论城市房屋拆迁的法律规范1.doc

论城市房屋拆迁的法律规范摘 要目前，违法、强制拆迁在全国各地蔓延开来，愈演愈烈，已经成为规模性、颠覆性破坏宪法和我国其他基本法律以及严重损害公民的基本权利的一大社会公害，我认为，我们必须将拆迁行为纳入法治，也即“规则之治”的轨道了。通过法律解释的方法，可以认定现有规制拆迁的文本规则本身违宪违法，对“公益性”拆迁和“商业性”拆迁不加区分，规则内部矛盾重重，使得难以做到依法拆迁。地方政府和开发商往往利用制度上的缺失强制拆迁，联手侵吞公民的土地使用权和房屋的价值，获取暴利。宪政权利不被尊重、法治真空太多、对政府权力的制约不够以及思维方式上的错觉是导致这种状况的制度和心理原因。本文将从城市房屋拆迁的理论与现状；城市房屋拆迁制度的指导原则；问题矛盾等几方面进行具体论述。关键词城市房屋拆迁；“商业性”拆迁；城市规划；法律规制目 录一、城市房屋拆迁的概念及其目的1(一) 城市房屋拆迁的概念1(二) 城市房屋拆迁的目的1二、 城市房屋拆迁理论的现状1（一）城市房屋拆迁的产生和发展1（二）现存规制拆迁的法律依据2（三）对城市房屋拆迁实务的分析2三、城市拆迁中的主要问题的分析2（一）城市拆迁中的利益冲突。2（二）城市拆迁中政府相关部门分工不明确。3（三）城市拆迁中赔偿不公所引发的纠纷。3四、城市拆迁矛盾的相应对策3（一）拆迁方做出相应的赔偿措施。3（二）相关赔偿法则的公开。3（三）设立拆迁矛盾协调的相关中介部门。3（四）政府相关部门工作分工明确化。3五、“商业性”城市房屋拆迁及其法律规制存在的问题3（一）拆迁当事人地位失衡4（二）行政权力非法介入4（三）补偿标准欠公平4（四）强制拆迁制度非法适用4六、完善“商业性”城市房屋拆迁制度。5七、结束语5参考文献6致 谢7城市中由房屋拆迁所引发的矛盾冲突是当前城市发展中所涉及到的一个新的社会问题。伴随着城市化进程的加速以及城市间竞争的加剧，各个城市都加快了自我改造的步伐。但是，由于在实际的拆迁过程中关于各方权利与责任的法律规定不够完善，在某种程度上处于无法可依的状态，许多纠纷得不到及时有效的解决，最终演化成剧烈的社会冲突。而从当前有关该领域理论研究的现状来看，虽然房屋拆迁所引发的矛盾已经存在了相当长一段时间并且日益突显，但对该领域的研究却是远不能满足形势发展的需要的，甚至对于房屋拆迁行为的性质、政府在其中扮演的角色也还存在着争议。本文拟就这一问题进行探讨，并试着提出完善房屋拆迁中法律规范的思路。一、城市房屋拆迁的概念及其目的(一) 城市房屋拆迁的概念城市房屋拆迁是指拆迁人根据建设规则要求和政府所批准的用地文件,在取得拆迁许可证的情况下,依法拆除建设用地范围内的房屋和附属物,将该范围内的单位和居民(被拆迁人)重新安置并对其所受损失予以补偿的一系列活动.(二) 城市房屋拆迁的目的当前的房屋拆迁有为城市公共利益的拆迁，也有纯是为商业利益的拆迁，但目前的立法还没有将两者区别对待。因此，首先必须区分公益性拆迁和商业性拆迁。凡为修建公共道路、兴办医疗、文化、军事等设施而拆迁房屋的，是公益性拆迁，本身具有一定的正当性，这决定了政府参与拆迁的必要性和正当性，政府在这种拆迁中可以有较多的发言权。而在公益性拆迁之外的商业性拆迁，是开发商为了赚取商业利润而进行的拆迁，这种拆迁应结合城市发展的需要来看待其正当性，并且必须依照商业模式而非现在的公益模式来拆迁，在补偿费用和安置上应给予所有权人及时、充分的补偿，决不能像现在这样让开发商大饱私囊。我国宪法既规定了公民的合法财产受法律保护，也规定了国家为公共利益的需要可以依法征用土地，房屋拆迁与所有权受保护并不矛盾。现在的问题是如何体现拆迁的合理性，以减少日益增多的纠纷和诉讼。这一合理性应从三方面来把握：其一，拆迁目的是否正当，是否为城市发展或改善人们生活所必需；其二，拆迁程序是否正当；其三，补偿标准是否合理，是否充分协调了各方利益。二、 城市房屋拆迁理论的现状（一）城市房屋拆迁的产生和发展从古至今，从城市到乡村，乃至整个世界而言，人们都本能地将一生的大部分积蓄投入到房屋这种具有特殊价值的不动产上。对于那些可以被称之为“芸芸众生”的人们来说，房屋已经是他们人格权、生存权不可或缺的构成 。 然而，社会是要继续向前发展的，各国的城市化进程也在不断加速，近代工业的发展使城市人口集中、城市内容丰富、城市规模迅速扩大，但同时也使城市的功能布局混乱起来，在一定程度上危害了城市，居民不再有理想的居住区和舒适的环境了。为解决这些问题，各国都出现了旧城改建和新城建设活动。就全球范围而言，二次大战后日本和欧洲的一些国家就开始有步骤有计划地对本国有畸形发展的大城市，进行城市房屋拆迁活动，包括旧危房改造、空间结构调整以及基础设施建设等，主要目的是对城市进行功能区划，根据不同区域的功能进行不同的建设活动，工厂集中在工业区，居住区只供人们日常居住，使城市的环境更加适宜于人们的居住和生活 。 这样，城市房屋拆迁运动就成为必经的阶段。对于我国而言，随着国家经济的高速发展，城市规划建设的不断进行，城市房屋拆迁也是在所难免的。城市房屋拆迁在建国后就已经开始，真正大规模的旧城改造和城市扩张却始于二十世纪九十年代。目前，违法、强制拆迁在全国各地蔓延开来，愈演愈烈，已经成为规模性、颠覆性破坏宪法和我国其他基本法律以及严重损害公民的基本权利的一大社会公害，笔者认为，我们必须将拆迁行为纳入法治，也即“规则之治”的轨道了。（二）现存规制拆迁的法律依据提及城市的房屋拆迁，最直接可援引的立法则是城市房屋拆迁管理条例（后文简称条例）。它是整个“拆迁法” 的主干，与实际操作结合得最紧密。但条例远非拆迁法的全部，从规范的层面来看，当下的整个拆迁法由一系列不同位阶的法律文本构成。但规范层面的法律位阶与实证层面的法律效力并不完全一致。（三）对城市房屋拆迁实务的分析我国各城市现在进行的大部分拆迁并不是用于公共利益，而是出于商业目的。各国法律对此有严格规定：商业目的不允许通过国家强制征收的手段实现，它应该按照市场规则来谈判，通过合同法解决出现的问题。房屋拆迁不能用国家征收、行政干预来实现市场行为下的商业目的。目前我国最“流行”的做法是一些地方政府强制从产权人手中低价或无偿取得土地使用权，再出让给开发商进行商业开发。从利益横向转移的眼光来看，政府如果再以市场价格出让给开发商，那么这中间巨大的差价就落在了政府手中；而政府如果以低于市场的价格或者无偿出让给开发商，那么中间巨大的差价就落到了开发商手中。不管政府用何种价格进行出让，这种做法都严重背离了公共利益的本质，最终的结果是居民只能得到很少或者没有补偿，而开发商和贪污犯从中牟取了暴利。即便是修建公共基础设施等出于公共利益所为的拆迁，也大量存在程序不合法、补偿过低等现象。 出现大范围的非法拆迁状况，除了我们熟知的宪法权利不被尊重、法治真空太多、对政府权力的制约不够、经济发展的迫切需要等原因外，还有一个重要原因即是思维方式上的错觉。一个看起来不大相关、事实上却至关重要的原因是，政府是城市改造的主导者。地方政府之所以总是盲目扩大城市建设规模，是因为存在着一种“理性的自负”：城市是一个可以由政府任意塑造的东西，就像一台机器一样，想设计成什么样子就是什么样子。某些政府官员也毫不怀疑，只有他们自己最清楚什么城市规模、城市形象、产业结构当然，规划专家、经济专家、工程专家等等可以为他们提供所需要的一切科学论证。每一届新上任的政府，普遍都有一套关于城市建设与改造的宏伟蓝图，而且都自信，这是本市、本区通往现代化的惟一正确道路，最有利于城市的经济建设，最能有效地提高城市居民的生活水平，最合乎城市的整体利益。这就是他们所理解的“经营城市”，而现有的制度安排，也让政府有权力实现自己的雄心，施行自己的蓝图。因此，我们务必彻底批判这种盲目的自信心，对于何为“公共利益”，如何作为方有利于城市建设，政府决不是唯一的“智者”，必须有充分的公共讨论和公开决策程序，并辅之以种种制度上的保证，使得在拆迁过程中，由当事各方严格地按照公正的规则进行讨价还价，而政府需摆正自己的位置，仅作为公正的裁判，对利益冲突做出不偏不倚的裁决，方能使城市房屋拆迁走上法治轨道，既满足城市发展之需，又有裨益于居民福利之增进。三、城市拆迁中的主要问题的分析（一）城市拆迁中的利益冲突。城市拆迁中，双方的利益冲突矛盾斗争最为激烈。我国各大城市拆迁工作中，都面临拆迁赔偿安排中，双方对彼此利益分配不满，未能和谐调节，从而引发经济纠纷的实例。经济利益分配未满足被拆迁方的条件，基本上拆迁工作就很难继续进行下去了。拆迁方与被拆迁方，各自立场不同，若双方不能达成合作协议，拆迁方市场不能及时拓展，被拆迁方无法获得利益，双方均有损失，影响甚远。甚至双方会将矛盾扩大，引发法律纠纷。（二）城市拆迁中政府相关部门分工不明确。城市拆迁工作中，政府各相关部分部门分工不明确，各项拆迁手续、拆迁证明无法及时到位；拆迁赔偿条款不明确、不公开。使得部分拆迁方无法在计划时期内解决拆迁工作，影响市场开拓进程，带来部分损失。同时也使得被拆迁方无法明确自己应得的赔偿金额、房屋；易导致不必要的误会，引发民事纠纷。（三）城市拆迁中赔偿不公所引发的纠纷。往往城市拆迁过程中，被拆迁方处于较为弱势的一方。拆迁方难免会忽视部分被拆迁方的某些赔偿要求及附加条款，引发不公赔偿的产生。后期未及时协商，导致被拆迁方做出过激行为来拖延拆迁工作进行，甚至引发社会强度关注。四、城市拆迁矛盾的相应对策（一）拆迁方做出相应的赔偿措施。在城市拆迁矛盾中，比较常见的都属于被拆迁方对于拆迁方所赔偿的不满而引发的矛盾。一般情况下，拆迁方只要做出相应的房屋赔偿、部分的经济赔偿就可以与被拆迁方达成协议，解决问题的。而实际工作中，往往工作的展开比较困难，多户被拆迁户的赔偿也让拆迁方承载着较大的经济压力，从而导致工作中出现些许纰漏。致使拆迁双方未达成利益赔偿共识，引发利益矛盾。拆迁方最好在拆迁工作做，做好统计工作、协商工作、赔偿内容的详细分析。从而减少矛盾的产生，加速市场拓展的工作。（二）相关赔偿法则的公开。现今我国正在高度关注城市拆迁工作，相关法律法规也相继出台，只是尚未完善。详细具体的相关赔偿标准内容尚未完善。城市拆迁管理条例中表明：货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。由于国家并没有给予详细的赔偿规定，被拆迁方无法获知自己的应得赔偿，故矛盾也较多。（三）设立拆迁矛盾协调的相关中介部门。在城市拆迁工作中，拆迁双方所引发的矛盾的时候，此时双方无法继续协商洽谈。此时就若出现一个中间部门进行调节洽谈工作，平复双发情绪，致使双方能在较为理智的情况下提出自己的拆迁要求，使得工作正常进行。调节部门的产生，使得拆迁工作在进行的过程中，矛盾不会急剧加增，过激抵制行为也会得到相应的控制减少，拆迁工作的进行也相对容易进行些。拆迁过程中所产生的矛盾也较为平和些，解决矛盾也较为容易。（四）政府相关部门工作分工明确化。城市拆迁工作中需至各个相关部门办理相关手续，部分手续在办理过程中相对而言较为缓慢繁琐。由于部分部门无法得到相关答复，致使部分工作无法进行，影响开工进程，无法达到预期市场拓展目标，造成部分经济损失。部分被拆迁方对自己的利益赔偿不满、对拆迁赔偿无法得知相关详细内容，无法找到相关部门解决问题。如若有良好的政府部分分工，各项拆迁工作的进行也就稍微比较容易进行。五、“商业性”城市房屋拆迁及其法律规制存在的问题有了对“公益性”拆迁的详细研究，对“商业性”城市房屋拆迁的研究便容易的多。“商业性”城市房屋拆迁有别于“公益性”城市房屋拆迁，它是出于商业利益目的而为的拆迁行为，属于平等民事主体之间的民事法律行为，应当遵循合同法有关平等自愿、意思自治、诚实信用等原则，不得“强买强卖”，即只要财产所有人不同意转让其财产，任何单位和个人不得“强买”，市场规律将起到自发调节的作用。但实际上拆迁中的主要矛盾都出于“商业性”拆迁项目中的“强买强卖”，其中充斥着无数的灰色地带，我们需要对此一一辨析。现实中存在的问题：（一）拆迁当事人地位失衡在商业性拆迁项目中，拆迁人和被拆迁人应该是平等的主体。但是，开发商报送有关材料，进行公告，启动房屋拆迁程序，都是单方面的行为。开发商无需同房主协商就可以直接申请并获得政府许可进行拆迁，并且在申请拆迁许可证时，能不能确保所有文件都到位，被拆迁人无从知道；拆迁计划和拆迁方案，不需要和被拆迁人商量，不能排除存在侵犯被拆迁人财产权的规定；金融机构是否如实出具拆迁补偿资费证明，对此被拆迁人没有能力监督和控制。这些制度上的缺陷都为后来的违法强制拆迁留下了空间。另外，拆迁人总是事先与房屋拆迁管理部门谈好，委托拆迁公司实施拆迁，而该拆迁公司往往又是房屋拆迁部门开办或控股的公司，与房屋拆迁部门有着千丝万缕的关系。于是，实践中开发商与包括房屋拆迁部门在内的政府、拆迁人与拆迁公司相互串通、暗箱操作、联合出卖被拆迁人利益的现象时有发生，比较典型的就是有些地方出现的费用大包干的拆迁委托方式，开发商落得清静又少花钱，而一些政府部门则一哄而上，共同分享大包干的利润。 （二）行政权力非法介入在城市建设和旧城改造的过程中，随着房地产开发规模的扩大，如前文所述，某些地区、某些官员强行介入商业性房屋拆迁项目，甚至为了谋取地方利益、部门利益和个人利益，不惜拖延、克扣被拆迁居民的补偿资金或以“国家建设”、“公共利益”为由，非法的允许甚或直接执行商业性项目的强制拆迁。这样，在拆迁中政府既是规则制定者，又是“裁判员”，还充当“运动员”，显然难以保证拆迁的公平公正。如湖南省郴州市嘉禾县所发生的权力性暴力拆迁事件，曾一度被嘉禾县政府打扮成“国家建设项目”的商贸城开发工程，是一个地地道道的商业开发项目。其当地政府专门制定“株连政策”，以行政命令的形式逼迫公职人员负责各自亲属的拆迁工作，如果不能够按照开发商的要求拆迁，将被暂停工作、停发工资、被开除或下放到边远地区。为此差不多发起了一场轰轰烈烈的运动，目的无非是要帮助乃至代替开发商以最快的速度和最低的成本完成拆迁。 “株连政策”显然是于法无据的，它粗暴地侵犯了公职人员的权益，引起了公职人员、普通群众和舆论的诟病，不过也要看到，“株连政策”只是一个中介，其实质则是嘉禾县政府以行政权力介入商业拆迁的一种手段。虽然政府权力介入商业拆迁的事例屡有所闻，而嘉禾县的做法既显示了其独具之匠心，更提供了一个政府与开发商亲密合作、政府权力为商业拆迁竭诚效力的精彩版本。（三）补偿标准欠公平当前开发商热衷于房屋拆迁的关键原因在于拆迁成本很低，而造成这一不公正结果的因素就是在补偿费用和安置问题上几乎是由开发商单方决定，是霸王条款，房主在整个拆迁过程中很难有表达自己意愿、维护自己权益的机会。所以，拆迁人的利益能否得到保障，完全取决于开发商的实力和信誉。而在实际中，由于一部分被拆迁人有搭便车的心理，开发商随即推出一些“先搬迁先奖励”的措施，又造成被拆迁人之间在补偿上的不公平。（四）强制拆迁制度非法适用如上所述，强制拆迁在“商业性”拆迁中应无适用的余地。个人的财产权，除了依照司法程序外，不被其他任何组织或个人非法剥夺。在为商业利益所为的拆迁活动中，即便是法院也无权用判决准许强制拆迁。根据以上在实际房屋拆迁中所反映出的问题，对出于商业目的的拆迁应确定特别的程序和原则，进一步明确规定相关的程序法律制度；绝对避免政府行为介入拆迁纠纷中，直接影响市场的博弈均衡；补偿标准应当有别于“公益性”拆迁的补偿，被拆迁人可以参加商业性开发的利润分配等。六、完善“商业性”城市房屋拆迁制度。首先，从逻辑上说，商业拆迁规划立项前，开发商应公告征求广大被拆迁人意见，确保被拆迁人的知情权和异议权，并建立被拆迁人大会或代表大会制度。开发商必须征得每一户被拆迁人的同意。由于开发商是强者，房主是弱者，这一强一弱不仅表现在前者是有组织的经济势力强大的团体，后者力量处于分散弱小状态，还表现在信息的不对称上，前者拥有全面的信息。因此，应当有适当程序保障房主在整个拆迁过程中有机会表达自己的意见，主张自己的权利。可能有人会说如果只有一户被拆迁人出于某种动机，如漫天要价、维护祖上房产、嫌搬家麻烦等看似不值得考虑的原因，无论如何不愿意拆迁，从而阻止了一个好的商业项目的开发，岂不可惜？但是，法律是只管行为不管大脑的。在民事行为中，一个人做事的动机其他人是没权利干涉的，只要其所为符合民法的精神。这也可理解为“意思自治”的真谛。对一个具体的人来说，有可能上百万的补偿费比不上一个破旧然而安静的小院落。没有对这种主体性的尊重，就不可能实现法治下的秩序与自由。有句老话叫“磨刀不误砍柴工”，驾驶员也有句口号叫“宁慢十分，不抢一秒”，可以套用在此。我们宁可忍受事先谈判的复杂冗长甚至于无功而返，也不接受不平等的交易，因为经过这样的协商达成的协议履行起来必定是比较顺利的，而为了速度不顾公平的作法只会引起无穷的争议和后患。 其次，拆迁评估机构应由开发商与被拆迁人共同选定。在房屋价格评估上，应取消由开发商聘请评估机构来评估的做法，采取公开、公正的程序如招标等方式来选择评估机构，保障公正评估。 第三，建立拆迁谈判机制，开发