计划生育行政执法工作中的难点和对策思路.doc

计划生育行政执法工作中的难点和对策思路 2002年9月1日，中华人民共和国人口与计划生育法（以下简称人口与计划生育法）、国务院社会抚养费征收管理办法（以下简称征收管理办法）的施行，标志着一个以人口与计划生育法为基本法律，以征收管理办法、计划生育技术服务管理条例和流动人口计划生育工作管理办法为配套法规的人口与计划生育基本法律框架体系已初步形成（简称“一法三规”）。结束了人口与计划生育工作长期以来主要依据政策和地方性法规开展工作的历史，使之走上了法治化的轨道。从而，为人口计生部门依法行政、依法管理，提供了坚实的法律保障。但是，由于“一法三规”立法中的缺陷性、人口计生部门行政执法对象的特定性和各地生育政策的差异性，增加了行政执法工作的难度；长期来人口计生部门习惯于行政手段而不善于运用法律手段，以及新形势下出现的许多新情况，也加大了行政执法的难度。现就计划生育行政执法工作中的难点和对策谈谈我们初浅的看法。 一、行政执法工作中的难点和制约因素（一）“一法三规”立法中的缺陷性，造成了行政执法难。1、立法中的软弱性，对行政执法支持不大。人口与计划生育法中关于授权性的规定就有七项，分布在第十八条、二十九条、四十五条、四十六条。而对于计划外生育违法现象只有第四十一条、第四十二条作了原则性规定。由于原则性规定和授权性规定条文内容偏多，强制性、惩罚性、操作性规定较少，对基层行政执法工作支持不大。2、部分法规脱离现实性，实际操作中无法执行。国务院社会抚养费征收管理办法、上海市社会抚养费征收管理若干规定明确规定：“当事人的生育行为发生在其现居住地的，由现居住地县级人民政府计划生育行政部门按照现居住地的征收标准作出征收决定。”由于法律没有赋予计划生育行政部门采取行政强制措施的权力，当外来流动人员在现居住地发生计划外生育行为后，现居住地的计划生育行政部门一是无法阻止外来人员离开现居住地。二是人口计生部门受人力、物力、财力的限制，不可能到户籍地进行调查、取证，因为执法成本太高。三是受外来人员户籍地的制约，即使作出征收社会抚养费的决定，如果当地人口计生等部门不配合，也不一定能够征收得到。四是按上海标准征收社会抚养费明显高于户籍地的征收标准，当事人决不会求高舍低，实际上导致这一规定流于形式，无法执行。国家如果不及早改变这不切实际的规定和做法，上海每年外来人员无计划生育人数约3000人左右，如果都无法征收社会抚养费，那么上海这个国际大都市将成为外来流动人员计划外生育的“避风港”。3、立法规格偏低和内容滞后，已不适应新情况。流动人口计划生育工作管理办法是1998年9月22日，由原国家计划生育委员会发布的，立法规格明显低于人口与计划生育法第四十五条“流动人口计划生育工作的具体管理办法由国务院制定”的规定。而更为重要的是其部分内容随着人口与计划生育法、计划生育技术服务管理条例的出台，出现了内容滞后的现象，一些条款内容已经不适应新时期人口计生工作的新发展，急需提升立法规格和修订滞后的内容。如：流动人口计划生育工作管理办法第十七条规定“已婚育龄流动人口的节育手术费，有用工单位的，由用工单位负担，无用人单位的，先由本人支付，凭其现居住地的乡（镇）人民政府或者街道办事处证明，由本人在其户籍所在地的乡（镇）人民政府或者街道办事处报销。”目前，许多外来人员的户籍地和现居住地已不按此规定执行了。一些省市对流出人员，时间超过半年以上的，已经不于报销基本项目的计划生育技术服务经费，除非这些对象回户籍地做节育手术。上海市已经出台了由现居住地人民政府为符合条件的外来流动人口育龄妇女提供免费的基本项目的计划生育技术服务的实施办法。因此，滞后的法规急需修改。（二）执法对象的特定性，影响了行政执法的效能。计划生育行政执法对象较为特定，所谓特定，即：违法者是人民群众。这一特定性决定了行政执法工作的难度。人口计生部门对违反计划生育法律法规政策的群众，不具有行政强制措施，因此，依法征收社会抚养费的工作难上加难，行政执法的效能受到严重影响。从历年征收情况初步调查来看，征收到位率仅占50%左右，难以征收的对象主要呈现“两头尖”现象：对高收入违法者生育行为发生前一年的实际收入情况难以查证，以致处罚偏轻，出现罚不怕现象；对失业或特困对象难以征收到社会抚养费，出现不怕罚现象。这些情况的存在，影响了行政执法的效能。（三）各地生育政策的差异性，增加了行政执法的难度。我国地域辽阔，民族众多，各地的情况不同，生育政策也有差异，这是我国的基本国情。依据人口与计划生育法第十八条“国家稳定现行的生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者常务委员会规定。”各省、自治区、直辖市分别制定了各自的人口与计划生育条例，规定了自己的生育调节方式。这本来是贯彻一切从实际出发，坚持实事求是的思想路线，但却增加了依法行政的难度。如：外来流动人员婚嫁上海人的越来越多，从我区民政部门结婚登记情况分析，每五对登记结婚对象中，其中就有一对是外来人员婚嫁上海人的。在这部分已婚育龄群众中，如果女方再婚已生育一孩，与初婚未生育过孩子的上海男方结婚，按照政策可以照顾生育二孩，由女方户口所在地审批。当事人提出申请，并把上海男方的有关证明送交女方计生部门，但女方计生部门就是不批，一是说没有生育指标，二是不愿委托上海审批。由于久拖不办，人为造成计划外生育。有的因为久拖不办造成未婚怀孕，提出交2万元钱罚款，再给一个指标，否则就不批。总之，给依法行政设置了种种障碍。另外，还有一些人利用各地生育政策的差异，想方设法多生育子女，规避法律或逃避法律制裁。（四）行政不作为的情况，加深了行政执法工作的难度。将计划生育率纳入人口与计划生育工作目标管理考核，对稳定低生育水平确实起到了积极的推动作用，但是，有些单位为了完成上级部门下达的计划生育率指标，保住文明小区、文明社区和文明镇荣誉称号，对计划外生育行为采取不报、瞒报或行政不作为。目前，对计划外生育行为作出的征收社会抚养费决定，95%以上是历年计划外生育没有处理的。因此，由于时间较长，给立案、调查、取证、征收社会抚养费等带来很大困难。如果认真核查，有的单位以往完成的计划生育率指标不同程度存在一定的“水份”。可见，如果不及时改革现行的考核办法，不仅人为增大了行政执法工作的难度，而且使人口与计划生育行政执法工作将永远处于两难的境地。（五）计生部门没有专门执法队伍，制约了行政执法工作。人口与计划生育法、征收管理办法将计划生育行政执法权赋予了县级人口计生行政部门，但县级人口计生部门存在很多不相适应的地方。一是行政执法力量不足。外来流动人口管理科一般与政策规划科合署，人员配置34人，没有一支专门的行政执法队伍，日常行政执法主要委托街道、镇人口计生部门，依靠公安民警和外口社保队员的支持，严重制约了行政执法工作。二是区的执法津贴不落实。执法工作需要外出调查取证、找对象谈话等，比其他人员要增加许多费用。目前，其他行政执法部门均已落实了执法干部的津贴，但区级人口计生部门的执法津贴至今不落实。三是行政执法经费不足。原来由外口统一收取管理费，其中1%给区人口计生委、2%给街道、镇人口计生办，用于外来流动人口计划生育行政执法和管理，目前，收费取消，由区财政和街道、镇列入预算，所拨经费明显比以往减少。（六）新时期出现的新情况，使行政执法面临新挑战。随着上海城市建设的发展，旧区改造大量动拆迁，形成人户分离现象越来越多。据某区2003年6月统计数据显示，人户分离户数已占总户数的20%以上。一些新建的高档封闭式小区，居委干部无法进门，物业管理部门也不配合管理，这些新建的高档封闭式小区已成为无计划超生的躲藏地。在户籍管理向现居住地为主管理过渡期，对发生计划外生育的地区既考现居住地又考户籍地，暂实行一人两地考，情有可原，现在时间长了，再不改革不合时宜的考核办法，显然会影响基层计生干部积极性，也使行政执法工作面临新的挑战。二、对策与建议（一）加大宣传力度，不断提高法律法规的知晓率。不仅各级人口计生委要加强“一法三规”的宣传力度，依法维护育龄群众合法权益，而且要充分发挥新闻媒体的宣传作用，不断提高广大群众对人口与计划生育法律法规的知晓率，使他们知法、懂法和守法。（二）提升立法规格，修改有关法规中滞后的内容。在“一法三规”实施一阶段后，及时了解基层在实践中遇到的各种情况，适时对不合时宜的法律条文予以修改，极大地方便基层执法工作。尽快对流动人口计划生育工作管理办法中的一些滞后的规定，进行修订，并正式依据人口与计划生育法的授权，由国务院予以发布，以提升其立法规格。（三）加快综合改革，坚决杜绝行政不作为的现象。在人口与计划生育综合改革过程中，要完善以现居住地为主的管理体制和与之相适应的考核办法。既考核计划生育率指标完成情况，同时，又要考核行政执法工作。加强对立案和办案工作的监督，对历年征收社会抚养费的情况进行一次清理，加强分析研究，提出征收计划，做到先易后难，提高社会抚养费征收的效能，对确实无法征收的对象，提出处理解决办法，坚决杜绝行政不作为的现象，以改变人口与计划生育执法难的状况。（四）规范执法行为，提高行政执法程序的合法性。为了适应加入WTO后新形势，必须规范全国人口与计划生育部门的行政执法工作，建议制定全国性的人口与计划生育依法行政和办案工作规则，使人口计生与计划生育行政执法程序更具有合法性和规范性，推动全国的人口与计划生育行政执法工作向法制化方向迈进。（五）加强信息化建设，提升人口计生工作管理水平。建议尽早建立全国性的育龄妇女信息管理系统和全国流动人口计划生育工作信息交换平台，提供远程查询信息和资源共享，切实减轻基层的工作压力，提升人口计生工作管理水平。（六）加强队伍建设，确保行政执法措施落实到位。针对基层执法力量薄弱的现状，建议成立县级人口与计划生育行政执法专门队伍，落实区级人口计生干部执法津贴，并相应提高街道、镇人口计生干部津贴。加强人口计生干部法律、法规、政策的培训，提高他们法治意识，提升依法行政能力和水平，确保人口与计划生育法律法规政策能落到实处。（七）建立协作制度，加强省际间行政执法的配合。建议省际间建立协作制度，