业单位的职工，私营、三资企业还未完全纳入，至于国家公务员、乡镇企业职工也不在涵盖范围内，其覆盖范围依然过窄，既不能体现失业保险的社会性特点，也不利于市场经济的发展。随着市场经济的发展，我国现阶段非公有制经济已经成为国民经济的重要组成部分，成为吸纳就业的主要渠道。因此有必要进一步扩大失业保险的覆盖范围。2、失业保险法立法层次过低，法律责任不健全我国目前还没有统一的社会保险法，失业保险金的缴纳、拨付、管理等主要依靠政策和行政手段进行，保险费的筹集、基金保值增值的规定也不能适应形势发展的需要。失业保险条例是由国务院颁布的行政法规，没有上升到全国人大常委会立法的高度，仅仅是失业保险制度实施的一个基本性法律规范，不是失业保险的基本法，法律效力不强、稳定性较差。目前，我国失业保险方面的法律法规主要是劳动和社会保障部等相关部委制定的行政规章，且有相当一部分规范表现为意见、通知等形式，还有相当一大部分是由各省市制订的地方性法规，同样缺乏法律上的稳定性、权威性和统一适用性，难以发挥法律规范的作用，无法确保失业保险的有效实施。而且部门规章、地方性法规的制定往往以维护地方或部门利益为目的，立法的技术性不强，过于原则化，缺乏可操作性。立法的不统一，导致了法律实施过程中的立法冲突和执法过程中的混乱现象。三、完善我国城镇失业保险制度的对策和建议(一)强化促进就业和再就业功能1、加大失业保险基金对再就业的支出比例在失业保险基金支出结构上，中国偏重单纯的生活保障，在就业指导、技能培训等促进就业方面的投入明显不足，不能有效为促进就业提供资金上的保证。2、失业保险金的发放与再就业相联系要实现两者之间的联系，具体途径可以包括：对于提前就业者进行补助，补助额为提前时间段内所应领的失业保险金的一定比例，激励失业者寻找就业机会；灵活发放失业保险金，对于有可行创业计划的失业人员，可考虑一次性发放多月的失业保险金，作为其创业资金；对于不积极参加就业培训的失业人员，可以采用适当减少失业保险金或对于参加失业培训的失业者给予增加失业保险金的方法，鼓励失业人员努力提高技能，尽早就业。3、加强职业培训对失业人员进行培训，是促进就业的最有效的途径。有关部门在开展培训前，必须及时掌握劳动力市场的相关信息，同时加强对培训对象具体情况的分析，采取个性化的培训和就业服务，在培训方式、培训课程、培训时间等方面，为失业者提供多样化的选择，提高培训效果。（二）扩大失业保险制度的覆盖面我国失业保险制度起步较晚，覆盖面过窄，应当考虑将各种社会团体工作人员、目前尚未纳入失业保险范围的各种企业职工，包括国有企业的农民合同制工人、乡镇企业职工、个体工商户及其雇工等，都纳入到国家统一的失业保险制度中，使失业保险制度适应市场经济发展的需要，更好的发挥其作用。还有，乡镇企业职工也被排除在国家失业保险制度范围之外。对此，为适应政治经济体制改革的需要和市场经济的发展，促进劳动力合理流动，应当将乡镇企业职工纳入到国家失业保险制度的范围之内。（三）建立差别费率和浮动费率相结合的费率调整机制借鉴国外的成功经验，通过实行差别费率或浮动费率引导企业减少裁员，或通过提供补贴的方式鼓励企业在不景气时期通过缩短工时、挖掘内部潜力等方式消化富余人员，不失为一项积极有效的失业调控措施。（四）逐步提高失业保险的水平，建立多渠道的失业保险筹资方式 失业保险的目的就是为失业者提供基本的生活保障，失业保险金的筹集是失业保险制度的主要问题。在我国必须按照政府、企业、个人三者共同负担的原则筹资失业保险金，实行个人缴费体现了权利与义务的对等，可以增强职工个人的保险意识，同时也拓宽了资金来源渠道，有利于增强失业保险基金的承受能力。(五)加强对失业保险基金和各项制度的监管 对于失业保险基金，国家应当加强失业保险基金的监督和核查。对此，可以考虑建立起国家统一的监督机构，实行不定期监督，对失业保险基金进行审计，及时向社会公布基金的收支状况，披露相关信息，接受社会监督，逐步建立健全失业保险制度的监督体系。（六）加强失业保险的法制建设 中国失业保险的法制建设目前已进入了一个关键时期，加强与社会主义市场经济体制相适应的中国失业保险法制建设，尽快出台全国统一的失业保险法。我国推行失业保险制度以来，国务院已经颁布过三个行政法规，同时各地根据实际情况制定了地方性配套法规，使得失业保险工作在法制化轨道上建立和逐步发展起来。失业保险已具备统一立法的条件，国家权力机关要尽快制定和通过失业保险法及其配套法律，以维护失业保险法律的真正效力。同时，在宪法中增补失业保险方面的条款，以增强失业保险法制建设的权威性。（七）提高失业保险的社会统筹层次目前我国失业保险统筹层次低、不能抵御失业风险、调剂范围较小。为根本改变失业保险社会统筹层次较低的局面，需要统一管理机构，规范收取支付标准，提高失业保险机制的抵御风险能力，同时健全起失业保险基金的监督检查制度。还应当进一步加强劳动保障、民政、财政等各部门之间的协调和监督管理，在政策设计、资金安排等方面相互衔接。对此，建议还应当建立起失业保险中央调配制度，在全国范围内由国家对失业保险金进行宏观把握，实行适度调剂，调剂金由各省、自治区、直辖市按照一定比例向中央缴纳，在统筹地区的失业保险基金入不敷出时，由中央调拨调剂金进行补充，同时加以地方财政补贴。答谢辞：在论文即将结束之际，我要向在论文的写作过程中给予我巨大支持的指导老师赵燕妮表示由衷的感谢，感谢她在百忙之中给予我细心的指导！参考文献：1 叶思思.我国失业保险制度的历史回顾及思考J.企业导报.2012,(8):26292 杜阿维.中国城镇失业人员社会保障制度的问题及完善途径J.