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忧思：我国的行政问责制【摘要】公务员在当今社会被冠以“铁饭碗”的称号，于是不少人在行使行政法权力时出现了误使，惫懒等情况，由此看来行政问责制在我国产生并日益成熟是克服我国行政管理中责任追究制度弊病的需要，它极大地推进了我国责任政府的建立进程。面对广大人民的迫切需求，以及基于我国行政走向公平公正的必要，我国应制定全国统一的专门的行政问责立法，对问责主体、问责对象、问责范围、问责内容、问责程序等方面作出科学规定。【关键词】躲猫猫;问责制；行政问责制；法律执行人【正文】 今年网络上躲猫猫一词迅速窜红了起来,究竟为何一个小游戏引起了广大人民的主意呢。事情是这样的，李乔明是玉溪市北城镇大石板三社人，由于2月16日就要举行婚礼，24岁的村民李乔明感觉到窘迫，一直在想方设法多赚些钱，他希望能够在结婚的时候“多请几辆车来接新娘子”，大年初四中午，他与几个同伴准备到离家10余里的晋宁县境内的青龙山上砍树卖钱。最终因砍伐林木被逮捕入狱。再看守所关押期间，李乔明离奇死亡，看守所称其是因为与狱友玩躲猫猫游戏而撞墙死亡，这一说法引起了网友的热议。 经过一系列的调查，云南省昆明市嵩明县人民法院对引起社会广泛关注的躲猫猫案件作出一审宣判：原晋宁县看守所民警李东明犯玩忽职守罪，判处有期徒刑一年零六个月，缓刑二年;被告人苏绍录犯虐待被监管人罪，判处有期徒刑一年。 法院审理查明，李东明在看守所担任管教民警并主管9号监室期间，不认真执行公安部的有关规定，以致9号监室内形成牢头狱霸势力，而未得到及时发现、制止和打击。2009年1月29日至2月8日，犯罪嫌疑人李乔明因涉嫌盗伐林木被关押于该监室，张厚华、张涛(巳另案起诉)等人对其多次实施体罚、虐待和殴打，导致其受伤后经抢救无效死亡的严重后果。经鉴定，李荞明死亡原因系不同时间段、多次钝性暴力打击头部致严重颅脑损伤死亡。其事件在社会上造成极其恶劣的影响。被告人苏绍录在2008年至2009年2月期间，违反严禁体罚虐待被监管人员规定，对违反监规的20余名被监管人进行罚跪等暴力、侮辱方法进行体罚虐待。 法院认为：李东明身为国家机关工作人员，工作严重不负责任，导致主管的监室内形成牢头狱霸势力，并致使一名在押人员在监管场所被伤害致死，已构成玩忽职守罪。李东明能如实供述犯罪事实，确实具有认罪、悔罪表现，故对其宣告缓刑。苏绍录身为晋宁县看守所监管人员，违反有关规定，对多名被监管人多次进行殴打、体罚和虐待，情节严重，已构成虐待被监管人罪。苏绍录虐待被监管多人，情节严重，但鉴于其案发后，确有悔罪表现，且在看守所被羁押期间，有阻止他人自杀等情节，可酌情对其依法从轻判处。遂作出上述判决。 对行政权力的监督以及对行政行为的矫正是必不可少的，就中央层面而言，2003年5月9日，国务院颁布实施了突发公共卫生事件应急条例；2004年3月22日，国务院印发了全面推进依法行政实施纲要。这两个文件中都明确规定了各级政府领导在突发公共事件中的职责、办事程序以及违反条例所应承担的法律责任。2004年3月29日，中共中央颁布了党政领导干部辞职暂行规定，该规定对党政领导干部因公辞职、自愿辞职、引咎辞职和责令辞职作出了严格的规定。2005年4月27日通过的中华人民共和国公务员法更是对公务员的行为规范、法律责任作出了具体明确的规定，其中第82条规定：“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务”，“领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。”这些关于行政首长负责制和公务人员承担责任方式的规定，为建立和实行行政问责制提供了法律上的依据。 现在众多官员在进行行政管理中，往往会出现许多问题，于是行政管理责任追究中存在的种种弊病是我国实施行政问责制的直接动因。责任制度是保证国家机关及其工作人员合法合理行使职权和履行职责的必要条件，但由于种种原因，我国行政管理仍然存在个体责任主体缺位、责任内容模糊、责任承担流于形式等问题。最突出的是，我国现行的责任承担机制与行政领导体制不匹配、不吻合。行政问责制是改变行政主体职责不明、责任意识淡薄的内在需要，是改变行政监管不力、监督制度弱化的需要。 虽然自新中国建立以来，我国在行政问责制的施行上取得了重大进步，然而，不可否认的是，我国各级政府在行政问责制的构建进程中还存在诸多困境，行政问责在实践中还存在诸多问题。 第一，行政问责制泛滥化与简单化倾向并存，甚至成为平息民愤的“遮羞布”。行政问责制不是包罗万象的责任综合体，而应当具有严格的独立空间，具有严格的内涵和外延。但是，目前我国对行政问责制认识混乱，在立法和执法中存在许多误区，比如把问责制混同于行政问责制，把行政问责制简单化为引咎辞职等。在西方国家，官员被问责后政治生命基本结束。而在我国，行政问责存在避重就轻的现象，即使是最严厉的方式引咎辞职，其公务员身份不变、职级不变，待民怨消退后可能很快被易地再度任用，不免陷于“问而不责”、惩而不实的怪圈。近来发生的诸多“问题官员”的复出不仅引起舆论一片哗然，更严重的是导致民众对行政问责制的质疑。行政问责制泛滥化貌似对行政问责制价值的扩张，实则对行政问责制的建立健全有害无益；行政问责的简单化更不利于行政问责制的有效实施，而且极有可能发生扭曲、变形，沦为替代更大范围内更严重法律责任的工具。所以，应严格将行政问责制限定在一定范围内，依法“行政问责”，避免泛滥化、简单化倾向。 第二，行政问责制作为制度创新在我国诞生，即具有强烈的功利性、工具性和随意变动性，在很大程度上还只是一种紧急状态下的临时措施。为政者往往将其作为权宜之计，作为对原体制进行局部微调的工具，带有浓厚的人治色彩。这种“运动性问责”、“政策性问责”、“人治式问责”，虽然在一定的时期起到了“立竿见影”的作用，但是，从长远来看，其必然会直接影响行政问责制的社会效果。国家不能仅仅依靠“问责风暴”来进行问责，也不可能天天刮“风暴”。所以，我们必须建立一种长效机制，即制度化、常态化、透明化的行政问责制。 第三，行政问责制的发展呈现出阶段性，各地发展不平衡。我国推行政问责制目前仍处于试点阶段，呈现出阶段性制度变迁的特征。有些地方，如海南省、山西省等，不仅省级政府制定了相关的规章制度，省属地市也结合本地具体情况制定了相应措施；而有些地方，行政问责立法和执法都还比较薄弱。总体看来，我国还没有形成良好的行政问责的惯例和传统。 正是上述问题的存在，使我国行政问责缺失还相当突出，重大生产安全责任事故居高不下，造成了巨大的经济损失，严重影响了政府的公信力和执行力，导致群体事件频发，政府信任危机严重。 在这样的局面下，我国行政问责制的改进已经迫在眉睫，行政问责的后果不应是责任人承