风险管理是深化税收征管改革的突出特征和核心内容_魏正武.doc

-知识就是力量-精品word文档 值得下载-知识改变未来-风险管理是深化税收征管改革的突出特征和核心内容魏正武【内容提要】当前税收征管改革的深化与之前的税收征管改革相比，最突出的变化是风险管理。风险管理贯穿纳税服务、纳税评估、税务稽查等主要税收征管工作，体现于当前深化税收征管改革的目标、工作内容和任务要求之中，打破了“属地、划片、分户”的传统税源管理方式，成为当前深化税收征管改革的突出特征和核心内容。 【关键词】税收征管改革；风险管理；征管方式转变 目前，全国税务系统深化税收征管改革工作已拉开大幕。深化税收征管改革涉及理念更新、征管方式转变、管理机制完善、组织体系建设等多方面工作，如何抓住其核心内容推进整体税收征管改革，仍是税收实践面临的问题。笔者认为，风险管理是深化税收征管改革的突出特征和核心内容，明确风险管理的价值和定位，有利于税收征管改革的深化和改革步伐的加快。 一、风险管理是当前深化税收征管改革的突出特征和核心内容 当前税收征管改革的深化，是1997以来税收征管改革的深化，是对34字税收征管模式的完善。当前税收征管改革的深化与之前的税收征管改革相比，最突出的变化是风险管理。风险管理贯穿纳税服务、纳税评估、税务稽查等主要税收征管工作，体现于当前深化税收征管改革的目标、工作内容和任务要求之中，打破了“属地、划片、分户”的传统税源管理方式，成为当前深化税收征管改革的突出特征和核心内容。 （一）深化税收征管改革的目标凸显风险管理的价值导向 税收征管工作的目标是提高征管质量和效率。2004年开始，此目标被细化为执法规范、征收率高、成本降低、社会满意。目前，深化税收征管改革的具体目标定位于提高税法遵从度和纳税人满意度，降低税收流失率和征纳成本。与2004年的具体征管目标相比，明显的变化在于“提高税法遵从度”。税法遵从度问题自税收出现即一直存在，对税法遵从度的理论研究兴起于二十世纪六七十代，但只是在从风险管理研究税法遵从问题后，“提高税法遵从度”才成为税收征管工作的目标。美国从20世纪六十年代开始实施纳税人遵从度评估项目的研究，之后许多国家也开始关注纳税人遵从情况的研究，但大多集中在税法完善、征管制度健全、纳税人地位提高、降低税收成本等方面。OECD成员国则从风险控制角度进行税法遵从研究，并于2004年形成了税收风险管理应用指引，形成了最有影响力的“税收遵从”风险模型，对通过税收征管实践提高税法遵从的指导意义明显增强。该指引认为，控制风险的方向就是服务和执法的平衡点，只有找到这一平衡点，才能实现最大的税法遵从。该指引按照遵从风险等级将纳税人划分为“已决定不依法纳税”、“不想纳税，但如政府予以注意会纳税”、“试图依法纳税，但并非总是成功”和“愿意并有能力依法纳税”四类，税务机关分别采取“依法惩处，决不姑息”、“通过查税予以威慑”、“针对性地做好服务，协助其依法纳税”和“重点服务”，意欲将有限的征管资源优先用于风险大的纳税人和领域，对不同类型纳税人的不同风险采取不同的风险应对策略。 我国虽然早在2002-2006中国税收征管战略规划纲要中已提出税法遵从的问题，但是，主要是强调纳税服务对纳税遵从的促进作用，而未强调执法对纳税遵从的保障作用。此次深化税收征管改革将提高税法遵从度作为税收征管目标提出，从服务和执法两个方面入手，将税收风险管理体系定位于“统一分析、分类应对”，即通过统一分析监控，识别出可能存在税收流失风险的纳税人，对不同风险等级的纳税人分别采取服务提醒、纳税评估、税务稽查等应对手段，防范和控制纳税人的不遵从行为，减少税收流失风险。显然吸纳了OECD国家风险管理的理念，采用风险管理的基本流程和基本模型。因此，理解税法遵从度这一税收征管目标的关键，在于理解风险管理对于服务与执法的统筹作用。围绕税法遵从度这一目标的实现也自然应将风险管理作为税收征管的重点发展方向之一。 （二）深化税收征管改革的主要任务以风险管理为核心 全国深化税收征管改革会议提出，深化税收征管改革的主要任务包括努力做好纳税服务、分析监控、纳税评估、税务稽查、执法监督等五方面工作、加强税收管理信息化、税收征管法律制度和税务组织体系等三项建设、完善税收征管质量评价机制。上述做好五方面工作、加强三项建设和完善一个机制，均以风险管理为主要内容或体现风险管理的要求，风险管理成为贯穿于深化税收征管改革工作任务始终的主线，是深化税收征管改革的核心内容。 做好五方面工作中，分析监控、纳税评估、税务稽查等三方面工作均是风险管理的内容，均从风险管理角度进行了明确定位。分析监控提供风险管理指引，提高税源管理的针对性；纳税评估是风险应对的重要方法，主要运用柔性手段，帮助纳税人消除税收风险，提高税法遵从度；税务稽查也是实施税收风险应对的重要手段。其他两方面工作中，纳税服务工作中要求扎实做好纳税风险提醒工作；执法监督工作则要求强化流程控制和制约，有效预防风险。 加强三项建设，均与风险管理直接或间接相关。加强税收管理信息化建设方面，要求统一数据口径，规范数据采集标准和操作规程，确保信息真实准确，建设高度共享的数据仓库，依据各方面信息，建立数据模型和风险预警指标体系。加强税收征管法律制度建设方面，要求明确税收征管程序、部门信息共享，建立和完善包括税收风险分析防控、纳税评估等在内的相关配套工作制度。加强税务组织体系建设方面，要求适应实施风险管理和推行税收专业化管理的需要，探索按税收征管程序设置相关机构，合理配置职责。 完善税收征管质量评价机制，要求围绕“两提高、两降低”的目标，探索建立包含税法遵从度、纳税人满意度、税收流失率、征纳成本等在内的税收征管质量评价机制。由于提高税法遵从度、降低税收流失率均从风险管理出发，因此，风险管理的评价考核也是税收征管质量评价机制建设的主要内容。 （三）深化税收征管改革的框架性要求以风险管理为导向 全国深化税收征管改革会议明确要求，以风险管理为导向构建现代化税收征管体系，同时，从对纳税人管理和税务系统内部管理方面勾勒出了税收征管改革深化的框架性要求，内外两方面的管理也体现了风险管理的导向作用。 对纳税人管理方面，深化税收征管改革以分类分级管理为基础。在纳税人分类分级管理中，风险管理成为对不同类别企业采取不同的管理方式的主导性因素。其中，大企业是分类分级管理的突破口，其管理方式的突出变化是风险管理层级的提升，即以税务总局和省局为主实行以风险防控为核心、按户集中服务和应对风险的大企业税收专业化管理，而税务登记、纳税申报等日常基础管理与一般性纳税服务工作仍由属地税务机关承担。对中小企业，也是从风险管理角度出发，按行业探索管理规律，解决分散管理情况下风险难以防控问题。对个体工商户，从其点多面广、总体税收规模小、税收流失风险总量少的特点出发，提出可实施社会化管理，提高管理质量和效率。 在税务机关内部管理方面，深化税收征管改革要建立和完善风险管理体系，实行“统一分析、分类应对”。从纵向上看，税务总局、省、市、县局根据风险纳税人规模、风险大小确定不同层级开展分析监控、纳税评估、税务稽查，体现了风险管理导向下，各级税务机关均直接从事税源管理工作的变化。从横向上看，风险分析识别由分析监控部门统筹组织开展，风险应对分别由服务、纳税评估、税务稽查相应的部门完成，体现了风险管理由分析识别到应对反馈的流程化管理。征、管、查各系列也因为风险管理由原来的相对独立走向系统联动，增强了税收征管的合力。同时，信息化建设和发展以风险管理为导向，通过对纳税人涉税信息进行采集、分析、利用，发现风险、应对风险，解决征纳双方信息不对称问题。 二、风险管理作为深化税收征管改革突出特征和核心内容的原因探析 风险管理作为税收征管改革深化突出特征和核心内容，缘于风险管理本身深厚的理论根基和一定的实践经验积累，缘于风险管理是解决当前税收征管突出问题的突破口和有效途径。 （一）税收风险管理具备较为成熟系统的理论体系 风险管理已成为一门科学，OECD自90年代将风险管理引入税收领域并不断扩展研究深度和广度，逐步形成了较为成熟系统的理论体系，为风险管理步入征管实践提供了理论基础。 首先，税收风险管理在基本原理及方法论阐述等方面，比较系统地反映了风险管理一般原理，体现了现代税收管理实践应用的普遍要求，为税务机关提供了高效利用资源的新思路。目前，随着经济社会的飞速发展，税务机关正承受着税收管理资源紧缺的压力，税务机关必须将有限的管理资源以最具效率的方式加以利用。税收风险管理理论的一个重要功能，就是帮助税务机关在资源配置决策时，考虑什么是最需要回应的遵从风险，哪些纳税人与这些遵从风险相关，如何把有限的资源优先配置到遵从风险较大的领域和群体，才能取得最好的成果，从而找到确定资源配置策略和遵从目标最大化之间的最佳结合点。 其次，税收风险管理将现代管理学的风险管理一般模型及其流程设计与税收征管业务流程相融合，形成模式化的税收风险管理应用流程，为税务机关开展风险管理提供了基本应用框架。税收管理是一项复杂工作，涉及部门多、业务广，风险管理为税收管理创新提供了抓手。税收风险管理流程是一个结构化的流程，包括税收风险战略管理、风险的分析识别、风险的等级评定、风险的应对处理和风险管理的绩效评价，同时，它是一个循环往复的流程，通过持续改进支持税务机关科学决策，对税务机关税收管理体制机制的优化和完善，税收管理职能的转变、资源配置策略的选择，以及税收管理方式的改进与转型等具有实践价值。 （二）税收风险管理可弥补税收管理体制性缺陷 当前，税收征管中面临的管理方式粗放、人力资源配置不合理、信息管税水平不高，干部队伍综合素质有待提升等诸多问题中，最根本的问题是属地划片分户管理体制问题。风险管理的运行机制体制，可有效弥补属地划片分户管理体制的缺陷。 风险管理的分级实施，可弥补属地划片管理体制下税务机关内部权能不对称缺陷。属地划片管理体制下，税源管理工作主要由基层税务机关所属的税务分局、税务所以及内设的税源管理科（股）负责，与税收征管数据、高学历人员向上级机关集中相矛盾。风险管理则要求各级税务机关充分利用信息资源，开展风险分析识别，查找管理薄弱环节和漏洞，有效弥补属地划片管理体制下信息掌握不全面、专业人才分散的缺陷。 风险管理的集中实施，可弥补属地划片管理体制下的税企之间信息不对称缺陷。属地划片管理体制下，虽然具有职责明确、易于实地了解企业情况、便于税企沟通等优势，但纳税人集团化、跨区域、跨国经营，经济行为日益复杂，企业核算和税务处理的集约化、团队化、专业化，使区域管辖带来的管理分散问题成为税务机关的软肋之一。风险管理的集中实施，有利于信息集中情况下的风险分析识别，无形中扩大了管理区域，延长了管理链条，对防止不法企业流动作案或跨区域作案、交叉开票等不法行为，可起到遏制作用。 风险管理的问题发现处理机制，可弥补属地划片管理体制下的风险较大缺陷。属地划片分户管理体制下，一方面受征纳双方信息不对称因素影响，税收流失风险较大；另一方面，基层税源管理人员职责过多、权力过于集中且缺乏有效监管，税收执法风险较大。风险管理，从风险分析识别到应对处理、结果反馈、评价激励，形成了闭合式管理系统，自上而下为主的问题发现处理机制、团队化集约式的管理方法，有效防范了分散管理情况下权力过于集中、自查自管形成的税收风险。 （三）近年来的风险管理探索积累了一定实践经验 风险管理不仅在理论上形成较为系统、成熟的理论，在实践中也积累了大量的管理经验。2009年，税务总局明确提出信息管税思路，全国各地以涉税信息的采集、分析和利用为基础，寻找和识别税收征管薄弱环节，并采取有针对性的具体管理措施。全国各地普遍搭建税源监控分析平台，开发应用行业管理模型，推进与相关部门的信息共享，提升信息应用能力。2010年，全国各地开始税源专业化管理试点工作，积极探索以风险管理为导向按纳税人规模、行业等实施分类管理，摸索同类税源的管理规律，不断提高管理的针对性和实效性；实施大企业税收专业化管理试点；探索建立风险管理的运行机制，在高风险区域、高风险行业、高风险企业、高风险税收管理环节等方面积累了丰富的实践经验。各级税务机关对风险管理的认同度逐渐提高，为风险管理的普遍应用和深入开展提供了条件。 三、风险管理作为深化税收征管改革核心内容的前景展望 风险管理作为税收征管改革深化的核心内容，将成为税收征管工作以后长期坚持和不断推进的重要工作，引起各级税务机关税源管理理念、管理方式、管理体制机制的深刻变化。目前，在风险管理初始起步阶段，还存在着诸多问题，需要体制机制完善、业务体系的健全、业务技术的突破以及基础管理工作的相应调整。 （一）风险管理体制机制将日趋完善 各级税务机关从事风险管理的方向已予以明确，框架性体制机制已具雏形。但是，囿于目前各级税务机关的有关部门职责和人员配置现状，风险管理一些具体操作意见不一等因素影响，风险管理的纵向、横向的职责规定尚不清晰，机制运行尚不顺畅。随着风险管理的深入开展，风险管理的纵向和横向职责划分将更趋明晰化，运行机制将更为顺畅。从纵向看，税务总局已对大企业风险管理、税务稽查方式、风险监控转变提出明确意见，大企业实行名单制管理，税务总局、省局管理大企业个性化服务、风险评估以及税务审计、反避税调查等专业化管理事项，其他基础事项属地管理。四省一市税务稽查管理方式试点将逐步推进，省、市局稽查力量将进一步调整充实。风险监控工作由专门机构统一开展。下一步，各级税务机关的风险管理职责将日趋明晰。从横向职责划分看，按风险管理流程设置部门职责的趋势明显，各业务部门的风险分析将趋于由一个部门统筹组织开展，按风险管理流程推送风险应对任务。在职责清晰的基础上，风险管理的纵向和横向运行机制也将进一步理顺。 （二）风险管理业务系统将逐步完善 风险管理流程包括风险分析排序、风险应对、过程监控和绩效考核等环节。目前，从风险识别到绩效考核只搭建起基本的框架，各环节业务仍有待进一步完善。一是税收风险分析识别环节统筹发展。目前，各税政管理部门的风险分析识别、税务稽查选案、内审部门的风险识别预警、监察部门的执法风险内控，从不同的角度开展风险分析识别，但也存在指标重复、软件系统不统一、风险疑点多头派发的问题。需要建设一体化信息平台，通过平台的统一推送统筹风险识别工作，防止多层级、多部门重复分析、重复派单。笔者认为，在逐步由专门机构开展风险管理的同时，需要在金税三期或其软件完善过程，考虑风险指标库的统一和相应的统一应用平台建设，实现数据资源跨系统的集中和共享，保证风险事前、事中、事后分阶段防控，满足以专门风险监控为主的风险管理部门的全过程防控，实现工作任务的“一户式”派发。二是风险应对环节规范发展。风险应对环节目前的突出问题是不同风险应对方法的概念模糊、处理范围交叉、实践操作不规范。包括目前的风险应对所包含的提醒服务、数据核查、纳税评估、税务稽查、税务审计等概念，基层理解不一，实践工作中提醒服务和数据核查的范围、标准不清晰，纳税评估存在随意、不规范问题，税务稽查存在定性为偷税的案件比例偏低，执法刚性不足、打击威慑作用不强，评估和稽查互动机制不完善等问题，需要从各类风险应对方法的概念、范围、程序、不同应对的衔接机制方面进行规范，保证风险应对的规范有序。三是绩效考评科学发展。由于风险分析和风险应对的过程难以控制，人为因素较多，目前往往仍以补缴税款的多少评价风险分析和风险应对的实际效果，其科学性有待考察。需要对风险分析的准确性、风险应对的有效性、风险分析应对改进等方面进行考核评价，引导风险管理健康科学发展。 （三）基础管理内容和要求将作相应调整 一是基础信息管理、有针对性的调查工作将加重分量。在风险分析、纳税评估、税务稽查等复杂事项上移到部分上移至上级税务机关的同时，税务登记、纳税申报等基础管理事项仍是基础管理的重要内容。除此之外，基础信息管理任务、有针对性的调查工作将相应增加。目前的风险管理中，信息缺失、不必要的