公共服务动机_概念_特征与测量.pdf

探索与争鸣 2008年第2期 总第272期21 椒 公共服务动机 概念 特征与测量 曾 军 荣 摘 要 公共服务动机是公共管理研究的一个新兴主题 是对公共选择理论将 经济人 假设运用于公共部门的反 思与批评 公共服务动机研究的倡导者主张 人们从事公共服务具有非自利动机 并且这种动机在公共部 门比在私营部门更为普遍 公共服务动机受到文化 制度和社会价值的影响 是一种内在动机 当前 公 共服务动机的测量共有三种途径 分别为报酬偏好比较 公共服务动机问卷和公共服务行为研究 关键词 公共服务动机 经济人 假设 测量途径 中图分类号 D035 文献标识码 A 文章编号 1006 0863 2008 02 0021 04 公共服务动机 Public Service Motivation 是公共管理 研究的一个新兴主题 它关注的是人们从事公共服务是否 具有自利之外的动机 近几十年来 随着公共选择理论的 兴起 经济人 假设在公共部门得到了广泛运用 但也受到 许多批评和质疑 公共服务动机研究的倡导者主张 人们 从事公共服务具有非自利动机 并且这种动机在公共部门 比在私营部门更为普遍 本文对近十几年来西方学者开展 的公共服务动机研究进行述评 着重探讨公共服务动机概 念界定 特征和测量途径 一 公共服务动机研究的兴起 公共服务动机概念由美国学者佩里和怀斯在1990年发 表的论文中正式提出 1 但一般认为 首个对于公共服务动 机的直接研究是瑞尼在1982年发表的论文 2 近十几年来 公共服务动机研究受到越来越多的关注 取得了较大进展 公共服务动机概念最初为美国学者使用 欧洲学者在相似 主题的研究中往往采用 公共服务伦理 公共服务精神 等概念 随着公共服务动机研究的不断发展 该概念在欧 洲学者的研究中也渐渐流行起来 公共服务动机研究的产生和兴起 有着特定的现实背 景和理论背景 在西方国家 近几十年来对于官僚的冷嘲 热讽抨击 使得社会公众对于政府的信任大幅度下滑 进而 引发了一场 平静的危机 招募足够的合乎要求的人才并 使其长久地留在公共部门工作成为西方国家公共人力资源 管理的一个重要挑战 3 面对这场危机 学者们开始重新审 视公共服务伦理的重要性 试图改变人们对于官僚的刻板 印象 唤起大众的公益精神 促使人们积极地参与公共服 务 公共服务动机研究的倡导者主张 追求公共利益的动 机不仅是存在的 而且对于公共服务是非常重要的 新公 共管理运动推崇在公共部门中引入市场竞争机制和运用私 营部门管理技术 特别是金钱激励制度 对于官僚的公益精 神产生了负面影响 对于这场平静的危机起着推波助澜的 作用 因此 在经验层面上研究公共服务动机有着重要的 现实价值 有助于重新塑造官僚的形象 提升大众对于政府 的信任 鼓励人们从事公共服务以及进行有效的公共人力 资源管理 在理论上 公共服务动机研究是对公共选择理论采取 的官僚自利性假设的反思和批评 公共选择理论以自利作 为官僚行为全部的 不变的动机 建构形式化的 简洁的官 僚行为模型 对于研究者和改革者无疑具有强大的吸引力 然而 公共选择理论对于官僚行为动机的假定存在两个严 重的缺陷 第一个缺陷是有意忽视公共部门中大量存在的 公益精神 试图以自利来解释所有的官僚行为 第二个缺陷 是把价值和偏好视为外生变量 忽视文化和制度的影响 迪优里奥批评道 以自利性假设为基础的委托代理模型适 宜解释官僚的偷懒 渎职和以权谋私诸如此类的行为 但难 于解释勤奋工作 默默奉献 甘于自我牺牲的 有原则的代 理人 的存在 他认为公共选择理论忽视了官僚行为的文 化基础 忽视了社会和伦理因素对于官僚行为的影响 忽视 了组织领导人创建并维持有利于产生 有原则的代理人 的 组织文化的可能性 4 佩里持相同观点 他指出公共选择理 论难于解释人们的亲社会行为 对官僚行为动机的研究应 把社会拉进来 bringing society in 应认识到个人的价值 和偏好是在社会过程中习得的 5 对公共选择理论将 经济 人 假设运用于公共部门的不满与失望 是公共服务动机研 究产生和兴起的重要动因 二 公共服务动机概念的界定 对公共服务动机概念进行界定和操作化是比较困难 的 究其原因 首先在于公共服务动机是一个内在的心理 过程 是一个多维度 难于捉摸的抽象概念 这与公共利益 概念有着相似之处 其次 公共服务动机因外部环境的变 化而会有不同的表现 正如瑞尼所言 公共服务动机会随 着时间而变化 随着政府部门的形象而改变 并在不同的机 探索与争鸣 22 2008年第2期 总第272期 关部门表现各不相同 这很难用分析的方法加以解决 6 佩里和怀斯认为公共服务动机是人们渴望消除或满足 的一种 心理匮乏或需求 把公共服务动机定义为 个人受 主要或完全基于公共制度与组织的动机所驱使的倾向 佩里和怀斯认为公共服务动机包括理性动机 基于规范的 动机和情感动机三类 理性动机是追求个人效用最大化 比如参与制定公共政策 出于个人认同而支持某个公共项 目 对特殊利益或私人利益的倡导 基于规范的动机是指对 规范的遵从 比如为公共利益服务的愿望 义务和对政府整 体的忠诚 社会平等信念 情感动机是指在特定社会背景下 的情感反应 比如对政体价值的热爱和对他人的同情 7 其 后 佩里把公共服务动机分解为四个维度 分别为渴望参与 政策制定 对公共利益的承诺 同情以及自我牺牲精神 8 佩里和怀斯的定义为不少学者接受 部分或全部采纳 运用于研究中 但有批评者认为理性动机是追求个人自我 利益最大化 不应纳入公共服务动机 还有批评者认为 佩 里和怀斯的定义是基于美国背景而提出的 对于其他国家 或地区而言未必适用 难以开展比较研究 故而 范登毕等 人主张采取包容性的定义 把公共服务动机界定为 信念 价值和态度 这些信念 价值和态度 超越了个人自利和组 织利益 关注更大政治实体的利益 并通过公共互动 激励 个人采取有目的之行为 9 三 公共服务动机的基本特征 根据范登毕等人的研究 公共服务动机与公共行政的 文化和制度有着密切关系 这与佩里的观点是一致的 佩 里认为在公共服务动机的研究中 应把价值 偏好视为内生 的 是在社会学习过程中形成的 佩里运用其公共服务动 机的概念及操作化进行经验研究 指出个人的公共服务动 机受到家庭社会化 宗教社会化 职业社会化的影响 10 从 已有研究可知 文化和制度对于个人从事公共服务的动机 有着重要影响 个人的公共服务动机是在社会化过程中形 成的 这是公共服务动机的第一个基本特征 公共服务动机的第二个基本特征是它并非仅存在于公 共部门 非公共部门所独有 换言之 公共服务动机是服务 取向 service oriented 而非部门取向 sector oriented 公共服务动机是个人从事公共服务的动机 是与公共服务 行为相联系的动机 与公共部门并没有必然的联系 然而 由于公共服务与公共部门存在相当高的重叠 提供公共服 务是公共部门的核心职能 因此人们容易把公共服务动机 混淆为公共部门中的个人行为动机 葛布利斯和西莫使用 的 公共部门动机 Public SectorMotivation 概念 11 就犯 了这个错误 把公共服务动机等同于公共部门动机 易造 成人们误解 认为公共部门中的个人都具有公共服务动机 而其他部门中的个人都没有此动机 其实 若把公共服务 理解为向社会或他人提供有价值的物品或服务 公共服务 具有从社区到全球的多个层次 公共部门只承担了其中部 分 非营利部门 甚至私营部门也承担着大量的公共服务 就个人而论 并非只有进入公共部门才能从事公共服务 即 使作为私营部门雇员也不妨碍其在闲暇时间参与志愿服 务 因此 公共服务动机具有超越公共部门的普遍性 认识公共服务动机的普遍性 避免概念混淆 需要区分 两个层面 第一个层面是 公共服务动机是驱使个人从事有 意义的公共服务的动力 第二个层面是 公共服务动机在公 共部门更为盛行和普遍 12 第一个层面强调公共服务动机 主要是超越自利的利他动机 与公共服务相联系 并不限于 特定部门 第二个层面强调 相对于私营部门 公共服务动 机在公共部门更为普遍 之所以如此 是因为一般认为公 共部门给个人创造更多机会从事有意义的公共服务 具有 较强公共服务动机的个人倾向于进入公共部门工作 满足 自身从事公共服务的需求 即存在自我选择效应 另一方 面 进入公共部门工作后的个人受到公共组织的文化 价值 和制度的影响 公共服务动机得到强化 即存在社会化效 应 由于这两个效应的存在 可以认为 公共服务动机在公 共部门比在私营部门更为普遍 公共服务动机作为一种内在动机是其第三个基本特 征 内在动机是指个人从工作本身获得心理满足 比如从 完成某一项工作而得到的成就感和感受到的自我价值 内 在动机是与外在动机相对应的 后者是在外在刺激下产生 的 是为了获得某些奖励而产生的动机 比如薪酬 晋升 地 位和声望 一般认为 具有较强公共服务动机的个人更多 地追求内在报酬 而不是功利主义诱因 13 克鲁逊主张公共 服务动机与内在报酬正相关 而与外在报酬负相关 认为对 外在报酬的强调会削弱内在动机 14 休斯顿同样以内在报 酬和外在报酬来界定公共服务动机 把公共服务动机理解 为 更多追求内在报酬而非外在报酬 15 四 公共服务动机的测量途径 在当前的研究中 公共服务动机的测量存在三种途径 第一种途径是基于公共服务动机的内在动机特征 对公私 部门雇员的报酬偏好进行比较 间接地测量公共服务动机 第二种途径是采用佩里设计的公共服务动机问卷进行直接 测量 第三种途径是通过研究公共服务行为 或亲社会行 为 来间接地测量 11报酬偏好比较途径 通过比较公私部门雇员的报酬偏好来测量公共服务动 机 是最早出现并最为流行的途径 此途径是种间接测量 以个人对于报酬的评价为焦点 代替对需求的直接测量 以报酬偏好代替需求 其基础在于假设需求与报酬之间具 有特定的匹配关系 譬如 饥饿的人希望得到食物来果腹 在难于直接测量公共服务动机的情况下 把报酬偏好作为 动机的替代不失为一个解决方法 先测量个人的报酬偏好 再推论其公共服务动机 在报酬偏好比较途径的研究中 瑞尼采取的方法是直 接向公共部门和私营部门的中层管理者询问其对于 从事 有意义公共服务 的偏好 他发现公共部门管理者的评价 显著高于私营部门管理者的评价 16 魏特默在 1991年的论 文中亦采取报酬偏好途径 发现公共组织和混合性组织的 管理者更偏好帮助他人和参与社群服务 而私人组织的管 理者更偏好高薪酬 地位和声望 17 探索与争鸣 2008年第2期 总第272期23 克鲁逊和休斯顿对报酬偏好的研究与之前的研究有所 区别 他们主张公共服务动机具有双重性质 不仅认为公 共服务动机与内在报酬正相关 而且强调公共服务动机与 外在报酬负相关 克鲁逊把诸如 对社会有用 帮助他 人 成就感 归类为 内在报酬 或 服务取向 把 稳定 的工作 高工资 晋升 绩效奖励 等归类为 外在报 酬 或 经济取向 克鲁逊根据调查数据进行分析后指出 公共部门的雇员具有较高的内在报酬偏好 在外在报酬偏 好方面某些项目低于私营部门雇员 而有些项目没有显著 的区别 他得出的结论是 营利组织的雇员倾向于经济取 向 而公共服务组织的雇员 包括公共组织和非营利组织 倾向于服务取向 18 休斯顿运用同样的调查数据来分析公 共部门和私营部门雇员的报酬偏好 得出的结论是公共部 门的雇员更重视有意义的工作和成就感 而私营部门的雇 员更强调高工资和较少的工作时间 19 采取报酬偏好比较途径来测量公共服务动机 可能存 在三个问题 第一个问题是 报酬偏好途径测量的是个人 自我报告的态度 由于社会期待效应的存在 个人倾向于 报告自己认为是社会接受的答案 公共部门的雇员可能有 意地强调自己热心公益事业 具有公益精神 以符合社会对 于他 她 的期待 20 第二个问题是 内在动机与外在动机之间 或内在报酬 与外在报酬之间具有复杂的关系 克鲁逊和其他研究者倾 向于把内在动机与外在动机 内在报酬与外在报酬 对立起 来 强调两者之间存在 挤出效应 即外在报酬将削弱 挤 出内在动机 布鲁尔和塞尔登认为克鲁逊提出的公共服务 动机的双重性质 即与内在报酬正相关 与外在报酬负相 关 是值得怀疑的 他们指出 对于经济报酬的追求未必会 削弱为公众服务的愿望 21 其实 内在动机与外在动机之间 不仅存在 挤出效应 而且也存在 挤入效应 适当地运 用外在报酬能增加个人自尊和对自我的肯定 从而有助于 强化内在动机 报酬偏好比较途径仅强调内在动机与外在 动机冲突的一面 而忽视相容的一面 这将损害此途径的有 效性 第三个问题是 报酬偏好与个人所处的情境有着密 切关系 情境的变化可能影响个人的报酬偏好 比如 在压 缩政府规模 减少人员编制的改革中 个人对于工作稳定性 的偏好 将特别突出 很可能给予较高的评价 21公共服务动机问卷途径 佩里在1996年提出的公共服务动机问卷是一种直接测 量公共服务动机的途径 与采取间接测量方式且只有一个 测量项目的报酬偏好比较途径相比 公共服务动机问卷途 径是从多个维度出发进行多个项目的直接测量 基于佩里 和怀斯的公共服务动机定义 佩里提出了包含四个维度共 二十四项问题的公共服务动机问卷 这四个维度分别为渴 望参与政策制定 对公共利益的承诺 同情以及自我牺牲精 神 佩里提出的三类动机和四个维度是对公共服务动机的 综合性测量 相对于报酬偏好比较途径 它并非笼统地测 量个人从事公共服务的意愿 而是区分了规范动机和情感 动机 并且涵盖了可能存在的理性自利动机 2003年 范登 毕等人对佩里的问卷进行了修正 把佩里提出的四个公共 服务动机维度调整为三个维度 即 公共利益 公民义务和 自我牺牲 同情 渴望参与政策制定和政治 共十三项 问题 布鲁尔等人运用公共服务动机问卷进行调查 区分了 四类公共服务动机观 第一类是热心帮助他人的乐善好施 者 他们把自己视为弱势群体的保护者 看见他人受苦而情 绪不安 第二类是社群主义者 受公民义务和公共服务理念 所驱动 他们认为从事公共服务是公民资格的最高形式 第 三类是爱国者 他们追求的是高于个人的事业 维护和倡导 公共利益 第四类是人道主义者 具有强烈的社会正义感 从社会正义出发关心弱势群体的福利 22 公共服务动机问卷途径测量的是个人自我报告的态 度 其有效性同样受到社会期待效应的威胁 另外 佩里的 公共服务动机问卷的维度与问题存在一些缺陷 佩里问卷 把公共服务动机分为四个维度 这与三类动机不对应 并且 公共利益维度和自我牺牲维度具有较大的重叠性 范登毕 等人就把这两个维度合并为一个 更为重要的是 佩里的 问卷是以美国为背景 该问卷在其他文化背景下的有效性 是值得怀疑的 31公共服务行为研究途径 第三种测量途径是通过研究公共服务行为或亲社会行 为来间接地测量公共服务动机 这种途径认为公共服务动 机是个人的一种心理过程 难于直接观察和测量 而公共服 务动机的输出 即人们实际做出的公共服务行为或亲社会 行为 是可观察和容易测量的 因此 该途径主张通过观察 公共服务行为或亲社会行为 来测量公共服务动机的水平 布鲁尔和赛尔登在1998年发表的论文是采取行为研究 途径来测量公共服务动机的开拓者 他们认为现有的研究 对于公共服务动机的输出 即亲社会行为 关注不足 并指 出检举揭弊是一种典型的亲社会行为 尽管大多数检举揭 弊者的动机具有混合特性 并非纯粹利他主义 但是检举揭 弊者往往是以牺牲自我利益为代价 冒着遭受打击报复的 风险来维护和促进公共利益 因此 可以认为检举揭弊行为 与公共服务动机有着密切联系 检举揭弊者与对不道德行 为视而不见的沉默者相比更关心公共利益 对稳定的工作 评价较低 同时他们具有更高水平的工作承诺 工作满意度 和更高的工作绩效 这些结论 给尚不成熟的公共服务动 机理论提供了初步的 但强有力的支持 23 休斯顿认为公共服务动机研究通常采取的问卷调查所 揭示的是个人的态度 可能仅是 说说而已 应进一步研究 个人实际的行为 观察个人是否真的如此 他认为可以通 过研究人们的志愿服务 献血和捐款等行为来间接测量公 共服务动机 他发现公共部门雇员比私营部门雇员更多参 与志愿服务和献血 非营利部门雇员比私营部门雇员更多 地参与志愿服务 休斯顿认为该研究结论支持公共服务动 机在公共部门比在私营部门更为普遍的假设 24 采取行为途径来测量公共服务动机所面临的突出问题 是如何确定动机与行为之间的关联 公共服务行为或亲社 探索与争鸣 24 2008年第2期 总第272期 会行为的动机可能是混合的 既有利他主义 也可能有自利 的成分 对它们的研究并不能完全排除自利动机的作用 这在一定程度上影响了行为研究途径的有效性 需要指出的是 公共服务动机研究肯定人们具有追求 公共利益的利他动机 并非欲图否定自利动机的存在 肯定 公共服务动机在公共部门中更为普遍 并不是主张利他动 机压倒自利动机而成为官僚行为的主导动机 公共服务动 机研究的出发点在于打破公共选择理论创造的官僚自利性 迷思 承认文化 制度和社会价值对于官僚行为动机的影 响 揭示官僚行为动机的利他一面 全面客观地看待官僚 参考文献 References 1 3 7 13 Perry James L and Lois R W ise The MotivationalBases of Public Service Public Adm inistration Review 1990 50 3 2 16 20 Rainey Hal G Reward Preferences Among Public and PrivateManagers In Search of the Service Eth2 ic American Review of Public Adm inistration 1982 16 4 4 DiIulio JohnD Jr PrincipledAgents The CulturalBases of Behavior in a Federal Government Bureaucracy Journal of Public Adm inistration Research and Theory 1994 4 3 5 Perry James L Bringing Society In Toward A Theory of Public Service Motivation Journal of Public Administra2 tion Research and Theory 2000 10 2 6 海尔 瑞尼 1理解和管理公共组织 M 1王孙禺 达飞 译 北京 清华大学出版社 200212411 6 Rainey Hal G Understanding andM anaging PublicO rgan2 izations Trans byWang Sunyu andDa Fei Beijing Tsin2 ghua University Press 2002 p241 8 Perry James L Measuring Public Service 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