调解协议的司法确认.doc

论调解协议的司法确认 摘 要: 调解是解决社会矛盾的重要方式之一，尤其是当前我国处于改革发展的关键时期，各种利益冲突日益明显，社会矛盾也不断增多，更需要充分运用调解方式来化解社会矛盾，因此强化非诉调解对于社会主义和谐社会的构建具有重大和深远意义。调解协议司法确认程序是完善多元纠纷解决机制的重要内容，也是人民法院参与社会管理创新、贴进社会大众的又一司法能动之举。本文对调解协议的司法确认问题进行了初步讨论。关键字 调解 调解协议 社会 司法确认 调解是指双方或多方当事人就争议的实体权利、义务，在人民法院院、人民调解委员会及有关组织主持下，自愿进行协商，通过教育疏导，促成各方达成协议、解决纠纷的办法。在中国，调解的种类很多。因调解的主体不同，调解有人民调解、法院调解、行政调解、仲裁调解以及律师调解等。人民调解是人民调解委员会主持进行的调解；法院调解是人民法院主持下进行的调解；行政调解是基层人民政府或者国家行政机关主持下进行的调解；仲裁调解是在仲裁机构主持下进行的调解。在这几种调解中，法院调解属于诉内调解，其他都属于诉外调解。调解协议的司法确认，主要是指由人民调解委员会、行政机关等非诉调解组织，包括人民法院设立的非诉调解中心，对当事人之间的矛盾纠纷调解达成协议后，在当事人的申请下，人民法院对协议进行审查，对其合法性进行确认后，出具相应的法律确认文书，从而赋予当事人一种强制执行的效力的制度。最高人民法院发布的关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见中明确规定，司法确认是指“经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议，经调解组织和调解员签字盖章后，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力”。一、民间调解自西周奴隶社会至今已有几千年的文明史人民调解制度渊源于中华民族的文化传统。中华民族的祖先，把原始氏族首领解决内部纷争的调解与合解方式带进了文明时代，在西周奴隶时代开始建制。据考证，在3000多年前的西周官府中，就设有“调人”、“胥吏”的官职专司调解纠纷，平息诉讼，维护社会秩序的工作。到2000多年前的秦汉时期官府中的调解制度发展为乡官治事的调解机制。县以下的乡、亭、里设有夫承担“职听讼”和“收赋税”两项职责，“职听讼”即调解民间纠纷。唐代沿袭秦汉制度，县以下行政组织没有审判权，乡里民间纠纷、讼事，则先由坊正、村正、里正解。调解未果，才能上诉到县衙。我国历史上实行行政司法一体化，县官即官。明代沿袭和发展了历代的调解制度，并将民间调解行为上升为法律规范。大明律专门有关于“凡民间应有词讼，许耆老、里长准受于本亭剖理”的规定。据大明律的规定，明朝在乡一级专门设置了调解民间纠纷的处所“申明亭”耆老、里长主持调解并形成制度。清代县乡以下基层组织实行保甲制，设排头、甲头、保正，负责治安、户籍、课税和调解民间纠纷。中华民国县下设区,乡、镇。民国政府区自治施行法和乡镇自治施行法都规定，区、乡、镇设立民间调解这种具有纯朴性质的原始民主和人道精神的调解，在中华民族五千年的历史文化中，被揉和到我国政治、哲学、宗教、伦理、道德、社会风俗民情以及民族心理素质中，成为中华民族的精神财富、处事习惯以及和解纠纷、息事宁人、和睦相处的美德。当双方发生矛盾纠纷不能解决时，就求助于长辈、亲朋以及处事公道的人予以调解，以消除纠纷和保持和睦，维护了社会的稳定。经几千年的发展演变，民间调解形式有“乡治调解”、“宗族调解”和“邻里亲朋调解”三种方式。这些民间调解方式都有利于生产力的发展和种族延续，作为司法制度的补充几千年来长盛不衰，成为中华民族的优良传统之一。 二、调解制度与和谐社会的辩证分析 （一）调解制度的合理使用，可以在一定程度上缓解社会矛盾，有利于和谐社会的建设 现代社会中，诉讼的激增和程序的日趋复杂化使有限的司法资源不堪重负，而诉讼中迟延、高 成本等固有的弊端使普通百姓难以接近正义，降低了司法在民众中的威信。传统中国社会的调解机制在某种程度上，至少从形式上契合了社会转型时期对秩序和安定的强烈需求，可以为当事人节约纠纷解决的成本，对缓和社会矛盾和对抗、消除滥讼现象、减少人际交往及社会诸种交易行为的成本、维护社会的基本价值伦理、达成社会的整体和谐无疑是非常重要的。最近几年来，在许多国家，尤其是以美国为代表的一些国家，对中国的调解制度予以了借鉴，作为“审判外纠纷解决方式”或“非诉讼纠纷解决程序”、“法院外纠纷解决方式”的ADR模式受到了更多的重视。据统计，现在美国95%的民事案件经过和解在法院内附设的强制仲裁或调解等所谓代替诉讼解决纠纷程序得到解决，只有不到5%的案件才进入法庭审理阶段。 梁治平。新波斯人信札M 。北京：中国法制出版社，2000P259 当前，我国正处于社会转型期，各种体制、利益的调整及各种思想的碰撞导致社会矛盾和纠纷的不断涌现，同样也遇到了西方社会在法治化进程中遇到的诉讼激增、司法资源压力过重，司法成本过高等问题，因此，应充分发掘传统法文化中的调解本土资源，完善并进一步发挥现有的调解制度的作用，以有效地解决社会纠纷缓解社会矛盾。 高军。略论中国传统无讼法律文化对建设当代和谐社会的启示J .湖北民族学院学报。2005（4 （二）调解结案的社会效果有利于和谐社会的有序发展 调解之于当事人最重要的便利是“有利于双方当事人团结”，这也是大部分法律学人的共识， 如果上述的分析都是从调解的外部进行考察，那此方面则是源于当事人的内心考虑和感受。在对通过当事人之间的协议来解决纠纷有着一般期待且现实生活中也是这样解决方式占主导地位的社会里，很多情况下是感情上的对立已经达到无法化解的程度，作为最后的手段才把纠纷提交法院解决 棚濑孝雄。纠纷的解决与审判制度M 。王亚新译。北京：中国政法大学出版社，2004.P10 。审判的直接表现形式是“对簿公堂”，“势不两立”，“剑拔弩张”，而调解意向的达成首先可使当事人在情绪上有所缓和，在此基础上对话解决问题显然要比法官在双方竭尽全力为自己辩护时查清事实，认清是非后再做判决容易。判决大多是“一刀两断式的”，在司法程序上可以结案，但两方当事人原有的联系已遭到破坏，损害了社区中原来存在的尽管有纠纷但仍能互助的社会关系，损害了社区中长期存在的且在可预见的未来人们仍将依赖的看不见的社会网络，以后很少来往。即所谓的“一代官司百代仇”。而调解本身是一个修复和缓和当事人关系的一个努力。它给当事人所带来的创伤和振动比较小，结案后的结果很多是“和好如初”，原有的联系依然保有，而且很可能因为矛盾的解除，关系更好一些，自然助于社会和谐。同时，由于司法调解的结果是双方当事人自愿（尽管这种自愿不乏法官说服的因素）达成的和解协议，没有胜诉败诉的问题，恰合了中国人这种受传统的“和为贵”思想的影响，调解使双方当事人面上都过得去，可谓“双赢”。 由此，当一个案件进入司法程序时，采用调解还是审判方式，法官所考虑的不仅是否符合法律的逻辑推理，而更主要的是关心问题的解决是否妥当，是否可行，是否有利于社会秩序的稳定，是否有利于纠纷当事人日后的和睦相处。它不是用一纸判决书判给当事人永远无法兑现的权利，而是给于当事人实实在在的利益 强世功。法制与治理国家转型中的法律M 。北京：中国政法大学出版社，2003.P230 。它不仅仅要求案件要按照法律得以正确的解决，还要谋求最优解决。一般调解遵循“是否有理，是否有利”，少强调权利义务，多谈伦理人情，而法律为纳入司法程序的调解提供了规范性契机，给当事人提供了平等对话的机会，其社会效果要比审判或其他私力救济方式好的多。三 我国调解协议司法确认的发展历程1982 年的民事诉讼法( 试行) 第十四条规定: “人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下，调解民间纠纷的群众性组织。人民调解委员会依照法律规定，根据自愿原则，用说服教育的方法进行调解工作。当事人对达成的协议应当履行; 不愿履行或调解不成的，可以向人民法院起诉。人民调解委员会调解案件，如有违背政府法律的，人民法院应当予以纠正。1989 年国务院颁行了人民调解委员会组织条例，该条例对人民调解委员会的组织作了更为完整的规定。其中第九条规定: “人民调解委员会主持下达成的调解协议，当事人应当履行。经过调解，当事人未达成协议或者达成协议后又反悔的，任何一方可以请求基层人民政府处理，也可以向人民法院起诉。1991 年4 月颁行的民事诉讼法第十六条规定: “人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下，调解民间纠纷的群众性组织。人民调解委员会依照法律规定，根据自愿原则进行调解。当事人对调解达成的协议应当履行; 不愿调解、调解不成或者反悔的，可以向人民法院起诉。人民调解委员会调解民间纠纷，如有违背法律的，人民法院应当予以纠正。这个阶段的立法较混乱，调解协议的效力流于形式，并无明确的法律约束力，当事人即使达成了调解协议，仍可以不履行它而向法院起诉或请求政府处理。人民法院在审理涉及人民调解协议的民事案件时，往往也不考虑调解协议的存在与否，仅依据原纠纷的事实和证据进行审理并判决。这在一定程度上影响了人民调解员的工作积极性，人民调解制度的积极作用没有得到体现和重视。2002 年最高人民法院( 以下简称“最高院”) 出台的关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定的第一条明确规定: “经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。”最高人民法院于2004 年公布的关于人民法院民事调解工作若干问题的规定第十条规定: “人民法院对于调解协议约定一方不履行协议应当承担民事责任的，应予准许。调解协议约定一方不履行协议，另一方可以请求人民法院对案件做出裁判的条款，人民法院不予准许。从中我们可以看到，既然当事人可以在协议中约定承担民事责任，显然调解协议是约定双方当事人权利与义务的民事合同，具有合同的约束力，当一方不履行时必须承担民事责任，同时法院并不会据此协议直接做出裁判。2007 年最高人民法院、司法部又联合制定了最高人民法院、司法部关于进一步加强新形势下人民调解工作的意见。其中第五条规定: “进一步加强人民调解与诉讼程序的衔接配合。人民调解组织要依法调解矛盾纠纷，规范制作人民调解协议书。各级人民法院特别是基层人民法院及其派出的人民法庭，要严格按照最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定，及时受理涉及人民调解协议的民事案件，并依法确认人民调解协议的法律效力。当事人持已经生效的人民调解协议向人民法院申请支付令的，人民法院应当及时审查，符合法定条件的，应当及时发出支付令。2007 年以后，最高院鼓励各地法院积极探索人民调解协议司法确认并在全国一些法院进行了试点工作，其中2007 年初甘肃省定西市率先进行人民调解协议诉前司法确认机制试点工作，并于2009 年5 月开始在全省全面推广。2009 年7 月最高院制定发布了关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见( 以下简称若干意见) ，其中第四部分为“规范和完善司法确认程序”，该部分从当事人的权利、管辖法院、如何起诉、起诉时提交的材料、适用的程序、不予确认调解协议效力的情形、确认的效力等几个重要方面对司法确认程序进行了较为详细完备的规定。其中第二十五条规定: “人民法院依法审查后，决定是否确认调解协议的效力。确认调解协议效力的决定送达双方当事人后发生法律效力，一方当事人拒绝履行的，另一方当事人可以依法申请人民法院强制执行。该若干意见是对之前一些法院试点工作经验的总结，其为最终中华人民共和国人民调解法中人民调解协议的司法确认程序以及随后相应司法解释的出台奠定了基础。2010 年8 月28 日十一届全国人大常委会第十六次会议审议通过了中华人民共和国人民调解法( 以下简称人民调解法) ，自2011 年1 月1 日起实施。人民调解法的颁布实施是人民调解工作发展史上的一件大事，是人民调解制度发展的一座里程碑。该法第五章明确了人民调解协议的效力性质，规定了司法确认程序。该法第三十一条规定: “经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。人民调解委员会应当对调解协议的履行情况进行监督，督促当事人履行约定的义务。”但该法第三十二条同时规定: “经人民调解委员会调解达成调解协议后，当事人之间就调解协议的履行或者调解协议的内容发生争议的，一方当事人可以向人民法院提起诉讼。人民调解法第三十三条规定: “经人民调解委员解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。人民法院依法确认调解协议无效的，当事人可以通过人民调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。”这条规定将之前各个地方法院积极探索的司法确认程序予以吸收整合，但只限于人民调解委员会调解达成的调解协议，并不包括行政机关等其他非诉调解组织达成的调解协议。2011 年3 月21 日最高院颁布了关于人民调解协议司法确认程序的若干规定。该司法解释细化了司法确认程序的运行规则，从程序启动、审查规则、做出决定和交付执行等各个环节对人民调解法第三十三条予以了补充完善。该司法解释同时明确规定了六种不予确认的情形，同时进一步强化了法律确认的执行力，并为案外人提供了救济渠道，实现了诉讼机制与非诉机制的衔接。四、构建调解协议司法效力确认机制的现实意义“在现代法治社会，诉讼固然是纠纷解决重要的途径，但法律不是万能的，仅靠强制性的司法手段很难抚平社会各类矛盾纠纷的“切肤之痛”，对抗、竞争的诉讼方式往往会摧毁人与人之间的感情，恶化本已受损的人际关系。“生态学”认为，代替性纠纷解决方式的独特之处就在于保持“社会平衡”，即争执者的全面、持久关系”。实践证明，非诉调解协议司法确认机制的诞生，找到了人民法院和人民调解委员会、行业协会等非诉调解组织之间的联系点、契合点，为构筑科学、合理的多元化纠纷解决机制无疑搭建了最好的平台，成为实现中政委提出的“社会矛盾化解，社会管理创新，公正廉洁执法”的有效手段。（一）有利于司法权威的进一步建立时代在前进，社会在不断向前发展，人民群众的法律意识在不断提高。面临社会发展新的形势，树立司法部门的权威有利于社会矛盾的调解，有利于社会的稳定与和谐。司法权威在形式上的主要表现是群众对司法机关的发自内心的确信，群众对司法的信任，意味着司法确认和司法调解在文化和伦理上呈现着合理性与合法性，意味着社会在法治框架之下，人们对司法法律实质理性和形式理性理解的不断深化和信任，意味着司法原则和司法行为与公众的法律观念之间存在着内在的一致性和认同性，有利于社会司法公正正气的养成。新形势下非诉调解协议的司法确认机制，从社会意义上看，既顺从了民众对程序正义的渴望，也成就了当事人的心理安全感，使当事人能够从心底较好地接受调解协议，从而使社会矛盾得到有效化解，或者将矛盾直接消灭在萌芽状态，使各种纠纷和矛盾在调解机制运行过程中自我消化。多元化的司法解决机制，既发挥了调解主体的功效性，也在整个社会树立了良好的法律风气，在人民群众中建立起对司法权威的进一步信任，从而进一步建立和提升司法权威。（二）该机制有效地解决了老百姓“打官司”难的问题随着市场经济蓬勃发展，人际交往日益频繁，各种利益关系面临新的调整和再分配，致使各类矛盾纠纷日益增多，不和谐、不稳定因素大量存在。20 世纪90 年代以来，随着秋菊打官司电影的播映，媒体和法学界不断向人们灌输“诉讼全能主义”思想，“上法庭讨说法”成为社会流行时尚，因而大量的矛盾纠纷涌入法院。由于法院案多人少等原因及司法本身的特殊性和局限性，一些案件久拖不决、久拖不执，案结事不了，导致信访形势日益严重，致使不少群众谈“诉”色变。在这种现实情况下，“司法确认机制秉承生态学的理念，开源分流了涌向司法机关的纠纷，通过司法确认使相当一部分矛盾纠纷的民间调处结果固定在法律强制力的框架内，减轻了司法压力，使法官将更多的时间和精力倾注到审理复杂疑难案件，从整体上提升法院的审判质量和效率” 窦颖蓉 。人民调解协议诉前司法确认机制之探究，载法律适用2008 年第1 期。（三）该机制加强和改善了法院对人民调解委员会等非诉调解组织的指导方式，促进了社会管理创新按照人民法院组织法的要求，基层人民法院担负着“指导人民调解委员会的工作”的职责。人民调解法第5条也规定：“基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导”。人民法院如果只停留在过去邀请人民调解员和非诉调解组织成员旁听案件审理、举办法制讲座等传统方式方法上显然是不够的，必须创新“指导”工作机制，创新“加强和支持”方式方法。法院通过应用非诉调解协议司法确认机制，对合法有效的调解协议进行确认，对不合法的调解协议不予确认，对人民调解委员会及其他非诉调解组织工作进行具体深入地指导，并通过赋予非诉调解协议强制执行的效力，增强非诉调解组织的功能，规范非诉调解组织的行为，使其维护社会稳定的“第一道防线”职能作用得到充分发挥。（四）该机制筑牢了维护社会和谐稳定的“第一道防线”非诉调解协议司法确认机制的主要服务群体是基层群众，所确认的大多是一般的民商事案件。无论是所服务的群众对象还是所确认的案件都在各自领域内占比最大，这样它就可以使大量民间矛盾纠纷化解在基层，实现案结事了、定纷止争、息事宁人的目标。同时它从源头上切断了因随意反悔或随意违约引发的重复上访、信访、诉讼现象的发生，使基层矛盾后遗症大大减少，防止小纠纷酿成大案件，避免当事人上访缠诉，真正有效地解决矛盾纠纷，筑牢维护社会和谐稳定的“第一道防线”。（五）该机制能从根本上解决人民法院执行难问题诉讼中的双方当事人，若没有在法院主持下达成调解协议，双方本已对抗的心理往往得以强化，因而很难自愿履行法院随后作出的判决书中所确定的义务，这也是造成执行难的主要原因。经过诉前司法确认的调解协议书，由于避免了诉讼的大部分程序，弱化了当事人的对抗心理，当事人一般都愿自动履行经过司法确认的非诉调解协议书中所确定的义务，这在一定程度上有效杜绝了人民法院“执行难”现象的发生。（六）有利于提升调解职能，节约司法资源调解职能大大萎缩的原因，一方面在于其内容的不确定性，另一方面主要在于法律约束力的缺失以及司法强制力的缺乏。司法确认能够有助于这些弊端的弥补，赋予调解协议判决书般的“强制力”和“权威性”，从而从本质上增强调解功能，提高其在法律地位。从另外角度看，我国人民调解利用率萎缩，造成了小额诉讼和普通民事纠纷诉讼数量的膨胀，这种现象对我国本身就显得有限的司法资源造成一定程度上的浪费，给法院增添了压力。司法确认可以有效解决这一问题，真正做到定纷止争，使法院腾出精力办大案要案，更好地维护社会的公平正义。五、调解协议司法确认机制运行中存在的问题调解协议司法确认机制毕竟是新生事物，且属于较深层次的改革和探索，因而在运行中也出现了一些问题，主要表现在以下几个方面：（一）部分法院和法官对司法确认工作重要性认识不全面、不透彻，积极性不高1. 由于受传统观念和固定思维模式的影响，部分法院和法官对非诉调解协议司法确认机制这种机制创新不愿接受，认为是可有可无、可搞可不搞的工作，思想上没有引起足够重视，甚至认为是多管闲事、多此一举，甚至认为是干了别人的活，荒了自己的田。2. 按目前法院系统的绩效考核体制，人民法院做出司法确认的案件不能进入最高法院、省高院、中院、基层法院四级联网的司法统计考核系统，也就是说，基层人民法院所办理的这些案件，还没有作为法院系统绩效考评中的一项指标进行考核，所以很多基层法院认为自己是在做“无用功”，因而对司法确认工作积极性不高。3. 在我国中西部的很多基层法院，办公办案经费严重不足一直是困扰法院的重要因素。按照我国的政治体制和财政保障体制，法院等执法机关实行“收支两条线”，基层法院办公办案经费的多少应当由地方财政供给和保障。但地方财政拨付经费的数额，往往是法院通过收支两条线上交地方财政的诉讼费用的全部或其中一部分。这就意味着，法院收取并上交诉讼费用越多，地方财政就拨付法院办公办案经费越多。因此，很多基层法院都把收取诉讼费作为缓解法院经费不足的重要手段。所以，人民法院对办理不收取费用的司法确认案件不积极、不主动。（二）非诉调解组织功能发挥不够充分，非诉调解协议机制运行的基础不牢固在我国，非诉调解机构主要包括各级人民调解委员会、行政机关、行业调解组织或者其他具有调解职能的社会组织，如河南省法院系统倡导成立的社会法庭等。但在广大农村，非诉调解机构主要是人民调解委员会。由于20 世纪90 年代以来，媒体和法学界不断向人们灌输“诉讼全能主义”思想，“上法庭讨说法”成为社会流行时尚，而传统的人民调解则断受到挤兑，呈边缘化趋势。再加上经费保障不到位、办公场所不定、人员配备不整、有关部门指导力度不够，广大设立在村级组织的民调组织虽然形式上仍然存在，其运行状况堪忧，造成无人调解，有名无实。（三）宣传相对滞后，各类非诉调解组织及群众认识不清，申请确认的积极性不高实事求是的说，非诉调解协议司法确认机制目前只是在试行阶段。各级各部门对该机制在构建和谐社会中的重大意义认识不清，因而宣传力度不够，广大群众对该机制认识不够，了解不全面。有不少群众认为法院的司法确认机制是另一种形式的诉讼，因而不愿或不主动将需要确认的协议申请人民法院予以确认，从而影响了这一制度的推广和使用。六、对完善我国调解协议司法确认工作的建议完善调解协议的司法确认工作，要注意做好以下几项工作：（一）制定必要的调解与确认对接措施一是要求各人民调解委员会主持当事人达成调解协议的，在调解协议书中载明当事人双方在30 日内可以申请司法确认，并告知当事人申请司法确认免交诉讼费用及法律后果，积极引导当事人到法院申请司法确认。二是确定司法部门为辖区人民调解委员会与人民法院调解和确认对接工作的联络人，明确司法部门具体负责接待当事人工作，接到当事人的委托后，要主动免费为其办理申请司法确认的法律服务。三是法院立案庭和各法庭负责司法确认案件、委托调解事务的办理，并负责调解与确认对接、委托调解等情况、数据的收集统计工作。四是法院进行文书送达、证据调查、保全、