产业扶贫需要解决的几个关键性问题及对策.doc

产业扶贫需要解决的几个关键性问题及对策 从酉阳县长潭村现象看产业扶贫的作用和方法刘戈新 孙元忠脱贫问题，最终需要依靠贫困地区自身发展来解决。而贫困地区的特殊性，决定了产业扶贫的特殊困难。从事产业扶贫以来，我们一直在探索，始终觉得是一道难题。 6月1日至7日，我们借到酉阳县后溪镇长潭村开展“三进三同”的机会，带着思考和困惑进行调研，印证我们的一些想法，让我们对贫困农村有了更加深刻的认识，看到了贫困农村发展的希望，对产业扶贫的几个关键性问题如何突破有了新的思考。一、关于产业扶贫的地位和作用问题扶贫开发的目标是加快增长、缩小差距。去年，长潭村被纳入全市首批整村脱贫推进村。当地党委、政府和扶贫部门抓住这一机遇，结合万元增收，支持该村发展乡村旅游。基础设施、房屋改造、产业发展和创业培训等全面推进，全村面貌焕然一新，农民人均纯收入净增934元，增幅达到38%，一跃成为全市增收致富的典型。在长潭村收入增长构成中，务工收入增幅7.67%，贡献率为8.7%；旅游收入增长522元，贡献率为56%。旅游业的兴起，使当地农产品大量转化为商品，价格上涨，种植业收入、养殖业收入和渔业收入增幅分别达到23.58%、31.95%和62.16%。创造了多年来少有的可喜成绩，也充分证明了贫困村的产业发展大有潜力可挖。农民收入主要由家庭经营性收入、务工收入和财产性收入三个部分组成。宏观的看，由于受到国家竞争和市场竞争的压力，全国产业不断换档升级，使得资本和科技不断挤占劳动，经济增长的就业弹性，由1991年的0.45持续下降到现在不足0.1。务工工资和就业人口多年来徘徊不前，打工对农民收入增长的推动作用不断减弱。长潭现象说明，劳动力缺乏实际上是一个比较效益问题。村内产业振兴后，常年在外打工的年轻人会很快放弃微薄的工资，回乡创业。因此，在增加贫困农民收入上，我们应该及时调整思路。既要两眼向外，注重加强贫困地区劳动力的培训，提高就业能力。更要两眼向内，注重与两翼农户万元增收工程相结合，着力于内部挖潜。从投入上看，2008年开始，长潭围绕“七有四通三解决”，投入各类资金1307万元。其中，交委道路建设440万元，水利人饮工程155万元，林业经果林建设147万元，电力河道通畅工程72万元，教委教学楼建设28万元。真正由扶贫部门投入的只有240万元，不到20%。长潭的投资结构很典型，与其他整村脱贫村调查的情况基本一致。这表明，扶贫开发已经由过去扶贫部门孤军作战，转变为各级各部门共同参与的集团军攻坚。扶贫资金从基础设施建设和社会事业发展中退出来，重点用于实施产业扶贫的时机已经成熟。市委市政府和办党组，作出的将扶贫资金调整到重点支持产业扶贫的决策是完全正确的。为此，我们建议，政策上和措施上应该及时跟进，确保产业扶贫尽快取得实质性突破。一是尽快明确产业思路、制定配套政策、编制产业规划、明确工作步骤。二是适当压缩整村脱贫村的比例，做大产业扶贫资金专项。整村脱贫需要整合各个方面的资源，从目前各个区县的整合情况来看，不具备大面积推开的实力。贪多嚼不烂，欲速则不达。三是及时制定相应的约束办法，确保70%的财政扶贫资金用于产业扶贫这个决策的落实。纠正部分整村脱贫村财政性扶贫资金主要用于基础设施的做法，确保50%以上要用于支持村内产业发展。二、关于扶贫产业的选择和布局问题长潭村距县城90多公里，人均耕地1.13亩。由于地处偏远，资源匮乏。2008年，全村农民人均纯收入仅为2460元，80%以上的群众饮水困难，95%的农户不通电话，60%的家庭没有电视。是一个典型的偏远贫困村。在整村脱贫中，他们打破传统思维，利用良好的自然环境和丰厚的民族文化发展乡村游，很快吸引了5万多中外游客。“山重水复疑无路，柳暗花明又一村”。长潭模式启示我们，贫困村的产业选择和布局上，应该“遵循两大原则，跳出四个局限”。遵循两大原则就是：遵循比较优势的原则。根据贫困村不同的资源禀赋，发展有比较优势，市场稳定的特色产业和乡村旅游业，做城郊地区不愿做、做不了或者做不好的产业，避免和他们在成本上的短兵相接和同质竞争。重庆的贫困村和贫困户，主要集中在武陵山区和三峡库区的高山大盖，这里土壤、温度和湿度适宜于中药材、猕猴桃的生长，发展草食性牲畜资源丰富，应该列为重点扶持产业，放弃优势不明显的生猪、柑橘等产业。在品种选择上，要特别注重本地优良品种的保护、改良和利用。物种有一个生长环境适应性，现存的物种是大自然千百年优胜劣汰的结果。“民族的，就是世界的”这个理念适用于文化艺术，也适用于我们品种选择。遵循因地制宜原则。贫困地区立体气候明显、地势高差很大。在产业布局上，应该主要采用“小规模，大集群”的组织发展模式。跳出四个局限就是：一是以贫困村为目标，但跳出贫困村的局限。在扶贫产业布局上，以带动贫困村发展为核心，允许跨村发展，满足产业适度规模的需要。二是以贫困户为目标，但跳出贫困户的局限。在政策上锁定贫困农户给予重点扶持，鼓励贫困农户自我发展，让贫困户带着项目、资金和政策组建或者加入专业合作组织和龙头企业。对带动贫困户的专业合作组织、龙头企业和大户给予积极扶持。三是倚重一产业，但跳出一产业的局限。拓展扶贫产业的扶持范围，对贫困村发展乡村旅游，开发水利资源发展小水电和边境贸易，甚至工矿业等有利于贫困村发展，贫困农户增收致富的产业一视同仁给予积极支持。四是倚重传统优势，但跳出传统的局限。比如，象长潭一样扬长避短，变传统劣势为优势；运用科技提升传统产业，或者改换品种、调整结构，提高效益；拓展传统产业的功能，让传统产业成为集产品供应、观光、体验、休闲和科教一体的复合型产业；创新仅仅以家庭为单位的产业组织方式，降低传统产业的交易成本。三、关于扶贫产业如何带动贫困户的问题两个瞄准，是扶贫产业必须坚持的方针。这是扶贫产业和其他产业的主要区别，扶贫产业推进相对困难的重要原因。同时，也是实施产业扶贫的意义所在。但是，有效带动贫困户共同致富的问题，一直没有得到很好解决。长期以来倡导的公司+农户的模式，由于企业一股独大，造成客大欺主。长潭发展遇到了这个问题的另一种情况。即是，没有龙头企业介入产业时，贫困户不能分享利益的问题。旅游业发展起来以后，由于村内各户区位不同、经营能力不同，居住临河、懂经营的率先发展起来。居住掉角的、缺乏经营头脑的成了新的贫困户。发展不平衡，引起了新矛盾。没有受益的户，埋怨政府一碗水没端平。受益的户，担忧掉角户房屋风貌改造缺乏积极性，影响旅游整体形象的提升和产业的持续发展。出现这两种情况，根本原因是缺乏有效的利益调剂机制。企业介入时的客大欺主，是因为主不够大；没有企业时，各自为政，是因为农户之间没有利益联结。解决这个问题，目前比较可行的办法有两个：一是合作化，将贫困农户组织起来。农户合作的前提是，必须将传统农户改造成为专业大户。按照这个要求，我们在库区贫困村实施扶贫柑橘园建设作了尝试，收到了很好的效果。建园之初，先向群众宣传补贴政策，扶贫补贴是1500元/亩（市办700元，区县800元）。然后，组织农户自愿申报，由扶贫部门和村委会组织农户建园，把以前什么都种一点的传统农户变成柑橘专业户。物质决定意识。变成专业户后，农户很快就有了合作意愿，合作社顺理成章的组建起来，贫困农户自然而然的加入到其中。依靠合作社自身，单家独户管理难的解决了，一直担心的贫困户怎么办的问题也解决了。从检查的结果来看，扶贫果园与农业、农综、国土和移民等几个部门采用的企业建园相比，我们补贴标准最低，建园质量和运行质量却最好。这主要是因为，以户为单位建园，是农户自己为自己劳动，工作责任心比给企业打工强。舍得下力不说，而且能省则省；加上土地和劳动力是自己的，减少了企业租地和雇用劳动力的成本，一分钱办了两分钱的事。下一步，合作社准备和企业进行股份合作。以资本为纽带，结成的关系比合同还要紧密。没有企业的地方，合作社自己组织生产、加工和销售，运行也很好。企业也很欢迎这种模式，因为，他们既能够收到果子，又减少了他们和千家万户老百姓打交道的麻烦。二是公司制，将贫困户“捆绑”起来。这主要是针对长潭的这种状况，参照成都五朵金花的做法，由村委会或者大户牵头，将农户的林地、耕地、宅基地和农房等资产化组建股份制企业。或者部分公司化，实行分户经营、统一管理、合理分配。这种模式，林地等可以作为抵押建立要素担保机制，旅游业收入可以作为第一还款来源，满足商业银行贷款条件，可以获得银行支持，解决贷款难。同时，贫困户以股东的身份获得资本涨益和享受分红，保证收益。如果再为每个贫困户落实2000元的产业发展资金做大股份，收益更大。另外，全国各地也有一些好的做法。比如广东的大户带小户的模式。但是，不管什么模式，都应该围绕资本和产权做文章，这样的机制才可约束。如果仅靠政府行政施压，固然简单易行，但是阳奉阴违在所难免。为此，我们建议：一是制定扶贫产业基地建设补贴政策，引导群众自愿建设。参照柑橘建园的办法，补贴标准可以考虑确定在基地建设总投入的50%左右。二是采用竞争入围、先建后补的办法，以贫困为单元建立现代产业基地。建设多大的规模、发展什么产业、选用什么品种，由农户民主决策，回避扶贫部门决策带来的风险，避免与贫困户扯皮。三是支持基地建设的村组建专业合作组织，将未投产前作为抚育期，每个合作组织每年给一定的扶持，确保运转。四、关于扶贫资金的使用问题贫困农户万元增收普遍缺乏资金。长潭村的女能人冉国娅在湖中央投资建水上餐饮中心，投资近200万元，由于贷款无门，她用光自己所有积蓄，还用高利息向社会募集上百万。目前，她餐饮中心的生意不错。但是，每个月必须支付的8000多元利息让她难以维持。在座谈中，泣不成声。村里类似冉国娅的情况，还有我们入住的白友林和白友福兄弟两家，养鱼的彭海军，养牛羊的李万兵等。近年来，通过多方争取，我市来至中央和市级财政的扶贫专项资金，三年实现了翻番。今年上半已经达到7亿多。加上下半年的专项，全年估计超过8个亿。在政府层面，这样的资金量可以说已经很大，据财政反馈，就专项而言，目前扶贫只低于水利，在农口部门排第二。也可以说很小，平均到每个贫困人口，只有区区560元。平均到每户，也只有2000元。如果仅仅依靠财政单一投入，帮助两翼农户三年实现万元增收杯水车薪。但是，社会不缺钱、企业不缺钱、银行更不缺钱，缺的是投向和渠道。因此，当务之急应该思考如何用好和用活财政扶贫资金的问题，撬动社会和金融资金支持产业扶贫。一是建立扶贫融资机制。首先，抓紧建立财政性贷款担保机制，切实解决贫困农户贷款缺乏担保的问题。据金融部门介绍，无论是建立扶贫贷款担保公司，还是直接由财政扶贫资金向银行抵押，通过银行至少可以将财政资金放大到5倍以上。如果用2个亿做担保，可以获取10个亿的投放量。加上另外6个亿，每年总投入达到16个亿以上，落实到贫困户户均到达4000元。按照1：1的投入产出，三年实现万元增收就有了资金保障。其次，是考虑扶贫产业的特殊性，将扶贫贷款贴息由现在的3调整到5以上，至少和农委、农综的贴息相当。补贴时间给予延长。第三是积极支持有条件的村建立村级互助资金组织，解决贫困户短期、小额度的借款问题。二是建立扶贫风险机制。扶贫产业存在的风险多于其他产业，也明显高于其他产业。应该通过保费补贴的形式，逐步把扶贫产业纳入商业保险，防御灾害风险和疫病风险。同时，运用财政补贴的办法，鼓励产业区农户建立内控风险基金，确保商场低迷时，产业能够安全过冬。三是开展扶贫招商引资。扶贫产业做大做强，必须依赖大型龙头企业的支撑。针对贫困地区招商难的实际，要充分运用财政扶贫资金的杠杆作用，比如项目配套、大规模的贷款贴息等办法，吸引市内外大型的龙头企业到贫困地区发展产业。并将扶贫招商作为一个常规工作，列出专项经费帮助两翼区县招商引资。五、关于扶贫产业的市场问题市场竞争，归根到底是成本和质量竞争。离开这个根本，仅靠宣传，品牌也不会长久。在降低成本方面，一是要注重发挥的沟地和坡地广袤的资源优势，发展土地密集型产品，回避科技和资本上的弱势。二要注意链条的合理整合。农产品的生产利润很低。我们2008年调查，奉节的萝卜出土价1角，运到主城上市8角。其中，运输1角多，销售5角多。这样的鲜活产品可以考虑采用直供的模式。将基地与城市的学校、企业、机关和宾馆、饭店对接。既降低消费者的成本，又可以适当提高出土价格，保护生产者。同时，质量可追溯、稳定供销关系。在操作上，初期可以借助扶贫集团成员单位的优势，逐步过度为市场操作。相对耐储藏的产品，比如南瓜、洋芋等，实行配送。这几年我们支持涪陵在主城的盘溪市场建立配送中心，每年销售南瓜8万吨以上。三是提高组织化程度，支持扶贫合作社组织农产品销售，较少农户单家独户交易的成本。同时，支持有条件的地区建立专业市场，实现就近销售。在提高质量方面，要利用贫困地区污染小、自然环境优良的优势，将同质产品的市场定位在中高端市场，组织专家因地制宜的制定技术标准，实行标准化生产，生产有机、绿色产品。同时，运用现代营销理念，加强策划、包装和宣传。提高贫困地区产品的知名度。六、关于产业扶贫推进机制的问题扶贫部门是一个项目实施单位，调控手段主要是资金和项目。在推进机制上，扶贫部门应该根据工作重心的专业，及时调整力量配置，加强培训，提高能力。同时，应该运用我们的资金项目手段，培育一批扶贫专业合作组织和扶贫龙头企业。在此基础上，组建扶贫产业协会。扶贫协会实行市场运作、自负盈亏。同时，赋予它相应的职能。将政府推动和市场机制、行业自律有机结合起来，弥补扶贫部门管理职能缺乏的缺陷。层次上，可以分县级协会和市级协会两级。扶贫专业合作组织和龙头企业全部作为成员。成员缴纳会费和风险基金，交由协会使用和管理。制定考核办法，对扶贫合作社和扶贫龙头企业，采用累计扣分的管理模式。对不带动贫困户的、不良信用的、生产假冒伪劣的、违法违纪的、经营不善的和恶性竞争等不良行为进行累计扣分。考核评价权由协会行使。扶贫部门根据考核等级对成员进行差别扶持。通过协会，可以在一定程度上保证扶贫部门意图的贯彻实现。同时，协会由成员选举产生，主要对成员负责，为成员服务。比如开展培训、组织市场开拓、协调内部定价、提供行业信息等，帮助办理单个成员办不了的事，提高行业组织化程度，提高办事效率、降低运行成本。七、关于产业扶贫的工作方法一是突出特点。扶贫产业以农业为主，但是和大农业，在工作目标、要素组合等方面都有显著的差异，绝不能简单的作为一般意义的农业来对待。必须认真研究工作点特点，划清职能边界。围绕市委、市政府的整体规划和目标，既注重加强与农业等部门在工作上的横向联系和衔接，在方法和技术上的借鉴，更要高举扶贫的旗帜，突出自身的重点，形成自己的独立的工作思路和理念，防止对大农业的技术和思维依赖，避免投入被整合，职能被覆盖，工作被掩盖。二是长短结合。抓住实施两翼农户万元增收工程的契机，加大力直接投入的力度，支持贫困村发展兔、鸡、蔬菜等短平快的产品，让贫困农户搭上全市农民短期内致富的快车，防止差距拉大。同时，着眼于持续发展，支持优势特色产业的发展。三是试验示范。这既是一种事半功倍的工作方法，也是一种减少折腾、规避风险办法。市和区县都应该采用相对集中力量的办法，认真策划，逐年启动一批试验示范园区建设项目，重点指导，积累经验，做出亮点，提供示范。四是分类指导。根据贫困户、扶贫合作社和扶贫龙头企业不同的优势，制定不同的扶持政策。贫困户，重点支持基地建设。考虑到目前农户贷款比较难，资金需求不大，可以用财政资金一比一的配套补贴。龙头企业，重点支持加工、销售和研发。考虑到资金需求量比较大，可以采用贷款贴息的方式。合作社，重点发挥其组织桥梁作用，每年给予510万元的扶持，连续扶持3年，使其正常运转。合作社组织农户开展加工、销售延长链条的，给予贷款担保，补贴利息和