公共管理.doc

公共管理是关于政府为核心的公共部门处理公共事务，提供公共物品和服务的活动。公共物品是指具有非竞争性和非排他性，自然垄断性及收费困难等特征的物品。公共事务是指涉及社会全体公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动，以及这些活动的实际结果。产生的时代背景：西方国家摆脱困境的需要，科技革命和全球化浪潮，政府管理和民主制度方面的矛盾。组织是在一定的社会环境中，人们通过相互交往形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按照一定方式联合起来的有机整体。公共组织是以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共服务，管理公共事务、供给公共产品为基本职能。以政府为主，非营利组织也是重要组成部分公共组织的构成要素：公共管理与私部门管理区别：公共利益目标与私人利益目标，垄断强制性和自由竞争性，制衡性与自主性，多元理性与经济理性，政府机制与市场机制 公共管理学：运用多门学科的理论和方法，通过公共管理活动及其规律的研究，以有效解决公共事务的管理问题，使公共组织更有效的提供公共物品及服务。常见的组织结构形式：直线型职能型直线职能型事业部型矩阵型网络型组织政府的组织体制基本类型（1）首长制与委员制 （2）层级制与职能制（3）集权制与分权制（4）完整制与分离制 组织所面对的内外环境在不断的变化，要求公共组织也必须要进行相应的变革。公共组织的生命周期 按照学者理查德L达夫特的观点，可以将一个组织的成长过程分为四个阶段，即创业阶段、集体化阶段、规范化阶段、精细阶段。（一）公共组织变革的动因和目标动因：经济、政治、社会和国际环境目标：自己的稳定协调；更好适应和改造外部环境治理理论兴起的原因（背景）“西方的政治学家和管理学家之所以提出治理的概念，主张用治理代替统治，是他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家（政府）的失效。1、西方福利国家出现管理危机（政府失灵）：“超级保姆”政府和“行政国家”的失败2、市场调节机制出现危机（市场失灵）3、众多社会组织集团迅速成长：在政府组织与经济组织之外，一些代表特定政治与经济利益的利益集团开始涌现利益集团PPT是指以共同的利益为基础，为实现共同的目标而力图影响政府政策的一种社会团体。 v 治理的概念辨析 1、概念：治理就是对于合作网络的管理，指的是为了实现和增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门、利益集团和公民个人）等众多行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权利，共同管理公共事务的过程。2、治理与统治的区别：主体；客体；机制；手段；重点3、作为“善治”的治理：善治应该包含以下要素：实行法治，公民安全得到保障，法律得到尊重，公共机构公正的管理社会财富，公众参与，信息透明。 善治的重要特征是政府和公民对社会生活的合作管理v 当代西方政府改革: 20世纪七十年代末开始，为了迎接信息化、全球化的挑战以及摆脱财政困境、提高政府效率、效益以及摆脱合法性危机，西方各国相继掀起了改革的热潮。v 这次改革的基本取向是以采用工商管理理论、方法以及技术，引入市场竞争机制，强调顾客导向以及提高服务质量为特征的“管理主义”、“新公共管理”，其目标为“3E”。v 治理：政府管理途径西方新公共管理实践v 一、西方各国政府改革的概况及特点（1）英国是“新公共管理”运动的发源地之一。1979年撒切尔夫人上台以后，英国保守党政府推行了西欧最激进的政府改革计划，开始这种以注重商业管理技术，引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革。v 商业管理技术在英国公共部门的引入始于1979年，并以雷纳(Rayner)评审委员会的成立为标志。出身于私人部门的雷纳在内阁中主持一个项目小组，负责对公共部门的绩效进行调查评估；1983年“财政管理创议”启动，建立起一个自动化的信息系统来支持财政管理改革；v 1987年著名的下一步(Next Steps)报告（全名是改变政府管理：下一步行动方案），提倡采用更多的商业管理手段来改善执行机构，提高公共服务的效率。v “下一步”机构的创立一开始是零碎的，但发展迅速。到1995年，英国75%的文官都属于这种“下一步”机构。“新公共管理”的顾客导向和改善服务的特征，特别明显地体现在1991年梅杰政府的“公民宪章”的白皮书上；而引入市场竞争机制这一特征则明显地体现在1979年以来英国公共公司以及公共机构的私有化浪潮之中，也反映在1992年梅杰政府的“为质量而竞争”的政策文件上。这些措施促使提供公共物品和服务的公共部门接受市场检验；各公共部门之间、公共部门与私人部门之间为公共物品和服务的提供展开竞争，尤其是通过公开投标，赢得竞争并提供优质服务的单位才能生存与发展。 v （2）美国的“新公共管理”改革尽管不像英国那样，有明确的起点和目标，但似乎开始得更早，并且带有更明显的管理主义或“新泰勒主义”倾向。v 20世纪八十年代里根政府大规模削减政府机构和收缩公共服务范围，当时负责推行改革的格鲁斯(Grace)委员会的基本职责是将私人部门成功的管理方法（“最好的实践”）引入公共部门管理领域之中，以提高政府效率。1993年克林顿上台后，开始了大规模的政府改革“重塑政府运动”(Reinventing Government Movement)。v “重塑政府运动”的目标是创造一个少花钱多办事的政府，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底原则；改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引入竞争机制以及推行绩效管理。这场改革的一个纲领性文献是戈尔所领导的国家绩效评价委员会(NPR:National Performace Review)的报告从过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府（简称“戈尔报告”）；其先导则是奥斯本和盖布勒的改革政府一书。 v 二、西方各国政府改革的背景与原因v 1、经济和政治因素起到了决定作用经济衰退、政府赤字、v “愚昧、无知与绝望”、民众对政府极端不信任v 2、经济全球化的出现是当代西方政府改革的一个推动力；v 3、新技术革命尤其是信息革命是当代西方政府改革的一种v 催化剂；v 4、传统的官僚体制（科层制）失效和商业管理模式的示范v 性影响；v 三、当代西方政府改革的主要内容及措施v （一）内容：v 美国学者英格拉姆将西方政府改革的内容概括为四个方面：v 预算和财政改革； 结构改革； 程序或技术层面的改革； 相互关系方面的改革v 四、对当代西方政府改革的评价 褒扬、贬责v 转轨时期我国的政府行政改革v 一、当代行政改革的类型、特点v （一）当代行政改革的主要特点v 1、广泛性、全面性v 几乎所有国家都卷入改革；改革涉及行政体制的各个环节、各个方面v 2、总方向上的一致性v 过去是政府的膨胀和扩张，现在是政府的退缩和市场价值的回归v （二）基本类型调适型激进型：以英、美、澳大利亚、新西兰为代表渐进型：以法、德为代表转轨型激进型：以前苏联、东欧为代表渐进型：以中国为代表二、当代中国的行政改革（一）行政改革的背景1、经历文革的沉痛教训，国家工作重心全面转移到社会主义现代化建设方面。2、高度集中的计划经济体制：几乎单一的公有制3、机构膨胀、运转失灵、官僚主义滋生。（二）行政改革的进程和重点当代历次改革回顾：v 第一次：1982年的改革国务院领导体制，副总理由原先的13人减少为2人大幅度精简机构，国务院机构由100个裁并为61个大幅度减少各级领导干部职数实行干部离退休制度精简人员25%v 第二次：1988年的改革转变职能，按照政企分开的原则，弱化直接管理职能下放权力调整机构，强化了综合部门、经济调节部门、监督部门和社会保障部门，适当弱化了专业经济管理部门 精简人员，总体上按20的比例进行精简推进干部人事制度改革v 第三次： 1993年 v 把适应社会主义市场经济发展的要求作为改革的目标，改革的重点是转变政府职能，根本途径是政企分开v 第四次：1998年的改革机构改革为中心特点之一：力度大的改革进行解放以来力度最大的机构和人员的精简国务院的三定方案主要内容是：定职能、定机构、定编制。 特点之二：整合改革特点之二：整合改革明确提出“一个确保，三个到位，五项改革”：一个确保：确保国民经济年增长率达到8%，通胀率小于3%三个到位：国有企业改革、金融体制改革、政府机构改革到位五项改革：粮食流通体制、投资融资体制、住房制度、医疗制度、财政税收制度v 第五次： 2003年深化国有资产管理体制改革，设立国有资产管理委员会健全金融监管体制，设立银监会推进流通管理体制改革，组建商务部加强食品安全和安全生产监管体制建设v 第六次： 2008年加强和改善宏观调控职能有机统一的大部制改革，建设服务型政府 着眼于保障和改善民生三步走：v 从1978年到2002年的行政改革,其核心使命是解放和培育市场；v 自2003年以来，中国行政改革的核心使命是重塑政府；v 展望未来，中国行政改革需要重组事业单位，培育和发展非政府组织。v （三）改革存在的问题与缺陷政府管理方式和手段单一、落后，政府对经济领域的干预仍然较多，政府职能“越位”、“错位”、“缺位”等现象普遍存在；政府内部决策职能与执行职能不明确，缺乏有效的制约机制；地方或部门利益观念强，公共意识和公共责任感不强。v （四）我国行政体制改革的新趋势进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。 政府架构更加适应改革开放的大局，在新的历史条件下实现政府的转型：理顺政府职能、减少行政交叉，实现政事、政企、政资分开，把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置。 v 问：当前我国政府改革需要着力解决的问题？v 一、公共管理职能的内涵v 公共管理职能是指在特定环境下，公共管理部门在社会公共产品与服务的管理过程中所承担的基本职责与所具有的功能作用的统一体。v 基本职能（任务型职能）经济职能：宏观经济调节、市场监督管理、国有资产管理、公用基础设施建设等。（宏观调控职能，微观管理职能）政治职能：保卫国家安全，协调对外关系，保证民主权益，界定保护产权，以及维护社会秩序等。（民主建设，社会治安，国家安全）社会职能：政府在政治、经济和文化职能之外的社会服务和社会保障都属于政府的社会职能。（提供社会保障，促进公正的收入分配，环境保护）文化职能：促进科学教育文化卫生体育的发展。v 二、市场经济下公共管理职能的内容限制垄断和促进竞争界定和维护财产权，克服外部性提供公共物品保障收入分配的公正化调控宏观经济v 第五章 公共管理的过程v 公共政策是社会公共权威在特定环境背景下为了处理公共问题或实现公共目标而制定的行动方案或行为准则。 v 公共政策的功能：导向功能管制功能调控功能分配功能v 问：结合政策功能谈谈你对个人所得税政策的看法？v 个人所得税形成了以调节收入分配为主，兼具筹集财政收入职能作用的雏形。v 第六章 公共财政管理 v 第一节 公共财政管理概述v 一、涵义： 公共部门为保证公共财政职能的履行，而对财政收支所进行的决策、管理、监督等活动的总称，即公共财政管理。v 二、基本特征和目标公共财政是国家财政的一种具体存在形态，即与市场经济相适应的财政类型。特征：以弥补市场失效为行为准则；为市场活动提供一视同仁的服务；非市场营利性；法制性。目标：效率；公平；稳定。v 三、主要内容预算管理公共收入管理公共支出管理v 第二节 预算制度v 一、预算的概念预算是按法定程序编制、审批和执行的政府机关的年度财政收支计划。v 二、预算的分类总预算、单位预算中央预算、地方预算预算模式：分项排列预算；零基预算；绩效预算等v 税收（Taxation）是国家为了实现其职能，按照法律预先规定的标准，强制地、无偿地取得财政收入的一种手段。v 与其他财政收入相比，税收具有强制性、无偿性、规定性的特点。v 三、预算管理的程序预算编制预算审查与批准预算执行预算调整决算是整个预算执行情况的总结。v 决算工作的步骤：单位决算草案的编制部门决算草案的编制各级政府决算草案的编制和审批决算的批复和报送备案v 第三节 财政管理体制建国至1979年：统收统支财政体制；19801993年：包干制财政体制；1994年至今：分税制财政体制即我们通常所说的国税、地税。v 分税制的具体内容（财政分税制是指按照公平和效率的原则，在科学合理地划分事权，明确中央和地方税收管辖权的基础上，依据各种税收本身的特征和税源大小，征管难易程度，划分和建立中央与地方两个税收体系，实行分级管理，分别发挥各自税收对宏观与微观经济的调节作用，以确保各级政府职能顺利实现的一种财政管理体制。）1、按税种划分中央与地方的收入中央税：关税，消费税，中央企业和金融机构的企业所得税等中央与地方共享税：增值税，资源税，个人所得税等地方税：营业税，地方企业所得税，契税等v 2、根据中央和地方的事权范围确定相应的支出范围v 优点：第一、使分税制财政体制由低增长弹性转变为高增长弹性。第二、分税制财政体制是一个激励相容的机制，真正调动了中央与地方的“两个积极性”。分税制首次规范了中央与地方收入分配范围，做到“井水。不犯河水”。 第三、分税制财政体制提高了地方税收努力程度能力。第四、分税制财政体制改变了中央与地方之间的博奔关系。第五、中央财政不断加大对欠发达地区财政支付能力。第六、中央宏观经济调控能力明显提高。第七、大大改善了政府提供向全社会提供公共物品、公共服务、公共投资的能力。中央财政支出 国防、武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，中央安排的农业支出，中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。v 地方财政支出 地方行政管理费，公检法经费，民兵事业费，地方统筹安排的基本建设投资，地方企业的改造和新产品试制经费，农业支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费以及其他支出。v 3、中央财政对地方的税收返还和转移支付制度v 第七章 公共部门人力资源管理 v 第一节 公共部门人力资源管理概述v 公共部门人力资源是指在公共部门就业的人员，主要包括政府机关公务员和非营利组织中的雇员。v 公共部门人力资源管理是指对公共部门就业人员特别是政府公务员从招聘、录用、培训、晋升、调动、考核、工资福利到退出以及人力资源的需求预测、规划和开发的一系列活动所实施的管理。 进管出v 第二节 西方国家公务员制度v 一、西方公务员制度产生背景v 现代公务员（文官）制度最早起源于英国，至今已有150多年的历史。v 文官制度是资本主义生产方式发展的必然产物，是在资产阶级反对封建君主的“恩赐官职制”和总结资产阶级早期的“政党分肥制”经验教训的基础上，在多党竞争条件下为求得一个稳定的政府工作体系而建立和发展起来的。v 1805年英国首先在财政部设立常务次官v 1833年英国的官员制度中开始有了政务官和事务官之区分v 1855年和1870年,议会分别通过两项枢密院令,正式确立了公开竞争考试作为进入枢密院供职的原则,并强令所有部门举行任职考试,标志着英国文官制度的最终确立。v 二、西方国家公务员的含义v 一般是指通过非选举程序(主要是通过竞争性考试)而被任命担任政府公职的国家工作人员。v 三、西方公务员制度的特点公开考试、择优录用 实行职业常任制无过失即可长期任职政治中立 v 第三节 我国的公务员制度v 一、我国古代的科举制度 v 渊源于汉朝，创始于隋朝，确立于唐朝，完备于宋朝，兴盛于明、清两朝，废除于清朝末年，历经隋、唐、宋、元、明、清。 v 1.夏商西周 兴办官学选才制、“乡兴贤能”制、贡士制、世卿世禄制 v 2、春秋战国和秦汉时期 察举征辟制 v 3、魏晋南北朝时期 九品中正制（上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下九 ） /“上品无寒门，下品无士族”的腐败局面 v 4、隋唐宋时期 科举制 v 5、元朝 废除科举制度，官吏均是蒙古人和色目人v 6、明清两代 科举制 ：乡试-举人 会试-贡士 殿试-进士v 1300年的科举制度几乎占据了中国两千多年封建社会3/5和中国五千年文明史的近1/3的时间，历史之长，影响之大，家喻户晓，妇孺皆知。 v 孙中山先生曾充分肯定中国的科举制度“是世界各国中用以拔取真才之最古最好的制度”。v 西方人将中国的科举制度称之为“中国第五大发明” 。v 二、建国以后的人事制度v 1、政务院人事局（1949.101950.11）v 协助中央组织部管理政府机关的干部工作；v 2、中央人事部（1950.111954.9）v 把政务院人事局和政法委、财委、文教委、内务部合并成统一的中央人民政府，第一个部级的人事行政管理机构；v 3、国务院人事局（1954.91959.7）v 撤部设局，业务范围大大缩小；v 4、内务部政府机关人事局（1959.71969.12）v 二届人大四次会议关于精简机构的决定；v “文革”期间，由中共中央组织部办理;v 5、民政部政府机关人事局（1978.31980.7）v 粉碎“四人帮”后，由民政部管理政府的人事工作；v 6、国家人事局（1980.81982.5）v 把民政部政府机关人事局与军队转业干部安置办公室合并；v 7、劳动人事部（1982.51988.4）v 把国家劳动总局、国家编委、国务院科技干部局合并；v 8、国家人事部（1988.42008.3）v 9、人力资源和社会保障部 （2008.4至今）v 我国公务员制度建立的必要性v 行政人才面临的四大挑战 国际经济的竞争 知识经济时代 “小政府、大社会”时代 中国经济体制改革 v 三、我国公务员制度建立的过程 v 酝酿和探索阶段(19801983年)v 国家机关工作人员条例的起草和修改阶段(19841986年)v 明确提出建立国家公务员制度并进行试点阶段(1996下半年1992年)v 正式确立阶段(19921994年)。 v 1993年，国家公务员暂行条例正式颁布，标志着我国公务员制度的建立。v 2004年十届人大十三次会议， 公务员法正式进入立法程序。v 2006年1月1日，公务员法正式实施,标志我国干部人事制度建设纳入了高层次的法制化轨道。v 四、我国国家公务员制度的基本内容v 公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。 v 基本内容：职位分类 录用 考核 职务任免 职务升降 奖励 惩戒 培训 v 交流与回避 工资福利保险 辞职辞退 退休v 1.我国公务员的职位分类 职位类别 按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。 职务序列国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列，分为领导职务和非领导职务。 领导职务层次分为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。非领导职务层次在厅局级以下设置。 vv 公务员领导职务层次与级别的对应关系v （一） 国家级正职：一级；（二） 国家级副职：四级至二级；（三） 省部级正职：八级至四级；（四） 省部级副职：十级至六级；（五） 厅局级正职：十三级至八级；（六） 厅局级副职：十五级至十级；（七） 县处级正职：十八级至十二级；（八） 县处级副级：二十级至十四级；（九） 乡科级正职：二十二级至十六级；（十） 乡科级副职：二十四级至十七级。 v 综合管理类公务员非领导职务与级别的对应关系v （一） 巡视员：十三级至八级；（二） 副巡视员：十五级至十级；（三） 调研员：十八级至十二级；（四） 副调研员：二十级至十四级；（五） 主任科员：二十二级至十六级；（六） 副主任科员：二十四级至十七级；（七） 科员：二十六级至十八级；（八） 办事员：二十七级至十九级； vv 2.录用制度v 录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法 。v 考试的形式 ：笔试、面试v A、笔试：公共科目和专业科目，公共科目由国务院人事部门统一确定；专业科目由国务院人事部门和省级政府人事部门按照管理权限分别确定或批准。v B、面试：笔试合格者方可参加面试。面试的内容和方法，由录用主管机关规定。 v 录用考试的组织部门中央国家行政机关国家公务员，由国务院人事部门负责组织 地方各级国家行政机关国家公务员，由省级人民政府人事部门负责组织 v 录用程序v 发布招考公告 v 对报考人员进行资格审查 v 对审查合格的进行公开考试 v 根据考试成绩确定考察人选，并对其进行报考资格复审、考察和体检。v 提出拟录用人员名单，并予以公示v 公示期满报设区的市以上人民政府人事部门审批v 3考核制度：对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。 公务员的考核分为平时考核和定期考核。定期考核以平时考核为基础。 定期考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。 定期考核的结果作为调整公务