叶健：江苏省“十二五”水利发展规划思路调研报告.doc

叶 健：江苏省“十二五”水利发展规划思路调研报告一、调研工作概况为了解“十一五”规划实施情况，评估水利发展现状，分析存在问题及经济社会发展水利需求，提出“十二五”水利发展规划思路及对策建议，从9月份起，由我带队，厅规计处、规划办、省院等部门共15人组成调研组，开展了全省调研。为保证调研效果，提高调研效率，本次调研采用了现场查勘、座谈与函调的组合方式，突出了南水北调及沿海供水、沂沭泗洪水治理、太湖流域水环境综合治理等重大工程查勘。本次调研工作分为四个阶段：第一阶段为策划阶段，9月初，经精心策划，调研组制订了详细调研计划，下发了“十二五”规划调研预通知，明确了调研要求，将调研材料建议提纲及调查表式上挂至江苏水利规划网，供有关部门及时下载，做好调研准备。第二阶段为现场调研阶段，时间自9月中旬至11月初，重点调研了连云港、盐城、南通、南京、徐州、淮安等6个省辖市及新沭河、中运河、通榆河北延、走马塘、解台站等5个建管局，共召开座谈会9次，查勘了三洋港闸、通榆河穿灌涵洞、中运河整治等9项在建工程。调研期间，相关市水利局局长与分管规划副局长、各业务处室、水文局、设计院、所辖各县（市、区）水利局分管局长以及省有关工程建管局、工程管理单位相有关人员参加了调研座谈会，座谈人员累计近200位，掌握了丰富的第一手资料，为全面了解水利发展重点区域和重大水利工程建设以及编写“十二五”规划思路打下了基础。第三阶段为厅外函调与厅内资料收集阶段，10月份至11月初，调研组对其余7个省辖市采取了函调方式，13个市均按照调研提纲要求提交了相关资料，评估了“十一五”发展状况，提出了“十二五”发展思路与建议。厅有关处室、单位也按要求提交了调研资料。第四阶段为分析研究与报告编写阶段，根据调研情况及收集的相关资料，总结“十一五”以来水利发展成就，分析存在问题及原因，在此基础上，结合“十二五”经济社会发展要求以及水利部和省委、省政府关于“十二五”规划工作的部署要求，研究提出“十二五”水利发展总体思路及有关建议。二、“十一五”水利发展状况分析（一）“十一五”水利发展目标与任务“十一五”水利发展的主要目标是：加强与城市现代化和社会主义新农村相适应的水利基础设施建设，完善防洪减灾体系、水资源保护体系、水生态环境保护体系和水利发展服务体系，建设节水型社会，提高依法行政、社会管理和公共服务水平，基本保障大面积地区的防洪除涝安全，基本满足人民群众生活、经济社会发展、生态环境改善的用水需求，在苏南等有条件的地区和部分领域初步实现水利现代化。主要任务是健全“四大体系”，完善水利发展布局；围绕区域发展战略，提供水利保障支撑；统筹兼顾，建管并重，提高水利整体效益。重点安排实施南水北调一期工程、沂沭泗东调南下二期工程、重点海堤达标工程、十三个省辖市城市防洪工程、病险水库除险加固工程、农村水利工程以及太湖为重点的水环境治理工程等，同时要加快水利改革，推进水利体制机制创新，提升水利社会管理与公共服务能力，以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展。（二）“十一五”水利发展成就“十一五”是我省水利投资规模最大，发展最好，百姓得益最多的五年。“十一五”以来，我省水利工作全面贯彻落实科学发展观，把握水的自然规律和经济规律，不断完善资源水利的发展思路，紧密围绕更高水平小康社会的建设目标，加大水利工程建设力度，突出抓好一批安全水利、资源水利、环境水利和民生水利项目建设，强化河湖管理与保护，继续推进城乡水环境综合整治，不断提高防洪减灾能力、水资源保障能力和水环境保护能力。深化水利改革，创新水利发展，加快解决经济社会发展和人民群众生产生活中的突出水问题，加快提升水利服务科学发展、服务民生的水平，促进江苏水利又好又快发展。防洪工程进展顺利。沂沭泗东调南下二期工程顺利推进，新沂河整治全面完成，新沭河、沂河、沭河、邳苍分洪道基本完成主体工程；海堤达标主体工程基本完成，部分沿海建筑物加固改造工程正在扫尾；城市防洪加快推进，无锡、苏州、盐城等部分城市中心城区已达到规划既定防洪目标；病险水库除险加固进展顺利，列入加固方案的27座大中型水库，目前已有14座已基本完成，其余13座基本完成主体工程，列入加固方案的555座小型水库，已有111座通过竣工验收。骨干水源工程有序推进。南水北调东线一期工程整体推进，三阳河、潼河、宝应站等部分工程已经全面建并发挥效益，但因国家总体安排有变，目前工程总体进程有所滞后；通榆河北延工程进展顺利，大套三站土建主体工程基本完成，灌河地涵顶管全部贯通，已完成全部工程投资的81%。太湖水环境综合治理稳步推进。太湖治理取得成效，通过水利工程优化调度，成功处理了2007年太湖蓝藻暴发以及2008年湖泛事件，今年下半年，太湖水环境综合治理走马塘工程开工建设，为望虞河建成流域“引清通道”创造条件。农村水利建设全面加强。农村饮水安全工程全面加快实施，农村河道疏浚整治工作进展顺利，大型灌区节水改造工程稳步推进，圩区治理及丘陵山区水源工程建设成效显著。河湖保护与管理取得突破。“十一五”时期，我省以节水型社会建设、饮用水源地保护、水功能区管理、河湖保护为重点，全面加强资源管理，重要湖泊保护规划、江苏省节水型社会建设纲要等一批重要规划批准实施，全省水资源保护规划、三大流域综合规划修编完成编制工作，进一步提升了水资源保护能力。灾害应急反应机制逐步完善。各类防汛防台预案得到修订完善，在成功抗御2006年里下河地区大涝、2007年淮河流域性大洪水和13号、16号台风等自然灾害中发挥重要作用；制订了集中式饮用水源地污染应急调度预案，成功处理了2007年太湖生态危机以及沭阳、宿迁、盐城等水源地突发性水污染事故。水利立法取得新进展。制订颁布了江苏省水利规划管理办法（试行）、江苏省实施细则（试行）、江苏省人民代表大会常务委员会关于加强饮用水源地保护的决定，出台了江苏省水文条例，水利法制工作得到明显加强。水利工程管理体制改革进展顺利。省市县三级水管体制改革任务全部完成，乡镇水利站改革试点工作取得突破。（三）存在问题从调研总体情况看，“十一五”期间，江苏水利发展取得重大突破，总体实施情况良好，各类工程、非工程发挥了主要作用，但对照江苏更高水平小康社会的实际要求，对照水利现代化发展的目标，还有差距。防御流域洪水的安全体系还欠稳固，区域防洪除涝能力提高还不显著，水资源保障能力还不平衡，水环境压力尚未能根本缓解，水利基层队伍建设和基础工作亟待加强，阻碍现代水利发展的体制性和机制性问题还有待于进一步解决。具体体现在：防洪除涝形势依然严峻。淮河入江水道、分淮入沂、洪泽湖大堤等治淮老三项整治工程国家未能安排实施，洪泽湖以下尚未达到百年一遇防洪标准。区域除涝能力不足，全省除里下河、洪泽湖周边、白马湖宝应湖等地区依托流域灾后应急治理，局部地区洪涝矛盾得到缓解外，其它区域尚没安排工程，现状区域引排能力改善有限，区域治理滞后的局面改观不多，治理任务依然较重。水资源保障能力提升有限。南水北调一期工程进度有所滞后。现有水资源保证程度与经济社会发展需求还有差距，特别是淮北地区、沿海地区、丘陵山区的水源保障问题仍未得到有效解决。水资源利用效率仍总体偏低，浪费严重，虽然单位生产总值用水量下降、工业用水重复利用率有所提高，但用水大户农业的灌溉水利用系数提高有限，水资源供需矛盾未得到有效缓解。水环境保护压力未得到根本缓解。近年工业化、城市化进程加快进一步加剧了水环境保护压力，现状污染物排放强度仍然较高，河道、湖泊水质超标严重，富养化水平仍然偏高，近年水功能区水质达标率一直徘徊在37%左右，与65%的规划目标差距较大。太湖2007年蓝藻暴发，2008年湖泛，近年又接连发生了沭阳、宿迁、盐城等水源地突发性水污染事故，水环境保护压力未得到有效缓解。水利改革任重道远。适应新形势要求，水利基本建设和农村水利建设的投入机制仍有很多工作需要完善；行蓄洪区运用补偿机制、水价形成机制尚需探索建立；河湖保护与管理刚刚起步，河湖管理的体制机制仍待进一步加强；水利工程建设管理“代建制”、“委托制”尚没有突破性进展。水利改革创新动力不足，效果不显著，改革任重道远。三、江苏省“十二五”水利发展思路研究（一）发展背景本世纪初，江苏省委、省政府提出了“两个率先”的战略目标。“十一五”以来，全省经济高速发展，工业化和城市化进程加快，全省以县为单位的全面小康进程有序推进。2008年全省GDP超3万亿元，到“十一五”末，我省人均GDP将超过7000美元，相当于世界中等收入国家和地区水平。“十二五”是全省又好又快实现“两个率先”目标和推进水利现代化建设的关键时期，是着力推进民生水利建设的重要时期，也是全面深化水利改革，加强水利管理的攻坚期。水利作为国民经济和社会发展的重要支撑，要根据省委、省政府战略部署，充分考虑江苏实际，深入贯彻落实科学发展观，积极践行可持续发展治水思路，正确把握水利发展的阶段性特征，加快推进传统水利向现代水利、可持续发展水利转变，为更高水平小康社会提供有力的水利支撑和保障。1、流域综合规划等一大批水利规划成果，为“十二五”规划编制奠定了扎实的基础近几年来，国家陆续批准了长江、淮河和太湖流域的防洪规划、太湖流域水环境综合治理总体方案和江苏省沿海地区发展规划，三个流域的综合规划基本完成。我省也相继完成了水资源综合规划、防洪规划、水系规划、沿海地区水利专项规划、湖泊保护规划、中小河流近期治理建设规划和一批农村水利建设规划。这些规划的确定，为研究确定我省“十二五”水利发展总体布局和重大工程项目，提供了科学依据。2、国家实施扩大投资拉动内需的政策，为水利超常规发展提供了良好时机面对2008年国际金融危机的带来的严峻挑战和极其复杂的国际国内形势，党中央、国务院及时出台了一揽子应对计划及相关政策措施，保增长、调结构、促改革、惠民生取得了明显成效。水利作为重要基础设施，也取得了难得的发展机遇。目前，经济回升的基础尚需进一步巩固，扩大内需和调整结构的任务仍然相当艰巨。水利作为保障经济社会可持续发展的重要基础设施和保持经济平稳较快增长的重点领域，仍需要保持较快的发展速度。3、认真落实国家沿海开发战略和太湖水环境综合整治的重要部署，是我省水利建设再掀新高潮的难得机遇今年6月，国务院常务会议原则通过江苏沿海地区发展规划，标志着我省沿海开发上升到国家层面，成为连接南北，带动中西部地区发展的国家战略，这对推动苏北振兴，加快沿海地区水利发展提供了难得机遇，也对区域供水、防洪（潮）、除涝等方面提出了许多挑战。2007年，太湖暴发严重的蓝藻生态危机，党中央、国务院作出了加强太湖水环境综合治理的一系列重要部署，太湖流域由此掀开了自1991年大水后又一轮以水环境为重要治理目标的综合整治高潮，为改善太湖流域水利条件提供契机。4、国家保障和改善民生的政策，为促进民生水利发展增添了新的动力水利与人民幸福安康息息相关，防汛抗洪关系生命安危，饮水安全关系身心健康，水利建设关系生存发展。大力发展民生水利，使水利发展与改革成果惠及更多群众，是水利工作的出发点和落脚点，也是“十二五”水利发展的重点。近期，国家出台了一系列保障和改善民生的政策，为促进民生水利发展增添了新的动力，但应该看到，我省现状农村水利设施总体仍欠完善，局部区域能力退化趋势尚未得到有效遏制，生产条件仍然有限，农村饮水安全、河道疏浚、灌区节水改造、圩区治理、山丘区水源工程等农村水利工作亟待加强，为保障人民群众生命安全，改善生产生活条件，创造优良生态和优美环境，确保水利发展成果惠及全体人民，民生水利发展的任务还十分艰巨。（二）发展思路1、指导思想以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，树立全面、协调、可持续的科学发展观，紧紧围绕“两个率先”和建设更高水平小康社会的战略目标，坚持以人为本、人水和谐的治水理念，积极转变治水思路，统筹兼顾，协调发展。加强工程建设，强化科学管理，坚持改革创新，全面推进安全水利、资源水利、环境水利、民生水利建设，为更高水平小康社会和现代化建设，以及人民群众的幸福生活提供更加有力的水利基础保障和社会服务。2、基本原则一是坚持以人为本的原则，突出解决民生水利问题，提高水利服务能力。把人民群众的根本利益作为水利工作的出发点和落脚点，把解决人民群众最关心、最直接、最现实的民生水利问题作为水利工作的优先领域，保障水利建设和改革的成果惠及全体人民群众。二是坚持人水和谐的原则，落实最严格的水资源管理制度，提高水资源管理水平。水资源开发利用要充分考虑水资源承载能力和水环境承载能力，妥善处理开发与保护的关系。既要防止洪水对人类的危害，也要规范人类活动，给洪水留有出路；既要满足人类的合理需求，也要满足维护河湖健康的基本需求。三是坚持统筹兼顾、协调发展的原则，提高水利保障能力。统筹城乡水利共同发展，统筹水安全、水资源、水环境综合治理，统筹工程性措施与非工程性措施的协调运用。兼顾全面和重点、当前和长远、需要和可能。统筹协调区域和行业发展对水利的新需求，拓宽水利服务领域，以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展。四是坚持改革创新的原则，提升水利现代管理水平。要深化水利管理体制改革，加强政策研究，完善水利法规体系，逐步建立符合现代水利发展要求的管理体制和机制。推进科技进步，以水利信息化引领水利现代化。强化依法行政、以法治水，提高水利社会管理与公共服务水平。3、总体思路“十二五”时期，水利处于从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变的关键阶段。水利发展要按照国家经济社会发展总体战略要求，深入贯彻落实科学发展观，努力解决更高水平小康社会及基本现代化进程中面临的突出水问题。一方面，继续巩固和加强水利基础设施建设，完善防洪减灾、水资源供给、水环境保护体系，把大力推进民生水利放在更加突出的位置；另一方面，通过深化各项水利改革，提高水利行业的社会管理和公共服务能力，转变水利发展模式，实行最严格的水资源管理制度，促进经济增长方式的根本性转变。防洪减灾方面。完善综合防洪减灾体系，继续加强流域骨干行洪通道、江海堤防达标、重要区域治理及城市防洪工程建设，全面开展中小河流综合治理；坚持人与自然和谐，既要合理开发利用水土资源，又要给洪水必要的出路，从控制洪水向洪水管理转变。水资源开发与利用方面。继续加强骨干水资源配置工程建设，加快区域供水工程建设步伐，提高水资源配置和调控能力；坚持开源节流和保护并重，节水优先、合理开源，加强重点行业的节水管理，全面推进节水型社会建设；加强水资源管理，建立水资源总量控制与定额管理制度，实行最严格的水资源管理制度，促进经济结构调整，推进从供水管理向需水管理转变。水环境治理与生态建设方面。把提供良好人居环境和改善群众生产生活条件作为水环境治理与生态建设工作的重要目标，努力满足广大人民群众享有优良环境的需求；加强河湖保护与管理工作，坚持工程措施与发挥大自然的自我修复能力相结合，加快河湖水环境整治与生态修复，加大水功能区的监督与管理，维护河湖健康生命。水利改革与管理方面。大力推行依法行政，加强法制建设和规划管理，更加重视工程管理、资源管理，保持和提高水利工程体系的能力和资源的利用效率，促进经济效益与社会效益、生态效益相统一；坚持建设与管理相结合，协调好建设过程中各方面利益关系，解决好建立水利工程良性运行机制的问题；实施科技创新和人才发展战略，利用现代科学技术和科学管理手段，加强机构能力建设，全面提高水利管理质量、水平、效率和效益。4、发展目标根据更高水平小康社会、建设社会主义新农村、建设资源节约型和环境友好型社会对水利发展的新要求，以及水利发展现状，“十二五”时期水利发展要努力实现以下主要目标：防洪减灾体系。防洪减灾能力进一步增强。沂沭泗水系防洪标准达到50年一遇；洪泽湖及淮河下游达到100年一遇，并争取向300年一遇过渡；长江流域防御1954年型洪水，干堤重点堤段防洪标准达到100年一遇水位加10级风浪，干流河势得到基本控制、重点险工和节点岸段保持基本稳定；太湖流域防御不同降雨典型的50年一遇洪水，重点工程建设与防御流域100年一遇洪水的目标相衔接。防洪管理得到加强。遇设计洪水时，能够确保重要防洪保护区的防洪安全；遇超标准洪水时能够按照防洪预案，确保重要城市和重要地区的防洪安全，将洪涝灾害损失减到最低限度。水资源供给体系。南水北调东线一期工程全面建成并发挥效益，沿海等缺水地区供水条件明显改善，全面解决农村饮水安全问题，形成与城镇化和工业化发展相适应的供水安全保障体系。全省生活供水保证率达到97，重要工业供水保证率95以上，农业用水保证率基本达75以上。节水型社会建设取得明显进展，全省平均工业用水重复利用率提高到75%，万元工业增加值用水量降到100立方米以下，灌溉水有效利用系数提高到0.58左右。水环境保护体系。水质恶化趋势基本得到遏制，太湖水环境整治取得成效，大面积地区达到阶段水质目标，全省集中式饮用水水源地水质达标率达95以上，水功能区水质达标率明显提高。逐步恢复河湖生态系统，严格执行地下水超采区禁采规定，地下水超采面积率降至5%以下，水土保持取得新进展，水土流失治理率达70%以上。水利发展服务体系。水利管理与改革取得突破，水利社会服务和公共管理职能进一步增强，事权划分基本明晰，依法行政进一步加强，初步建立最严格的水资源管理制度，水行政管理、水利工程管理、水利工程建设管理进一步规范，水利发展服务体系更加完善。5、总体布局抓住国家实施扩大投资拉动内需的有利时机，实现我省水利建设快速发展，着力提升水利保障和支撑全省经济社会发展的能力。一要发展安全水利，着力巩固洪泽湖、骆马湖、太湖等流域区域湖泊的蓄泄能力，提高江海湖库和泄洪通道的堤防标准，加强重点低洼易涝区域的治理，建设更高标准的防灾减灾体系，提升水利工程的安全保障能力。二要发展资源水利，重点实施南水北调东线一期工程、沿海地区水资源骨干工程，完善区域输水配水骨干网络，实行水资源优化配置和科学调度，提高缺水地区水资源供给水平，提升水资源保障能力。三要发展环境水利，以太湖流域水环境综合治理工程为重点，提高流域区域引排条件，加强清水通道建设，开展城乡河道清淤，实现对江河湖泊的严格保护，提升水资源可持续利用能力。四要发展民生水利，着力解决人民群众关心的水问题，不断满足人们的生产生活对水利发展的新需求，提升水利公共服务能力。6、主要任务根据省委、省政府近期对全省“十二五”规划提出的目标与要求，综合考虑“十二五”期间水利发展环境的新变化、新要求，在流域综合规划、水资源综合规划、防洪规划、水系规划、沿海地区水利专项规划、湖泊保护规划、中小河流近期治理建设规划等水利规划的基础上，通过统筹协调和综合平衡后确定“十二五”期间主要任务，全面加强安全水利、资源水利、环境水利和民生水利等各个领域建设任务，突出水利管理与改革创新，积极推进全省水利现代化建设。根据上述要求，初步提出水利发展“十二五”规划的重点建设任务是：一是落实党中央、国务院关于实施太湖流域水环境综合治理的重要部署，为实现“重现太湖碧波美景”的宏伟目标，加快建设一批流域区域骨干工程，明显改善太湖流域区域引排条件和水环境条件；二是落实国家流域防洪规划的统一部署，继续加强我省境内的流域防洪除涝工程建设，积极推进主要排洪通道工程建设，巩固提高流域防洪能力，确保大面积防洪安全。加强流域区重点洼地的综合治理，提高区域综合抗灾能力；三是围绕国家实施新增1000千亿斤粮食生产能力规划，加快骨干水源工程建设，提高农田灌溉和水利抗灾条件，保障粮食安全；四是围绕长三角区域发展战略，配合我省沿海地区大规模滩涂开发，加快沿海地区水资源骨干工程建设，提高淡水资源的保障水平和防潮防台安全；配合长江12.5米深水航道治理工程，统筹推进长江下游我省四大河段河势控制工程建设；五是围绕党和政府重视改善民生的政策要求，大力发展民生水利，继续推进农村饮水安全、病险水库除险加固、大中型灌区续建配套与节水改造三大水利任务，加快大型灌排泵站更新改造以及以小型农田水利为重点的