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行政权力运用中几个现实问题的辨析 从嘉禾拆迁事件对行政理念的反思 黄永祺关键词：行政管理 权力运用 执政理念摘 要：本文针对我国行政实践存在的一些流行的行政理念，运用现代政治学、公共管理学、行政法学的理论进行了辩析和探讨，从行政权力运作、目标模式、价值取向、行为方式和行政机关职责定位等方面，提出了一些新观点。湖南省嘉禾县发生的在商业城开发中行政强制拆迁问题，现已被认定是一起集体乱用行政权力，行政非法、过度干预经济，严重损害被拆迁群众利益的行政案件。中央及湖南省对此进行了严肃查处并追究了有关人员的责任。这一事件值得我们从行政权力结构、权力运作机制和行政机关职责定位、目标模式、价值取向及行为方式等方面进行认真思考，特别是对一些传统行政理念的反思。在行政管理实践中，我们经常可以听到一些官员的行政观点和口号，反映着他们的行政理念并指导着他们的行政行为。本文将就几个典型的现实行政理念问题作一浅显的分析。问题一：树立政府权威，确保政令畅通，难免使用政治强力持这种行政理念的人往往过分强调行政权力的权威性、强制性、普遍约束性和行政效率，而很少考虑行政权力的本质来源和行政权力使用的合法性、程序性、有限性。笔者认为，行政机关为维护“统治阶级”的利益，履行社会公共管理职能，分配社会价值，实现一定时期社会经济和各项事业的发展，是应该确立行政权威，保证政令畅通，提高行政效率，必要时也可以运用一定的行政强力手段。但是行政机关及其工作人员在行使行政权力时，必须充分考虑权力的本源，充分考虑权力运用的目标取向、价值尺度、行为后果及理性化问题。（一）行政权力必须以人民的意志为依归，接受人民的制约和监督。从理论上讲，“主权在民”。政府的权力是人民给的，人民是公共权力的所有者，而政府是受人民委托执掌公共权力的机构，政府公务员是受人民委托执掌公共权力的人员。然而，作为权力所有者的人民并不直接使用权力，而是由被人民授权的人政府公务员在行使权力。在权力的所有者和权力的使用者处于相对分离的状态下，权力如果不受制约和监督，将会产生以下恶果：一是权力使用者不按人民的意志和利益使用权力，权力的使用和结果偏离人民的意愿和公共利益。二是违背人民的意志滥用权力，权力的使用不仅不能为人民造福、使人民受益，反而还受损受害。嘉禾县政府在商业城开发中的所作所为，就是这方面的典型。三是不能积极、正确地使用权力，对人民不负责任。事实上，在我国不少行政机关中，权力不受控制和监督所造成的滥用职权、失职渎职、权钱交易、推诿扯皮“不作为”等现象大量存在，对人民群众和政府本身造成了极大危害。因此，行政权力必须受到制约和监督。在我国体制改革中，必须从权力结构设计、权力运作机制和使人民真正当家作主、发挥权力所有者作用的制度安排上，建立起一套法律制度和行政监督、制约机制，以确保权力正确运用，造福于人民。（二）行政权力使用的目标取向，是依靠法治而非人治。现代政治学、行政学要求行政机关在行使权力时，必须以法律为准绳，通过制定普遍适用的行政法规、规章和对法律的正确贯彻、执行，保障人民的自由权力，实现其公共管理职能。政府权力的使用和其权威的确立，不能按长官意志和个人好恶随心所欲，更不能以限制社会民主和牺牲公民的权利为代价。行政机关必须依法行政，遵循法律优先和法律保留原则，任何行政活动都应受法律的约束，不能限制和侵犯公民的权利；行政机关及其工作人员的活动不能超越法律规定而姿意枉为。有时即使是合法的行为，也必须从行为过程、手段、后果等方面综合考量，使之符合理性与人性的要求。（三）行政权力使用的行为方式是善治，以诚树威，而不仅仅靠政治强力。行政机关要推行政府决策，维护社会秩序，实行有效公共管理，做到令行禁止，需要依靠和运用政治权力。但政府在权力的运用上要有“理性”，政府的“权威在于它的正义”。作为执行者和政府，就当努力缓和、缓解和消除社会矛盾，而不能去激化、扩大矛盾。政府应遵守社会契约，不仅要依法治理，而且要以德治理，正确引导，树立政府敢于负责、诚实守信的形象。要保证政策措施和行政决策的透明度、严肃性和可操作性，防止政出多门、朝令夕改、暗箱操作和滥用自由裁量权的行为，提高政府公共权力的可信度，做到依法、合理、适时、规范用权。（四）行政权力使用的价值尺度，是高效、廉价、优质的公共服务而不是管制。行政权力的运用应该强调服务而不是管制；应该体现“廉价”，而不仅仅是“廉洁”。行政权力的运用，既需要坚持原则，依法办事，又要实事求是，灵活便捷，注意实效；既要实现公共管理和公共利益目标，又要讲究实现目标的成本和社会的受益面、满足度，使公共权力体现民本、廉价、高效的原则。那种一直将人民群众当作管理对象，时常进行“教育”、“整治”、处罚的行为，与现代行政管理的理念是背道而驰的。（五）行政机关的定位，应是有限权力、有限职能、有限责任。行政机关应当合理定位，正确把握自己的职权、职能和职责，在行政活动中不仅要讲究行政效率，而且要遵循职权法定、依法办事、程序正当、责任行政、司法救济的行政法治原则和行政适当原则。行政机关不得超越宪法和法律的规定而滥用职权；不得擅自扩大职能职权，越级越界行使职权或行使未经列举的权力；不能不受制约地包揽一切，随意剥夺、行使本应由公民、法人和其他社会组织行使的权力。行政机关应该转变职能，创新工作思路和方法。凡是可由市场与企业去做的事，就应由市场和企业去办；凡是能由社区、社会中间组织和公民自己去办的事，应放手、放权让其去办；凡是可以通过技术手段、经济手段和协商协调机制去办的事，就不必要用行政强制手段去办。只有这样，才能使我们的社会做到高效和谐、政通人和。问题二：只要心底无私，以权谋公，就可以放开手脚干“无私无畏”是在很多政府官员中普遍流行的一种思想理念。不少行政工作人员在执行公务，特别是在处理政府行为与群众的利益关系上，总认为只要自己“心底无私，一心为公”，就可以无所顾忌，“放开手脚干”。笔者认为，这种执政理念并不十分正确。（一）当权者无私，并不意味着其决策和行为都是合民意、促民生和从社会实际情况出发的。“无私”仅仅是当权者的最低道德标准。现代政治的核心价值原则是“人民是权力的所有者”。正如萨托利在民主新论中所述的，“权力属于人民是建立一条有关权力来源和权力合法性的原则。只有表达人民意志的权力，只有以某种得以表达的基本共识为基础的权力，才是正当的权力。”所以，嘉禾县的官员们尽管一再声称其行为是“无私的、一心为公的”，但不一定是体现民意、代表民愿、促进民生的。事实上，正是他们的“长官意志”和强权行为，使得当地许多百姓居无定所，人不安宁，生产、生活无法正常进行。这种严重背离人民意志，不顾民生，肆意践踏、侵犯群众权利的“无畏”行为是令人可怕的，是和人民政府的行政目的完全相背的。（二）当权者无私，并不意味着其可以肆意行事，包揽一切。前已述及，现代政治要求政府实现从全能政府向有限政府，从管制政府向服务政府，从权力政府到责任政府的转型。政府权力的运作必须在其特定的职责范围内，依法依规进行。象嘉禾县的官员那样，将市场行为当作政府行为，超越职责界限，以行政手段包揽、干预商业开发行为，即使是“好心”、“无私”，也导致了“天怒民怨”的坏结果。在我国，政府部门非法、过度干预经济和社会事务而导致的“政府失灵”和不良后果比比皆是。政府无私岂能无畏！（三）当权者无私，并不意味着其行为成本最低、效率最高、效果最好。现代政治不仅要求政府及其工作人员清廉“无私”，而且要求其能以最低的行政成本，为社会、为人民提供最优质的行政服务，实现社会公共利益的最大化。那种不计成本、不顾后果，导致政府与群众严重对立，社会不稳定的“无私无畏”行为，是与现代政府的行政理念格格不入的。问题三：政府以维护公共利益为天职，个人利益必须服从公共利益很多地方的政府在推行其行政决策特别是一些政府“重点工程”时往往以公共利益的维护者自居，在处理政府行为与群众的切身利益关系上，要求群众“讲大局”，“以个人利益服从公共利益”，造成了很多侵害、牺牲群众利益的事，引起了广大人民群众的强烈不满。其实，这些政府部门及官员的所谓“维护公共利益的观念”是不全面的，值得推敲的。笔者认为：（一）所谓“公共利益”的概念是相对的，有边界的。在现代社会，所谓“公共利益”往往是社会一部分人而不是全体的利益。社会上客观存在着不同的“利益集团”，公共决策、公共管理往往是不同利益集团的博弈。因此，政府要保证其决策和行为是正确的，能够体现大多数人的意志和利益的，不仅其主观愿望和决策、行为目的上要符合大多数人的意愿和权利，而且必须保证其决策程序要民主、合法、科学，决策过程要公开、透明、公正，决策的形成和实施要依法依规。尊重和保护每个人的人的合法权力和平等机会，使涉及“公共利益”的决策更多地体现“公众的民意”，而不是“公共利益”名义下的“长官意志”或少数利益集团及成员的意愿。从嘉禾拆迁事件来看，其决策没有依法履行民主程序，所谓的“公共利益”，更多的是开发商的利益，官员政绩驱使下的利益，并没有真正体现民意。（二）“公共利益”有时空差异性，有眼前利益和长远利益，局部利益和全局利益上的矛盾和冲突。有时某项决策是从“公共利益”出发的，也确实让当前大多数人得到了实惠。但从长远的角度，却是不适合、不科学，甚至是有危害的。例如，在建国之初，我国对森林开发与木材采伐的决策是以国家经济建设和提高人民生活的“公共利益”为出发点的，但从长远的角度来看，这项决策破坏了生态环境，危及子孙后代，后来我们不得重新审视和改变这一决策，实行“封山育林”、退耕还林等保护政策。（三）从“公共利益”为决策出发点，仅仅只能说，决策意愿、目的是正当的，而并不能说明其决策实施的过程、后果以及实施的手段是正确的。事实上，一项“好心”的决策，如果不顾实际情况，不计后果，甚至不择手段地去操作实施，往往事与愿违、好心办坏事。“人们常常在真理的名义下捍卫谬误，用良好的主观愿望代替冷静自处的客观规律，然而悲剧正是孕育在从良好愿望出发的美妙构想之中。”（四）在处理“公共利益”和“个人利益”的关系上，不能无视或侵犯个人私利，而要遵循统筹兼顾和“平等互惠”的原则。在处理“公共利益”与个人利益的关系上，我们要提倡个人利益服从“公共利益”，眼前利益服从长远利益，局部利益服从全局利益。但是并不能以此而无视、践踏和损害个人利益。当某人或某些人为“公共利益”、“集体利益”而牺牲其自己的利益时，我们必须考虑这部分人的合法利益和贡献，按照“互惠”原则予合理、合法、足够的补偿，不能总让“老实人”吃亏；总让这部分人牺牲、受损。如果政府在维护“公共利益”的同时，不能按照平等、互惠的原则尊重、保护相应的个人利益，这种“公共利益”是不全面、不公正的，是难以得到“公众”长久拥护和广泛支持的。综上所述，我们的社会已进入了一个崭新的发展阶段，执政者的执政理念正在发生历史性的变革。摒弃陈旧、落后、不合时代潮流的执政旧理念，树立执政为民、依法行政和科学决策、民主决策的新理念，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制和建设服务型可问责的阳光政府，应是我国行政体制改革理论与实践的应有之义。参考文献：1、曾月郁：政治学讲义，国防科学技术大学信息工程与管理学院2、王瑞：行政法与行政诉讼法讲义，国防科学技术大学信息工程与管理学院3、宋