新加坡的城市规划体系_唐子来.pdf

新加坡的城市规划体系 唐 子 来 提要 由于历史原因 新加坡的城 市规划体系明显地受到英国影响 作 为一个城市国家 新加坡面临着国土 狭小和资源匮乏的特定制约 政府在 土地资源配置方面起着绝对的主导作 用 本文从历史回顾 规划法规体 系 行政体系和运作体系等方面评述 了新加坡的城市规划体系 关键词 新加坡 城市规划体系 1 历史回顾 新加坡 是一 个城 市国 家 city state 在历史上曾经沦为英国殖民 地 1959 年摆脱了英国的殖民统治 1965 年又脱离马来西亚联邦 成为 一个独立的主权国家 由于历史原 因 新加坡的城市规划体系明显地受 到英国的影响 1 1 战前时期的城市规划 早在 1827 年 英国殖民统治者 就绘制了城镇发展图 标明已有的和 将要建造的街道 以及不同种族的居 住分布 从 1856 年开始 殖民当局 规定任何建造活动都必须事先告知市 政当局 受到英国本土的公共卫生立 法运动的影响 在 1887 年 1896 年 和 1913年 殖民当局颁布了市政法 令 Municipal Ordinance 先后制定 了有关公共卫生的建筑法规 包括建 筑通风 垃圾处置 街道宽度 建筑 高度 建筑物周围的开敞空间和建筑 物的后巷 用于清除生活垃圾 等控 制要求 尽管如此 新加坡仍然没有 设置正式的规划机构和编制形态发展 规划 在 19 世纪末和 20 世纪初 大量 移民涌入新加坡 导致城区的过渡拥 挤和外围的无序蔓延 在 1927 年 通过了新加 坡改善法令 Singapore Improvement Ordinance 并建 立 了 相应的 管 理机 构 SIT Singapore Improvement Trust 负责编制总体 改 善 规 划 GeneralImprovement Plan 和局部地区的改善计划 改善 贫民区的公共卫生 并为无房者提供 住房 1932 年的修正案又授权 SIT 对于土地细划和房屋建造进行管制 在整个战前时期 有限的资金和 权力使 SIT 无法实现其大部分的目 标 改善计划局限于部分地区 只是 在这些改善计划范围内的建造活动必 须符合规定 但对建筑物的用途变更 缺乏有效管制 改善计划的审批和修 改程序相当繁琐 影响了这些计划的 有效实施 在第二次世界大战中 新 加坡遭受了严重的破坏 原来的总体 改善规划已不能适应大规模的战后重 建 特别是住房建设 迫切需要制定 全岛发展规划 1 2 战后时期的城市规划 新加坡的战前规划在很大程度上 受到英国的影响 并在战后时期继续 受到这种影响 在 1951 年 英国殖 民当局对于新加坡改善法令进行了修 改 授权 SIT 进行人口 建筑 交通 和产业等方面的调查 并在此基础上 编制 总 体 规 划 Master Plan 在 1955年 殖民当局又颁布了土地征 用法令的暂行条例 The Land Acqui sition TemporaryProvisions Ordi nance 以防止总体规划可能引发的 土地投 机 确 保规划 目标 的实施 1959 年的 规划 法令 The Planning Ordinance 作为新加坡的第一部规划 法 为新加坡的现代城市规划体系奠 定了基础 2 规划法规体系 2 1 规划法 2 1 1 规划法及其修正案 新加坡规划法规体系的核心是 1959 年的规划法令及其各项修正案 包括规划机构 发展规划和开发控制 等方面的条款 根据 1959 年的规划 法令 建立了规划局 Planning De partment 取 代 SIT 的 规划 职 能 该法令授权规划部门每隔五年对于总 体规划进行重新编制 并在任何时候 进行必要的调整和修改 该法令还授 权规划部门对于所有的开发活动进行 控制 开发者必须在开工前取得规划 部门的许可 以确保总体规划的实 施 1964 年的规划法令修正案 The Planning Amendment Ordinance 1964 增加了有关开发费和规划许可 有效期限的条款 根据该项修正案 凡经规划当局允许 可以变更总体规 划规定的开发强度和用途区划 但要 交纳开 发 费 development charge 目的是将由此带来的土地增值收归国 有 为了防止开发者 土地业主利用 规划许可进行土地投利 修正案规定 规划许可的有效期限为两年 没有完 成建设的开发项目要重新审核规划许 可 在 1989 年 颁布了两项规划法 修正案 并被纳入 1990 年规划法 根据第一项修正案 规划局并入城市 重 建 局 UrbanRedevelopment Au thority 合并后规划机构的职能包 括发展规划 开发控制 旧区改造和 历史保护 第二项修正案对于开发费 的核算方法进行了修改 2 1 2 规划法的主要内容 现行的 1990 年规划法包括四个 部分 第一部分是名词解释以及规划 机构的设置 第二部分是关于总体规 划的编制和报批程序 规划当局每隔 五年要重新编制总体规划 可在任何 时候进行必要的调整和修改 在重新 编制和修改调整的总体规划被采纳之 前 必须进行公开展示 并且针对反 对意见举行公众听证会 第二部分还 授权规划当局编制局部地区的详细规 划 detailed plans 以具体落实总体 规划的基本原则 这些详细规划只需 国外规划研究 PLANNING STUDIES OVERSEAS 42 要得到规划当局的认可就可以实施 规划法的第三部分是关于开发控制 从 1960年 2 月 1 日开始 所有的开 发活 动都 要得 到相 应的 开发 许可 planning approval 开发定义是参照 英国的城乡规划法 不但指建造 工 程和采掘等物质性开发 还包括建筑 物和土地的用途变更 土地和建筑物 的细划也要申请规划许可 第三部分 还明确规定了规划当局和土地业主 开发者的权利和义务 以及规划执法 enforcement 和历 史保护的 条款 规划法的第四部分是关于开发费的核 定和征收 2 2 从属法规 图 1 规划当局的 机构框架 从属法规包括各种条例和通告 是规划法各项条款的实施细则 规划 法授权政府主管部门 国家发展部 制定这些细则 2 2 1 关于总体规划的条例 根据 1959 年规划法令第 7 条 1962 年总 体规 划条 例 the Master Plan Rules 1962 规定了总体规划的 编制内容和报批程序 总体规划包括 图纸和书面文件 规划使用的地形图 包括全岛地图 1 25000 市镇地图 1 5000 和中心区地图 1 2500 如果同一地区的规划图之间有分异 以较大比例的规划图为准 如果规划 图和书面文件之间有分异 以书面文 件为准 由规划当局公布总体规划方案或 修改建议 并使公众能够查阅这些材 料 为了使公众有机会发表不同意 见 主管部长派人主持公众听证会 并将听证结果呈报部长 在此基础上 提出修改建议 在规划被批准后 由 规划机构公布于众 并将批文复印件 送至提过不同意见的公众 2 2 2 关于开发申请的规划条例 1981 年 关于 开 发的 规 划 条例 The Planning Development Rules 1981 是有关开发申请的实施细则 当申请者不是土地业主时 开发申请 必须附有土地业主的书面认可 开发 申请的图纸要标明容积率和建筑密 度 主管当局将开发申请的受理材料 保存归档 并使公众能够查阅 条例 还包括规划上诉的有关规则 2 2 3 关于用途分类的规划条例 根据 1970 年规划法的第 28 条 1981 年关 于用途 分类 的规 划条 例 The Planning Use Classes Rules 1981 将土地和建筑物用途分为 6 个 类别 包括商店或食品店用途 use as a shop or food shop 办 公用 途 use as an office 轻 型 工 业 用 途 use as a light industrial building 一 般工业用途 use as a general industri al building 仓 库 用 途 use as a w arehouse 宗教用途 use as build ing for public worship 如果建筑物 的新用途与原用途属于同一类别 这 样的用途变更不构成开发 所谓原用 途 existing use 是指 1960 年 2 月 1 日之前的实际用途或曾经获得批准的 规划用途 2 2 4 关于开发授权的规划通告 根据 1959 年规划法令第 9 12 条 1963 年关于土地开发授权的规 划通告 The Planning Development ofLand Authorization Notification 1963 授权特定的开发活动可以免予 规划许可 这些被授权的开发活动往 往是政府部门为执行法定职能而进行 的建设活动 2 2 5 关于豁免的规划通告 新加坡共有 58 个外岛 这些岛 上原先没有显著的开发活动 1964 年的规划通告曾把这些岛屿列入开发 控制的豁免范围 随着国家发展 这 些岛屿逐渐用作旅游或工业 规划控 制已经成为必要 1984 年关于取消 豁免的规划通告 the Planning Ex emptions Revocations Notification 1984 将其中 38 个外岛列入开发控 制的范围 2 2 6 关于开发费的规划条例 根据规划法第 30 1 条 1989 年关于开发费的规划条例 the Plan ning DevelopmentCharge Rules 1989 规定了开发费的核算和支付的 细则 以及申诉的程序 3 规划行政体系 3 1 国家发展部 新加坡作为一个城市国家 中央 政府在公共管理事务中起着主导作 用 国家发展部 Ministry of Nation al Development 主管形态发展和规 划 具体的职能部门是城市重建局 URA Urban Redevelopment Author ity 地区政府 town councils 不具 有规划职能 规划法授权国家发展部 部长行使与规划有关的各种职责 包 括制定规划法的实施条例和细则 任 命规划机构的主管官员 审批总体规 划 受理规划上诉 并可直接审批开 发申请 3 2 城市重建局 从 1989年 11 月 1 日开始 原来 的规划局并入城市重建局 形成统一 负责发展规划 开发控制 旧区改造 和历史保护的规划机构 城市重建局 的最高行政主管是总规划师 Chief Planner 除了各个职能 部门以外 还设置两个委员会 分别是总体规划 委员会 MPC Master Plan Commit tee 和开发控制委员会 DCC De velopment Control Committee 由总 规划师兼任主席 成员则由部长任命 见图 1 MPC 的成员包括主要公共建设 部门的代表 每隔两周召开例会 讨 论政府部门的公共建设项目 提交部 长决策 MPC 的作用是协调各项公 共建设计划的用地要求 使之尽快得 城市规划 2000年第 24卷第 1期 CITY PLANNING REVIEW Vol 24 No 1 Jan 2000 43 唐 子 来 新 加 坡 的 城 市 规 划 体 系 图 2 新加坡的概念规划 1971 图 3 新加坡的开发指导规划分区 以落实 DCC 的成员包括有关专业 组织 新加坡的规划师协会和建筑师 协会 和政府部门 公用事业局和环 境部 的代表 同样每隔两周召开例 会 讨论非公共部门的重大开发项 目 DCC 可以修改 URA 的开发控制 建议 参与制定或修改与私人部门开 发活动有关的规划标准 政策和规 定 3 3 其它相关的政府机构 与形态发展规划有关的其它政府 部门包括住房发展部 HDB 裕廊 工业区管理局 JTC 和公用事业局 PWB 分别负责居住新镇 工业 园区和公共道路的规划 建设和管 理 因而与 UBA 的形态发展规划有 着密切的关系 MPC 就是为了协调 和落实这些公共建设计划的用地需 求 4 规划运作体系 4 1 发展规划 新加坡的发展规划采取二级体系 tow tier system 分别是战略性的 概念规划 Concept Plan 和实施性 的开发指导规划 Development Guide Plan 简称 DGP 或原来的总体规划 Master Plan 4 1 1 概念规划 概念规划是长期性和战略性的 制定长远发展的目标和原则 体现在 形态结构 空间布局和基础设施体 系 概念规划的作用是协调和指导公 共建 设 pubilc sector development 的长期计划 并为实施性规划提供依 据 规划图只是示意性的 并不是详 细的土地利用区划 不足以指导具体 的开发活动 因而不是法定规划 在 1967 1971 年期间 新加坡 编制了第一个概念规划 见图 2 这是一个环状发展方案 Ring Plan 发展环的核心是水源的生态保护区 禁止任何开发活动 城市中心在南海 岸的中部 将发展成为一个国际性的 经济 金融 商业和旅游中心 沿着 快速交通走廊 大容量快速交通体系 和高速公路 形成兼有居住和轻型 工业的新镇 new towns 市中心的 人口和产业将疏散到这些新镇 一般 工业集中在西部的裕廊工业区 国际 机场位于本岛的东端 在 1991 年 新加坡重新制定了 经济和社会发展的远景 并对概念规 划进行了相应的修编 形成 2000 年 2010 年和 X 年三个阶段的形态发展 框架 新一轮概念规划的重点是建设 一个具有国际水准的城市中心 并形 成四个地区中心 完善快速交通体 系 在交通节点和地区中心周围发展 由科学园区 science parks 和商务 园区 business parks 构成的 高科 技走廊 technolohy corridors 提升 居住环境品质 提供更多的低层和多 层住宅 并将更多的绿地和水体融入 城市空间体系 值得指出的是 概念 规划的远景只是一个发展目标 指新 加坡的人口达到 400 万 并没有具 体的实现期限 year X 4 1 2 开发指导规划 总体规划 总体规划曾经是新加坡的法定规 划 statutory plan 作为开发控制的 法定依据 由于总体规划的法定地 位 其编制 修改和审批都必须遵循 法定程序 这就是 1962 年的总体规 划条例 总体规划的任务是制定土地 使用的管制措施 包括用途区划和开 发强度 以及基础设施和其它公共建 设的预留用地 对于具有重要和特殊意义的地区 国外规划研究 PLANNING STUDIES OVERSEAS 44 唐 子 来 新 加 坡 的 城 市 规 划 体 系 如景观走廊和历史保护地区 以及 开发活动比较活跃的地区 还需要在 总体规划的基础上 制定非法定的地 区规划 包括局部地段区划 micro zoning plans 城市 设 计指 导 规划 urban design guide plans 和项目规 划 scheme plans 提供更为详细和 具体的开发控制和引导 如有关建筑 物和基地布置的规定 80 年代 以 来 开发 指 导 规划 DGP 逐步取代了总体规划 成为 开发控制的法定依据 其编制 修改 和审批的程序是与总体规划相同的 URA 在开发指导规划的编制中起着 全面协调的作用 但有些地区的开发 指导规划是由规划事务所承担的 新 加坡被划为 5 个规划区域 DGP Re gions 再 细 分 为 55 规 划 分 区 Planning Areas 见图 3 到 1997 年底 完成了每个分区的开发指导规 划 取代 1985 年总体规划的相应部 分 每个分区的开发指导规划以土地 使用和交通规划为核心 根据概念规 划的原则和政策 针对分区的特定发 展条件 制定用途区划 交通组织 环境改善 步行和开敞空间体系 历 史保护和旧区改造等方面的开发指导 细则 分区的开发指导规划显然要比 全岛的总体规划更为详细和更有针对 性 因而对于具体的开发活动更具有 指导意义 开发指导规划不但取代了 法定的总体规划 而且在很大程度上 涵盖了非法定的地区规划内容 4 2 开发控制 4 2 1 开发定义 新加坡规划法的开发定义与英国 相同 不但指建造 工程和采掘等物 质性开发 还包括建筑物和土地的用 途变更 1981 年的用途分类条例划 分了 6 类用途 每个类别之内的用途 变更不构成开发 4 2 2 授权和豁免 国家发展部有权制定各种开发授 权 development authorization 通告 在授权范围内的开发活动不再需要规 划申请 这些被授权的开发活动往往 是政府部门为执行法定职能而进行的 建设活动 比如 1987 年的规划通 告授权新加坡港务局在其用地范围 内 进行与法定职能 如航运和装 卸 有关的开发活动 因而这些开发 活动不需要规划申请 1964 年的规 划通告曾把新加坡的外岛列入开发控 制的豁免范围 在 1984 年又取消了 其中 38 个外岛的豁免地位 4 2 3 规划许可 尽管开发指导规划 总体规划是 开发控制的法定依据 这并不意味着 对于开发活动的许可性的事先约定 prescription 也就是说 与开发指 导规划相符并不能保证开发申请必然 会取得规划许可 开发控制部门还可 以附加其它的有关情况 因而具有较 强的适应性和针对性 4 2 4 开发费 development charge 根据 1964 年规划法令的修正案 凡经规划部门允许 可以变更原来的 规划条件 包括开发强度和区划用 途 但必须支付相应的开发费 目 的是将由此带来的土地增值收归国 有 又使开发控制具有较强的适应性 和针对性 4 2 5 强制征地 新加坡是一个土地资源极其匮乏 的岛国 为了加强政府对于土地资源 的有效控制 除了法定的开发控制 政府还通过强制征地的手段 把大部 分土地收归国有 除了用于公共建 设 其余土地按照规划意图 制定合 约条款 批租给开发商 城市重建局 和裕廊工业区管理局代表政府 分别 行使非工业用地和工业用地的批租职 能 4 2 6 公众参与和规划上诉 为了确保规划作为一项政府职能 的民主性和公正性 规划法明确了公 众参与和规划上诉的法定程序 无论 是编制战略性的概念规划还是实施性 的开发指导规划 都要通过公众评 议 并将公众意见呈报国家发展部部 长 作出妥善处理 如果对于开发控 制 包括征收开发费 的审理结果不 满 可以向国家发展部部长提出上 诉 由其进行最终裁决 5 结言 新加坡的规划法规体系包括三个 部分 规划法由议会颁布 是城市规 划法规体系的核心 为城市规划及其 行政体系提供法律依据 从属法规由 政府主管部门 国家发展部 制定 作为规划法的实施细则 主要是编制 发展规划和实施开发