西方社会保障制度改革对我国的借鉴意义.pdf

2007年 9月 第 9卷 第 5期 江 苏 大 学 学 报 社 会 科 学 版 Journal of Jiangsu University SocialScience Edition Sep 2007 Vo l 9 No 5 西方社会保障制度改革对我国的借鉴意义 石宏伟 1 尹 璇2 1 江苏大学 计算机科学与通信工程学院 2 江苏大学 人文社会科学学院 江苏 镇江 212013 摘 要 我国的社会保障制度建设起步比西方国家要晚 目前仍然处于不断的摸索之中 2004年 我国宪法修正案明确将 国家建立和发展社会保障制度0写入其中 开启了社会保障 制度建设的新篇章 借鉴西方国家社会保障制度建设的成败得失 必将对我国社会保障制度 建设的最终成功 实现社会和谐有重要意义 关键词 社会保障制度 改革 借鉴 中图分类号 C913 7 文献标识码 A 文章编号 1671 6604 2007 05 0005 05 收稿日期 2007 04 12 基金项目 江苏省高校人文社会科学研究项目 05SJB820005 江苏省社会科学基金项目 06JSBFX007 作者简介 石宏伟 1966 男 江苏泰兴人 教授 从事社会保障理论和实践研究 尹 璇 1982 女 江苏镇江人 硕士研究 生 从事马克思主义法学研究 一 西方国家社会保障改革综述 社会保障是指国家依据一定的法律和法规 在劳动者或全体社会成员因年老 疾病 丧失劳动 能力以及遇到其他困难时 向其提供基本生活保 障或帮助而建立起来的一种社会制度 它包括社 会保险 社会救助 社会福利 社会优抚 社会服务 等 核心是社会保险 现代社会保障制度最早在 西方资本主义国家建立 社会保障制度是一个国 家经济 社会制度的重要组成部分 也是当今世界 上众多国家都在实施的一项社会政策 现代的社 会保障制度是市场经济的产物 是资本主义社会 经济发展的产物 从 160多年前社会保障开始形 成制度一直到现在 20世纪 70年代开始 西方 国家的社会保障制度在经历了无限风光之后逐渐 显现出局限和弊端 继而陷入了难以为继的困境 之中 自 20世纪 80年代开始 西方国家先后不 同程度地对现行的社会保障制度进行了调整与改 革 力图寻求社会保障与经济发展的协调一致 当前 我国新的社会保障体系正在建构和完善之 中 如何建立一个适合中国国情的社会保障体系 关系到社会的稳定 关系到和谐社会的最终实现 是一个具有全局性的重大战略问题 研究西方国 家社会保障制度建设和改革的实践经验对我国社 会保障制度的完善具有借鉴意义 西方现代社会保障制度是人类社会文明进步 的标志 一方面有利于资产阶级的统治 另一方面 对于保障劳动群众的生活与安全也起到了一定的 积极作用 其内容丰富 范围广泛 覆盖面大 奉行 从摇篮到坟墓0式的包揽一切的福利政策 在客 观上为稳定经济和带动经济发展起到了 安全 网 0 减震器 0的积极作用 顺应了当时社会经济 发展的要求 作为社会化大生产和工业革命的产 物 西方社会保障制度从 19世纪 80年代到 20世 纪 30年代逐步在发达国家确立 一直处于全面发 展时期 提供全面社会保障的 福利国家 0在西方 世界被大力推广 但随着扩张性福利政策的采用 和福利事业的全面发展 进入 70年代中期以后 由于经济 滞胀0 失业率居高不下与通货膨胀的 长期困扰 以及日益严重的人口老龄化挑战 西方 社会保障制度在逐步暴露出局限和弊端之后开始 陷入步履维艰 难以为继的困境之中 以 20世纪 30年代世界性经济危机为契机发展起来的现代 社会保障制度到 1973年石油危机爆发为止 西方 福利国家0的危机也逐渐表现出来 尤为突出的 主要表现为 福利国家 0社会保障支出巨大 导致 许多国家财政预算严重失衡 陷入预算危机 1 巨额的社会保障支出是造成西方发达国家财 政入不敷出 出现巨额财政赤字的一个重要原因 此外 日益膨胀的社会保障规模影响了企业和劳 动者投资和生产的积极性 沉重的社会福利负担 造成的压力 触发西方国家社会危机和社会冲突 不断加剧 降低了经济效率 抑制了经济持续 稳 定的增长 因而 从 20世纪 80年代开始 西方国 家纷纷采取相应的措施 对社会保障制度进行变 革 使其不断完善 英国高福利的社会保障制度暴露出许多弊 端 一是为求得 平等 0 牺牲了一些 效率 0 一 些人由于享受保险和救助而达到相当生活水平 后 不愿意再勤奋工作 二是税收加重 政府财政 困难 对外竞争力减弱 随着人口老龄化的加重 英国养老金的支出有增无减 医疗保健费用大幅 度上升 为了平衡财政收支和解决财政困难 政 府又不得不加大税收 据统计 英国纳税人与养 老金领取者的比例 1985年底为 2 3B1 到 2035年 将上升到 1 6B1 税收的加大使一些企业家转向 国外投资 从而使国内投资减少 对外竞争力减 弱 为此 政府对社会保障制度进行了一系列的 改革 英国首相撒切尔夫人于 1986年曾宣布国家 应停止当 保姆0 并以 绿皮书0的形式提出了一 项关于改革福利制度的建议 这项建议要求取消 多种福利津贴 减少补助救济金 但由于反对党和 民众全国范围的抵制 这项建议最终夭折 布莱尔政府对社会保障的改革取得了显著的 效果 社会保障体系改革主要包括以下几个方面 第一 改革失业保险体系 改革失业保险体 系的原则是要求有劳动能力的人自己养活自己 提出了 削减福利开支 提倡劳动福利 0的改革方 案 计划通过市场把解决就业问题和改革福利制 度结合起来 以克服失业和高福利给政府财政造 成的沉重负担 1998年 4月 布莱尔政府推出了 改救济为就业 0计划 也称劳动福利计划 这一 项目取消失业津贴 向每个失业 6个月以上的青 年人提供多种就业或培训选择 第二 改革医疗制度 2000年 7月 27日 布 莱尔政府公布了全国医疗改革 5年计划 该计划 的目的是大幅度缩减等候就医时间 建立一套方 便病人的医疗服务体系 该计划得到了工会 病 人组织和医务工作者的广泛拥护 第三 改革养老保险体系 为了预防老年贫 困和减轻资助退休人口的压力 政府宣布进行全 面的养老保险改革 其政策是继续加强民众的自 我责任和扩大私人养老保险 在英国 2 500万劳 动人口中 大约有 600万人受国家养老金保护 1 070 万人享受由企业管理的职业退休金 有 700 万人参加了个人养老金计划 第四 加强对弱者群体的保护 具体措施是 对残疾人和有儿童的家庭给予充分帮助 努力减 少贫困现象和社会排斥现象的发生 在对残疾人 和有儿童的家庭进行帮助方面的基本政策是 尽 可能帮助有工作能力的个人和家庭 通过就业来 摆脱贫困 而对确定无能力工作的个人和家庭 则 提供更为慷慨的福利救济 让他们也能过上体面 的生活 第五 提高管理与服务水平 减少支出漏洞 为了减少管理中的漏洞和福利欺诈损失 英国政 府一方面不断提高管理和服务水平 创新社会保 障管理体制 如组建精干 有效的政府社会保障事 务管理机构 充分发挥当地政府机构在社会保障 事务中的作用 通过邮政系统和 ACT系统提高福 利支付效率 另一方面加大了对福利欺诈活动的 调查和侦破力度 如设立反企业欺诈热线 加强对 雇主逃避社会保险缴费的打击 通过立法对福利 欺诈行为进行法律制裁 2 德国政府在这方面改革的总趋向是控制社会 保障的过快膨胀 增加个人负担与雇主缴纳社会 保险费用的比例或在某些保险项目的开支中由个 人负担一部分 例如德国政府着手改革现行的养 老金制度 改革方案草案于 2000年 11月 15日在 德国内阁会议上获得了通过 2001年 1月 26日 德国议会以高票通过批准 这项新的法律草案将 对德国退休制度产生深刻影响 这项改革主要包 括 3个方面的内容 一是降低退休金的水平 即降 低工资替代率 根据这个改革方案 到 2030年工 资替代率将由目前的 70 下降到 67 二是逐渐 提高了分摊金比例 目前提取的分摊金的比率是 19 1 到 2020年将上调至 20 三是政府将以 各种税务优惠政策和直接补贴家计贫困者作为刺 激手段 鼓励职工本人进行退休储蓄 作为将来退 休金的重要补充 总的来讲 德国社会保障制度的改革主要通 过设法增加保险收入 扩大社会保障基金积累以 及尽可能减少保险支出 减轻国家财政负担的方 法 在保留原有制度的基础上 分情况进行相应的 调整 这对于缓解德国社会保障财政收支困难必 将发挥较大的作用 美国社会保障制度从上个世纪 30年代诞生 6 江 苏 大 学 学 报 社 会 科 学 版 2007年第 5期 至今 获得很大发展 各届政府分别进行了不同程 度的调整和改革 但还存在一些问题 例如 它缺 乏全国的统一性 给付条件相对苛刻 标准也偏 低 而且还存在种族 民族歧视 同时 由于财政 方面的原因 社会保障制度逐渐陷入困境 面临的 危机程度呈上升趋势 1940年 美国公共社会保 障支出只有 87 95亿美元 占国内生产总值的 8 而到 1992年 全部社会保障 包括公共和私 营两部分 支出 20 899 41亿美元 占国内生产总 值的 33 5 相当于 1940年公共社会保障支出 的 237 6倍 显然这些保障支出的上升超出了美 国经济增长的速度 社会保障的财务赤字不断上 升 早在 1975年 该项赤字就已达 15 亿美元 1982年上升到 122亿美元 社会保障的过度也 造成竞争观念淡薄和家庭观念 道德观念淡漠等 问题 不少人认为照顾老人完全是政府和社会的 事 抚养未成年子女主要是政府的事 老龄化的 发展也给社会保障带来了很大的负担 20世纪 80 年代美国的人口构成为 20 64岁的成年人与 65 岁以上的老年人的比例是 5 2B1 2000 年为 4 5B1 2025年预测为 3 1B1 总之 经过多年的 发展与演变 一方面社会保障制度已经根植于美 国现代经济机制的运转之中 成为美国现代化进 程中不可或缺的安全网或缓冲网 另一方面 这一 制度的弊端也日益暴露 既有罗斯福 肯尼迪等民 主党政府不断扩大保障的覆盖范围所带来的一系 列政治 经济文化等方面的问题 又有尼克松 里 根 布什等共和党政府收缩社会保障政策所引发 的新问题 使美国 社会保障制度陷 于困境之 中 3 为此 美国政府对社会保障制度进行了一系 列的改革 如降低待遇 严格享受条件 大幅度削 减社会福利开支 把联邦政府的责任向州和地方 政府转移 社会保障的私有化等等 其中 布什政 府提出了社保个人账户制度 他们认为社会保障 的私有化将能使工作者对个人账户的资产拥有所 有权 并有权利用各种金融工具投资于能获得较 高收益的私人部门 他们认为 这一制度将使美 国的储蓄率 个人福利水平提高 同时还能使工薪 税减少 养老基金的投资成本降低 而且 养老问 题也变成了一种个人责任 这样不仅使老年人能 够幸福地度过晚年 又不至于使年轻人承受太大 的压力 同时还不妨碍国家经济的发展 4 总之 西方社会保障制度改革最突出的是政 府在社会保障中的作用问题 美国政府是有选择 地集中解决老年人和贫困人口的基本生活需求 如果人们对养老有更高的期望 就要到市场寻求 保障 因此 当欧洲各国在二战后不断利用国家 机器完善社会保障制度的时候 美国以公司为单 位的养老金计划得到了快速发展 所以 在工业化 的国家里 美国是真正地实行着 最低生活保障 的国家 0 各公司为了吸引人才 也在不断加强各 自的养老金计划 欧洲各国在福利国家建成后 在基本养老金之外设立了和个人收入挂钩的公共 附加养老金 使个人和政府的关系变得十分紧密 个人无须寻求其他市场保护渠道 改革的结果是 私营养老金的快速增长加大了市场在人们抵御社 会风险方面的作用 公共附加养老金开始衰落 市 场在社会保护中的比例增加了 而政府的比例减 少了 这些对我国社会保障制度的建设都是有益 的启示 二 西方社会保障制度 改革对我国的借鉴意义 我国建国以后 在党中央的领导下 社会保障 工作取得较大的成就 为保持社会的稳定和保障 公民的基本生存及生活需要作出了贡献 中国传 统社会保障制度是计划经济体制的产物 是典型 的城乡分割的二元社会保障体系 随着我国社会 主义市场经济体制的进一步完善 这一体制的弊 端日趋明显 它严重地影响了社会主义市场经济 体制的建立 影响了企业的改革和经济效率的提 高 妨碍了社会公平与稳定 因此 迫切需要改 革 从西方国家社会保障制度建设和改革的实践 来看 有以下几方面值得我国借鉴 1 社会保障制度是以承认个人的生存权 维 护个人尊严为基础的 现代社会必须建立和完善 社会保障系统 人生而具有生存权和发展权 人 们的衣食住行 物质的和精神的追求等都需要社 会的保障 这是毋庸置疑的最基本的保障原则 所以 每一个公民都有平等地为社会做贡献的义 务 也有平等地享受社会保障的权利 这是人类生 存和发展的需要 也是社会文明程度的体现 我 国 2004年修订的宪法规定 要 建立健全同经济 发展水平相适应的社会保障制度0 含义深刻 意 义非同一般 是社会保障发展的一次飞跃 这一 规定不仅肯定了社会保障制度是我国重要的基本 社会经济制度 而且明确了全体公民都有享受社 7 石宏伟 等 西方社会保障制度改革对我国的借鉴意义 会保障的权利 宪法规定的公民享受的权利义务 是对全体公民而言的 享受社会保障不再是城市 公民的专利 农民也有享受社会保障的权利 指明 了建立健全具有中国特色社会保障制度的方向 2 社会保障要依本国实际量力而行 确定社 会保障水平要与生产力发展水平相一致 适度的 社会保障有助于社会的稳定 有助于改善人民群 众的生活 并促进社会经济健康发展 中国现在 正处于并将长期处于社会主义初级阶段 人口多 生产力水平低 工业化 现代化 城市化的任务远 未完成 农村人口仍占总人口的绝大部分 因此 中国的社会保障水平必须适应这一状况 以前我 国建立的社会保障制度 存在着一定问题 一方 面保障覆盖面小 只限于国有企业和国家事业单 位的职工 对其他所有制形式的职工以及广大的 农村居民 则基本上无任何社会保障 另一方面 对实行保障的职工又包得过多 生 老 病 伤 死 住房等由单位全包下来 这既不利于企业走向市 场 参与竞争 而且最终也包不下来 影响职工生 活的改善 因此 新型的社会保障要按照 低起 点 渐进式0原则来进行 从长期目标来看 我国 应建立覆盖全社会所有居民的社会保障系统 但 是财力所限 只能逐步扩大 不能急于求成 以免 重蹈西方国家的覆辙 在当前经济发展水平还比 较低的情况下 首先应援助那些由于种种原因而 陷于困境的公民 以保证其最基本的生活 在确 定社会保障水平时要从我国的实际情况出发 做 到 低水平 广覆盖 0 同时在一定时期内要做到 城乡有别 区域有别 分类管理 最终朝统一的方 向发展 3 社会保障要体现社会公平与效率原则 社 会保障制度的构建 必须处理好生产效率与公平 分配的关系 社会保障本身就是一种社会再分配 关系 这种分配 主要是根据公民遇到困难的大 小 按照实际需要给予帮助 但是 社会保障有赖 于生产力的发展 社会财富不断增加 社会保障 就有了基础 公平与效率是一对矛盾 既相互依 存 又相互对立 究竟以什么为主 不能一概而 论 西方发达国家面临的困境以及我国的改革实 践表明 社会保障中既有公平问题 又有效率问 题 比如在养老 医疗保险中的社会统筹部分更 多地体现公平 个人账户部分则更多体现效率 而社会救助 最低生活保障一般是由政府出钱 主 要体现公平原则 因此 我们既不能牺牲效率去 实现公平 也不能不顾公平去追求效率 1 只有 正确处理生产效率和公平分配之间的关系 才能 保证社会保障程度的不断提高 4 开征社会保障税是克服保障基金不足的有 效手段 社会保障税主要是对工资和薪金课征的 税 开征社会保障税能使社会保障基金的筹集有 法律保障 我国目前的社会保障基金采取统筹方 法筹集 缺乏应有的法律保障 导致部分企业采取 这样或那样的借口不参加社会统筹 有的企业找 各种借口不缴或少缴 欠缴社会保障基金 使资金 到位率很低 通过开征社会保障税 以法律的形 式固定下来 可充分利用税收的强制性 发挥税收 连续性的特点 使社会保障基金统筹呈现良性循 环 同时 开征社会保障税还能扩大保障实施范 围 提高社会保障的互助互济功能 为企业公平竞 争创造条件 并保证专款专用 5 社会保障制度必须以国家立法为依据 加 快社会保障的法制建设是完善社会保障制度的法 律保证 社会保障法是调整社会保障关系的法律 规范的总和 我国的社会保障立法最早见于 1951 年颁布的5中华人民共和国劳动保险条例6 此后 又制定了一些相关的单行法规 随着我国市场经 济体制的逐步确立和完善 新的经济形势迫切需 要制定新的社会保障法律 法规 而从目前情况 来看 社会保障立法现状不容乐观 主要表现为 有关社会保障的基本立法不足 缺乏系统性 未能 形成一个完整的法律体系 现有的保障法规调整 范围较窄 社会保障体制运行不符合法律要求 主 要借助行政手段 通过颁发通知 规定 函件等进 行调控和管理 因此 必须尽快改变我国社会保 障立法的滞后性和不适应性 尽快完善我国社会 保障的立法 6 拓宽筹资渠道 建立国家 集体 个人合理 分担的筹资机制 即使是西方发达国家 个人也 要承担保险基金相应的责任 例如 英国的养老 保险基金由受保人 雇主和政府共同承担 受保人 缴纳收入的 5 9 美国的老年 残疾 遗属保 险 受保人交纳收入的 5 7 雇主交纳工薪总额 的 5 7 独立劳动者交纳收入的 11 4 我国 传统的社会保障是 国家保障 0 企业保障 0 个 人只享有权利 不承担义务 一方面加重了国家和 企业的负担 另一方面不利于培养职工的责任感 和保障意识 因此 必须拓宽筹资渠道 建立国 家 集体 个人合理分担的筹资机制 国务院在 8 江 苏 大 学 学 报 社 会 科 学 版 2007年第 5期 1997年 7月作出了5建立统一的企业职工基本养 老保险制度的决定 6 规定企业养老保险缴费一 般不超过企业工资总额的 20 个人缴费比例自 1997年起不低于个人工资的 3 每两年提高一 个百分点 最终达到 8 以后还须把这一原则 扩展到社会保障的其他方面 5 7 建立多层次的社会保障体系 协调政府保 障与家庭保障 社区保障 企业补充保险和商业保 险 我国目前正处在社会主义初级阶段 生产力 水平较低 基本保障的水平不高 为了满足不同 地区 不同行业 不同企业 不同人群的多层次的 社会保障需求 必须建立多层次的社会保障体系 除社会保险 社会救助 社会福利 社会优抚 社会 服务外 还应当调动家庭和社会各界的力量发展 各项补充保险如企业补充保险 商业保险 个人储 蓄积累等等 比如家庭保障 家庭是社会的基本 单位 重视家庭是中国的优良传统 父母重视对 子女的教育 子女赡养老人 不仅可以起到平衡代 际收入支出的作用 而且增进家庭成员之间的感 情 从而满足人们的精神需求 这是中国社会稳定 的重要基础 其作用是社会保障不可替代的 6 8 加强社会保障的监督工作 建立 健全社会 保障开支监督与约束机制 严格财务管理 杜绝腐 败现象发生 西方国家在推行社会保障制度的同 时 建立了一整套完善的执行和监督机构 其权力 范围涉及到社会保障的方方面面 并与工商税务 等部门有机结合在一起 发挥其独特的作用 而 有些西方国家社会保障开支膨胀的一个重要原因 是医疗费用增长太快 其根本原因则是缺乏监督 和约束机制 随着我国社会保障事业的发展 我 们要吸取西方国家的经验和教训 加强这方面的 监督工作 如通过行政监督 审计监督和社会监督 等 以免重蹈西方国家的覆辙 确保社会保障工作 的顺利开展 参 考 文 献 1 伍业兵 西方社会保障制度的功绩 困境及其启示 J 湖北社会科学 2003 2 54 55 2 万明国 社会保障的市场跨越 M 北京 社会科 学文献出版社 2005 121 3 杨冠琼 当代美国社会保障制度 M 北京 法律 出版社 2001 288 289 4 王 萍 美国社会保障制度的危机及其改革前景 分析 J 世界经济与政治论坛 2005 3 114 117 5 石宏伟 朱伟民 西方社会保障制度对我国的启示 J 江苏大