行政管理学概论.doc

行政管理学概论第一章 绪论 学习本章重点掌握：行政管理学的概念；行政管理学的学科功效和特点；行政管理学与相关学科的关系；现代行政现象和现代行政精神；行政管理学在发展过程中出现的主要理论(科学管理理论、行为科学理论、系统科学理论)；新公共行政学的主要理论观点；我国公共行政研究的特点和面临的主要任务；学习行政管理学的重要意义。 一、行政管理学的概念、研究对象、学科目的 行政管理学是一门以狭义政府即各级国家行政机关为主要研究对象，涉及领域广泛、内容丰富、综合性和动态性较强的理论与应用相结合的相对独立的学科。但迄今为止，行政管理学自产生以来，人们在学科的称谓和定义、研究对象和基本范畴等若干基础性问题上，仍未形成一种被普遍接受的观点。因此，首先从这些最基本的方面对行政管理学进行必要的界定，对于学习这门科学是十分重要的。 (一)行政管理学的概念 1、行政管理学又称为公共行政学、行政学、公共事务管理学、公务管理学等。其英文名称Public Administration或Administration，来自拉丁文Administratre。这些名称并没有本质上的区别。从一定意义上说，行政管理学是一门借用的学科。因为行政管理学在研究公共行政现象的过程中，大量应用了不同时期许多学科的研究成果。从起源看，一般认为行政管理学脱胎于政治学学科。早期的行政管理学虽然从一开始就强调行政执行的特殊意义，但那时所涉及的主要领域是理论的、范畴的和逻辑思辩的，而不是技术的、过程的和实际运作的，且有关公共行政的诸多问题常常是与政治学学科合并讨论的。因此，早期行政管理学关于公共行政的研究，其政治理论倾向是比较明显的。由于这种历史的渊源，即使到了今天，有关公共行政的若干问题，也仍然是与政治学科交叉研究的。这种历史的渊源以及行政管理学的国家公共行政的属性，决定了它与政治学学科的必然的和内在的联系，以至于有人认为，从基础学科的角度来划分，行政管理学是政治学的一个分支学科。 2、以1911年美国人弗雷德里克泰罗的科学管理原理一文的问世为标志，西方国家工商业界率先进行了观念、文化和管理技术的革新。在当时，效率、成本、时间、动作分析等观念和方法，几乎成为提高产量、增加利润的同义语，并以此为中心迅速在西方世界形成了一股革新潮流。在这一潮流的影响和推动下，像其他领域里发生的情况一样，“管理”的观念和方法也开始逐渐注入关于行政问题的研究之中。这就为行政管理学的研究提供了新的领域和方法，并推动行政学朝着实证研究的方向发展。 3、60年代以后，以美国人赫伯特西蒙为代表的全新决策理论的提出及其应用，不仅从理论上对20世纪初期以美国人弗兰克古德诺为代表的政治与行政的“两分法”的形态观提出了挑战，而且拓宽了行政研究的领域，提高和强化了“管理”在行政研究中的重要性。在这方面，无论是科学管理还是科学决策，都属于技术的、运作的和方法的性质。 4、早期的行政学与后期的公共行政学的关系。早期的行政研究从宏观上阐释了公共行政管理的性质，确定了公共行政管理的主体与客体及其相互关系，以及这种关系的总体特征，为公共行政管理设定了某些包括检验尺度在内的原则标准。同时，后期的公共行政管理科学也为前期的政治性的公共行政管理提供了许多可以实证和运作的规范及手段。因此，二者在国家公共行政研究的领域中融合成统一的、互补的和促进的理论和方法体系是历史的必然。这种统一的理论和方法体系就是我们所说的行政管理学。这种理论和方法体系经过后来的行为科学、人际关系科学、管理科学、政策科学以及系统论、权变理论、新公共行政观以至“第五代管理”的充实和发展，正在变得愈来愈丰富多彩和行之有效。 5、一般认为，最早使用“行政学”一词的是德国学者冯史坦因。他于1865年发表了行政学一书，但他当时主要是在行政法的意义上使用“行政学”一词的。作为一个行政管理学的概念，“行政学”一词一般认为始见于美国学者伍德罗威尔逊1887年所著的行政学之研究一文。该文被认为标志着行政学的发端。从那时以来，许多研究者从不同的角度给行政学或行政管理学下过许多不同的定义。区别的关键在于对“行政”一词的不同理解，区别的要点则主要集中在两个层面，即“政治”的层面和“管理”的层面。这两个层面恰好反映了行政管理学发展史上两个不同时期研究的不同侧重点。(1)持“政治”行政观的人主要是一些早期的行政学者。他们根据三权分立学说和自然法原则、议会至上的原则认为，凡国家立法和司法以外的政务总称行政；政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行；行政是政府行政部门所辖的事务，或是政府官吏推行政府功能的活动。这种定义方法并没有错，但不够全面。因为，政治与行政无论在法理上或实际过程中都存在很强的内在联系性和功能的交叉性，都不存在截然的职能划分或不可逾越的界限。另外，仅就行政功能而言，政府公共行政管理的有效性在某种意义上更为重要。(2)持“管理”行政观的人主要是科学管理运动兴起以后的一些行政学者。他们认为，行政是如何使人民对政府的期望取得成功的各种方法；是完成或实现一个权力机关所宣布的政策而采取的一切运作；是一种活动或程序；是通力完成共同目标的团体行动；行政特别注重管理方法、程序具体操作，是研究政府做些什么和如何做的理论；是经由集体合作实现共同目标的艺术。从这些观点中可以看出，他们将行政理解为一个实际而广泛的运作过程，注重的是行政管理实施过程中的方法及其有效性。这样，行政就被理解成一个包括政府、其他公共权力机关甚至工商社会组织的、有着较为广泛的内涵和外延的概念。但一般来说，行政管理学仍以政府活动及其科学化为主要研究对象，并据此设定研究范畴和研究方法，以区别于工商企业界的管理。 6、我们所说的行政管理学，是由“行政”、“管理”和“学”所组成的一个复合词组。(1)其中“行政”通常指政府公共行政过程中的政务的研判和推行。(2)“管理”通常指政府(行政)运用依法获授的国家公共行政权力，并在法律原则规定的范围内运用行政裁量权，以行政效率和社会效益为基本考量标准，处理公共行政事务的过程和活动。(3)“学”则是与前面两个方面相一致的比较系统化和有着独特领域的理论、方法和知识的体系。 7、因此，行政管理学就是关于公共行政制度或行政体制及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的比较系统的思想、理论、逻辑、知识和方法的体系。在一般情况下，它主要反映政府(国家行政机关)管理国家事务、社会事务和自身事务的活动，并通过对这些活动的本质与现象、主体与客体、观念与技术、内容与形式、制度与过程、历史与未来的研究，开掘公共行政管理的规律性，帮助和推动这些活动的科学化、法制化、规范化、合理化、效率化和时代化的进程。值得强调的是，政府公共行政管理在宪法意义上具有明确无误的公共属性和公共服务的职能，与此相一致，“合法性”和“有效性”构成了政府一切行政思想和行政行为的基本价值标准。 (二)行政管理学的研究对象和学科目的。主要集中在：1、研究关于建立和完善国家行政制度的理念、理论和方法；2、研究关于提升政府公共管理的水准和行政效率的思想、途径和方式；3、为政府公共行政管理提供系统的理论依据、论证方法和实证技术，为国家行政发展和发展行政提供专业性意见；4、全面培养政府公务员，尤其是行政通才。二、行政管理学的研究范畴、研究方法(一)行政管理学的研究范畴。其中有代表性的观点有：1、怀特将行政管理学的范畴归纳为四大部分：组织原理，人事行政，财务行政，行政法规。2、古立克提出了“七环节”理论：计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算，以此概括行政管理的七大基本职能。3、台湾学者张金鉴提出了“15M”理论(即每个概念里面都有一个M)：目标、计划、人员、经费、物财、组织、方法、领导、激励、沟通、士气、协调、及时、空间、改进。4、一般来说，行政管理学的基本研究范畴，有以下几个方面：行政原理、行政职能、行政权力(授权)、行政组织、人事行政(公务员制度)、行政领导、行政决策、行政计划、行政程序、行政执行、行政技术、行政行为、行政效率(有效性)、机关管理、公共财政(财务行政)、物财行政、行政责任、行政监督、行政道德、法制(治)行政、行政改革、行政能力、行政发展等范畴。 (二)行政管理学的研究方法。行政管理学使用的分析方法具有两个方面的特征：其一，行政管理学使用的大多数分析方法是众多社会科学共同使用的方法，例如，逻辑分析的方法，包括归纳和演绎等等，社会调查方法，社会统计方法等；其二，在实际的研究过程中，行政管理学使用的分析方法常常是交叉、交替和混合使用的。 一般来说，行政管理学常用的分析方法如下：(1)逻辑分析方法，又称哲学研究法，主要从哲学的观点出发研究公共行政现象，通过运用理性判断、非理性判断、逻辑推理、因果关系分析等直接与哲学思想相关的分析方法，研究公共行政过程中矛盾的普遍性与特殊性、共性与个性的关系，一般规律与特殊规律的关系，进而形成一定的普遍适用的有关公共行政的理论基础和行为准则。(2)法规分析方法，主要从法理、法律、法规的角度来研究政府和政府官员及其行政行为的合法性、规范性、合理性，研究政府行政行为的条件或局限性。(3)历史分析方法，又称史学研究法，注重公共行政和行政管理学的起源、发展及演变沿革的过程，不同时期的不同特点和历史类型，以及历史情形对现实行政的影响和借鉴意义。(4)实证分析方法，又称事实研究法、行政调查法，指通过观察、描述事实，进而依据事实得出结论的分析方法，其特点是以实际、具体的行政事项或行政过程为研究对象，本着具体情况具体分析而不拘泥于通则或定律的原则，研究行政问题的症结所在，并制定切合实际、行之有效的对策。(5)规范分析方法，又称理论分析方法，主要指通过价值判断作出结论的分析方法，即根据一定的理念、价值标准或行为规范对“是非”作出一定的评价。(6)比较分析方法，主要通过对不同行政制度或行政模式、不同公共政策选择等行政问题的对比分析，研究不同政府间在行政理念、行政思想、行政原则和管理职能、管理体制、管理方式、管理手段等方面的差异，研究实现高效、民主行政的途径和方法，是一种既适用于空间序列，又适用于时间序列的分析方法。(7)系统分析方法，又称生态研究法或环境研究法，其特点，是将相关行政活动进而整个行政过程乃至社会环境视为一个有机整体，着重研究各个相关部分的交互影响、双向往来、动态平衡、彼此关系，进而寻求最优化的行政选择。(8)生理分析方法，主要研究政府官员的生理需要和生理状况与物质欲望满足和物质工作条件之间的关系，研究的目的在于建立二者之间的合理的对应关系。(9)心理分析方法，在广泛的意义上可以包括行为研究法或人际关系研究法。(10)资料分析方法，又称间接研究或图书馆分析法，其研究方式主要通过查阅现有的法律法规、政策文件、文书档案、书刊论文、研究报告等，寻求对一定行政问题或行政现象的理解。(11)案例分析方法，又称案例研究法，其特点，是对已经发生的真实而典型的行政事件，通过广泛收集各种可能的资料，再以公正的观察者的态度撰写成文，以供分析研究和借鉴之用。(13)模拟分析方法，其特点是通过使用定量概念和方法，来模拟行政管理中的某些基本因素或条件，从中寻求行政管理合理、效率和效益的模式。(14)利益分析方法，主要研究利益在公共行政管理过程中的特殊作用。 五、行政管理学的演进 行政管理学的演进是指行政管理学的发展及其不同发展阶段上的不同内容和特点。一般认为，行政管理学发端于19世纪末期，以威尔逊的行政学之研究一文为标志，但自那以后的历史分期，研究者们提出了许多不同的观点。我们认为，以新学派的创立、新理论的形成、新的研究方法的提出为主要划分标准，行政管理学的演进大致可以分为： (一)行政管理学的产生时期(早期公共行政研究时期)。这一时期是指1887年威尔逊发表行政学之研究一文到科学管理理论兴起之前(1911年)的一段历史时期。在这一时期里，行政管理学建立了基本的理论基础，形成了初步的学科体系，产生了比较大的影响，为行政管理学的进一步发展提供了条件。 1、行政管理学产生于这一时期的历史必然性。这一时期是西方国家由自由资本主义向垄断资本主义过渡的历史时期。随着各国工业化的迅猛发展、大型垄断组织的形成等，各国在社会发展过程中出现了都市化以及随之而来的一系列复杂的社会问题，矛盾冲突甚至对抗成为一种普遍的社会现象。这就对国家控制和管理提出了新的要求，要求通过国家干预，来有效地减少、缓和、解决矛盾。在这种情况下，政府地位的增强、权力的加大、职能的扩展、责任的加重、管理方式的科学化是不可避免的。因此，在这个时期提出公共行政问题、产生公共行政学是合乎逻辑的，它是社会发展进步的客观要求，也是社会发展进步的一种表现。 2、行政管理学产生的理论渊源。不少学者认为，它是在四种理论的基础上或直接促进下发展起来的。这四种理论是：(1)西方近代政治学尤其是国家学说，为行政管理学提供了有关国家权力(行政权)、民权民意、政府结构、政治过程等概念和范畴，提供了传统的理论和思辩的研究方法。(2)君主制时代德、奥两国的官房学。官房学又译计臣学，主要研究如何有效地为国家(君主)管理财政、经济、行政等问题。官房学以后演变为公共财政学。(3)普鲁士的任官制度和英国的文官制度。18世纪初期，普鲁士在西方首先创立了依据考试任用官吏的制度。1713年，普鲁士规定必须经过考试竞争才能任用法官，10年后进一步明确此规定适用其他官吏。英国则在1805年设立了常任文官，1854年正式确立了常任文官制度。文官制度为公共行政学的公共人事行政的研究提供了最主要的范畴和最早的规范，因而对行政管理学的形成具有直接的推动作用。(4)西方资产阶级革命时代兴起的行政法学。行政法学与资产阶级革命几乎同期产生，其最初的宗旨是要反对和制止封建君主对资产阶级的强权的、粗暴的甚至是肆无忌惮的干涉和掠夺，后来则演变为研究行政法律关系的学问。行政法学开创了“依法行政”思想源流，建立了“法制行政”的最初的理论规范，而这恰恰是迄今为止行政管理学的最重要的理论基础之一。 3、早期行政研究阶段的主要代表人物是两位美国人威尔逊和古德诺。他们对行政管理学的最大贡献，是突出和强调了公共行政活动及其研究在所有国家现象中的特殊意义，并为此提出了一系列的理论观点和某些范畴。 威尔逊。曾任美国普林斯顿大学教授和校长，后任美国新泽西州州长和美国第二十任总统。1887年，他在美国哥伦比亚大学政治科学季刊上发表了行政学之研究一文。一般认为，该文是行政学发端的标志，威尔逊本人也因此被认为是行政学的创始人。威尔逊认为：(1)传统的论证主要集中在政治过程方面，而对如何实施法律则注意不够，所以应当把研究的重点放到行动的政府方面，即放到政府行政管理方面；(2)要发挥和实现政治的功能，就必须纯洁政府的组织机构，加强执行，提高行政效率；(3)国家的权力主要是掌握在决定政治的议会和执行政治的行政部门手中，因此，从结构上说，三权分立学说是不符合实际的，政治和行政的两分法(后为古德诺所发挥)才是正确的；(3)一个良好的政府应有两大支柱，即坚强有力的政务官和效能精干的文官。此外，威尔逊还论及了创造精神、行政责任、文职官员培养等问题。尽管行政学之研究并未涉及行政学的基本框架，也未规定其基本范畴，但因其拟定了行政学的内涵，因而奠定了行政学的基础，成为后来研究公共行政的必读书目。 古德诺。曾任哥伦比亚大学教授和霍普金斯大学校长，以及美国政治学会的第一任主席和塔夫托总统的经济与效率委员会顾问。古德诺长期教授行政法学。1893年出版了比较行政法一书，被许多大学视为教科书，但他的最有代表性的名著，是1900年发表的政治与行政：对政府的研究一书。古德诺认为：(1)传统的三权分立的学说不符合民主国家的实际，因为民主国家的主要职能只有政治和行政两种，司法只不过是行政的一小部分而已(对此进行了全面系统的论证)，主张否定立法、司法、行政的三分法，而代之以政治与行政的两分法；(2)行政学不研究政治问题，那是政治学的任务，也不使用民主或程序的标准，而是研究政府的行政效率、使用方法或技术的标准；(3)为了提高行政效率，最好将政党的因素和政治权宜等政治排斥在行政之外，而将政府文职官员区分为政务官和常务官，并规定常务官在政治上中立。政治与行政：对政府的研究是最早的行政学专著之一，对后来的行政学有着深刻的影响。古德诺是行政学的奠基人之一。 (二) 科学管理时期(传统公共行政研究时期)。科学管理时期以美国人泰罗1911年的科学管理原理一文为标志，到30年代行为科学兴起之前。在这一时期里，行政管理学在前一时期研究的基础上，同时受到科学管理理论的启发和影响，开始转向建立学科的基本框架体系的方向上来，其研究的重点，集中在谋求行政组织的合理化、行政过程的制度化、行政行为的效率化、行政方法的标准化。这一时期提出了行政管理学的研究目的、研究对象、理论范畴、管理原则、研究方法等一系列的规范，基本形成了行政管理学的学科体系，使之成为一门领域广泛、内容丰富、作用独特的独立学科。 1、科学管理理论的代表人物。科学管理理论是一个广泛的概念，它是对这一时期一大批研究者的各种管理理论的总称或概括，其中以美国人泰罗、法国人亨利法约尔、德国人马克斯韦伯最具代表性。科学管理理论是在美国企业管理落后，企业劳动生产率的提高和经济的发展远远落后于当时科学技术成果和国内外条件所提供的可能性的历史条件下产生的。面对这种情况，一批具有科学知识、又与企业管理有关的工程技术人员开始进行各种试验，试图将科技成果应用于企业的生产和管理之中，从而形成了一套科学的理论和方法，并迅速在工商业界得到推广，进而引起各行各业，其中包括政府的广泛的重视和吸收应用。他们的理论和方法，直接对公共行政管理的理论和实践产生了重大的影响。 弗雷德里克泰罗。泰罗开创了科学管理的源流，因而被称为“科学管理之父”。泰罗着眼于企业的基层管理，提出了以时间动作分析、工作定额制度、标准化管理、对工人进行职业培训和刺激性的差别工资等概念为核心的管理理论，因此被称为管理技术学派。泰罗是以自己在米德威尔钢铁厂和伯力恒钢铁公司的基层管理经历为基础，归纳出自己的组织管理哲学思想的。因此，在他的整个思想发展过程中，他始终注重从技术分析的角度研究工人的工作方式、工作过程和工作协作，试图通过最合理最有效的组织配合，来达到提高工人的工作效率的目的。1895年，泰罗发表了第一篇说明自己观点的文章计件工资制。1903年，泰罗发表了工厂管理一文。1910年，泰罗又发表了科学管理原理一文，直至1911年在美国国会的证词，泰罗的组织管理理论完全形成，并成为这一时期组织管理思想和方法的主导学派。因此，他的理论被称为“泰罗制”，泰罗本人也因此被尊称为“科学管理之父”。泰罗组织管理思想的逻辑是：(1)劳动生产率低下是工厂中存在的主要问题。(2)解决这一问题的途径不仅在于解决劳动力问题，更重要的在于解决低劣的管理问题。(3)为此，就需要建立一套完整的工作制度，而实施这套制度的主要办法就是任务管理，即对工人在一定时间里的工作和完成工作所需要的技术手段做标准化的处理，并把工人的报酬与工作成绩直接联系起来。(4)为此，泰罗提出了一种富于技术性质的、“有明确界说和原已经确定基本原则”的职能主义理论，强调应当把计划与执行区分开来，并加强专业化职能人员在组织中的作用，从而摆脱了传统的、依靠个性进行组织管理的旧模式，开创了科学组织管理之先河。 亨利法约尔。早在1900年，法约尔就在国际采矿和冶金代表大会上提出了他的行政管理理论的思想。1908年，法约尔为矿业公会成立百年纪念会撰写了论一般管理上的原则的论文，提出了他的行政管理的14项一般原则。1916年，法约尔又发表了工业管理和一般管理一文，首次和系统提出了他的行政管理的要素论。稍后，他的另一篇论文国家的行政管理理论于1937年被管理学论文集收集并在美国出版。法约尔注重管理人员管理方法的改进，提出了以职能分工、统一指挥和14项管理原则等概念为核心的管理理论。因他以加强企业上层的行政管理为目标，并自认为其理论适用于一切组织，所以，他的理论被称之为行政管理理论或一般管理理论。法约尔提出的14项管理原则是：分工，权力，纪律，统一指挥，统一指导，个人利益服从整体利益，报酬，集权，等级链(权力线)，秩序，平等，人员保持稳定，主动性，团结精神。(P34-35) 法约尔首先确定，在所有的工商企业组织中都存在六大类基本活动：技术活动、商业活动、财政活动、安全活动、会计活动和行政管理活动。这六大类基本活动构成一个组织的六种基本职能。其中行政管理活动又分为计划、组织、指挥、协调和控制五种。他把管理的五种活动称为管理的五要素，并集中对其进行了研究。组织是法约尔行政管理五要素的核心内容之一。他在这方面的主要贡献集中于组织的目的和结构方面。他认为，组织包括为各种活动和各种关系以及人员的雇佣、评价和培训等作好准备；组织一个企业就是为企业提供一切有助于实现其职能的东西。在这方面，管理人员和管理部门的职责，就是要设法使人员和物资的组织符合公司达成其目标的需要，而做到这一切的途径，是建立合理的组织结构。而合理的结构就是能保证公司在实现其目标的过程中能进行统一领导的结构。他主张在组织中把管理层次和幅度都保持在最低的限度内。法约尔所提出的职能和等级系列的发展进程及比例，是15名工人需要一名管理人员，往上各级则以4：1的比数为基础。例如，60名工人要求4名工头则又需要一名监理人，如此类推。 马克斯韦伯。韦伯曾任维也纳大学和慕尼黑大学教授，出任过魏玛宪法起草委员会顾问。韦伯是一位兴趣广泛的典型知识分子，是当代著名的社会学家、政治学家和行政学家。他的官僚科层组织理论被认为是组织学的也是行政学的最重要的理论之一。韦伯认为，官僚科层组织并不是文牍主义、效率低下的组织现象，而是指一种组织形态及其结构特点。合理合法的职权是官僚概念的内涵。这种组织是应用于复杂组织的最有效的形式，因而是已知的对人类进行必要管理的最合理的形式。韦伯的官僚科层组织理论的形成曾经借助于他对政府组织的大量观察。对他来说，在大型行政管理工作中，官僚形式是不可避免的，在行政管理领域中，人们只能在官僚形式和外行之间选择。尽管如此，韦伯还是将他的理论称之为“理想的行政组织体系”。他从来没有过治理组织的经历，其理论的出发点也不是为任何一个组织的实际需要而设计的，而只是组织的理想的、标准的、通用的形态。设计这种标准化组织形态的目的，也只是为了进行理论上的分析，“以便说明从小规模的企业(世袭)管理过渡到大规模的专业管理的转变过程”。韦伯的最大贡献，就是提出和建立了官僚模型的组织理论，并因此被称为“组织理论之父”。在韦伯的概念中，“官僚”这个词并不含有现在流行的“官僚主义”的意思，而只是表明组织结构设计中的某些特点和规范。韦伯认为，官僚集权组织是适用于一切复杂组织的最有效的组织形式。韦伯的理想组织形态是以他关于“权力”的观点为基础的，合理-合法的职权观点是韦伯官僚概念的基本观点。 2、科学管理思想在公共行政管理中的运用。科学管理思想和方法在企业组织经营领域里的成功运用，鼓舞和推动了人们在其他方面的实践。首先在美国，人们开始把科学管理方式应用于国家行政组织的职能范围之内。1906年，从纽约市政调查委员会开始，美国全国各地迅速推广开展了市政调查运动。各级政府把科学管理的调查方法和效率的原则应用到行政部门，将科学管理的技术方法推广到行政乃至联邦行政，实行调整机构，精简人员，简化程序，从而促进了政府工作的改革，提高了行政效率。1911年，美国又根据塔夫托总统的主张，设置了关于节约和效率的大总统委员会，开始用行政立法的形式来肯定和强调科学管理在国家行政领域里的重要性。市政调查运动和关于节约和效率的大总统委员会的设立，反映了现代化工业都市的兴起及其对国家公共行政管理的新的要求，是美国也是资本主义世界致力于提高行政管理水平的的标志。 这一时期行政管理研究的主要代表人物及其论著有： 美国人怀特。曾在芝加哥大学任教多年，还曾任美国文官委员会主席，有较高的政治地位。怀特于1926年出版了行政学导论一书。该书是全美第一本行政学教科书，因而有相当的影响。怀特在书中提出，组织原理、人事行政、财务行政和行政法规应是行政学的基本内容。怀特在行政学研究方面学力深厚，另有许多理论建树，其中较重要的有近世公共行政的趋势、联邦主义者、外国的文官制度等。 美国人魏洛比。他曾任美国劳工部专家顾问和普林斯顿大学教授，擅长政治学和心理学，对经济和法律也颇有研究，后曾主持美国行政研究所及美国国会图书馆的行政书籍出版事宜。1928年，魏洛比发表了行政学原理一书。他认为，财政、预算和物资管理是行政管理学的主要研究范畴之一，从而拓宽了行政管理学的研究范围，成为他的主要贡献。此外，魏洛比还有现代国家的政府等论著。 美国人费富纳。他多年在美国南加州大学任教，1946年出版了行政学一书。该书与怀特的行政学导论和魏洛比的行政原理齐名，在那些年代被称为三足鼎立的三大行政学教科书。他的其他主要著作还有行政组织理论和行政学研究方法等。 美国人古立克。他从20年代到60年代一直担任美国公共行政研究所所长和美国政府事务研究所主席等职。由他主持的研究报告甚多，其中相当一部分被政府所接受并用于行政工作。他还在联合国世界组织中先后担任过政府计划、组织、都市管理、财政、人事等部门的负责人。古立克在哥伦比亚大学任教20多年，学术研究内容广泛、成果丰硕，其中较著名的是他与厄威克合编的行政管理科学论文集。他的管理7职能论基本上概括了他那个时代有关管理的各个方面，因而成为以后同类研究的出发点。 英国人厄威克。他曾任设在日内瓦的国际管理协会会长，一生编写过许多管理方面的著作。较著名的有作为一个技术问题的组织、管理的职能、科学的组织原则以及与古立克合编的行政管理科学论文集等。厄威克是有关组织理论研究的代表人物之一，他的最重要的理论贡献是提出了他认为适合一切组织的8项组织原则。 行 政 管 理 基 础 知 识(一)行政管理的内涵和性质 1行政管理的内涵 行政管理，是指依法享有行政权力的国家行政机关，对国家事务、社会公共事务进行有效的管理活动。其主体是国家行政机关，客体是依法管理的国家事务、社会公共事务，核心是国家行政权力与资源的有效配置，追求高效率。 这种行政管理，不仅有别于国有以及非公有企事业的管理，而且有别于非国家机关与非国家行政机关的管理，为了在学科名称与内涵上更贴切地体现我国政府管理的本质特性，所以又称为公共行政。公共行政权力，是公共行政的基石。公共利益，是公共行政的宗旨。公共事务，是公共行政的客体。公共责任，是公共行政的灵魂。 2行政管理的性质 行政管理的性质是由国家性质决定的，不同社会制度的国家，其行政管理的性质也就不同。资本主义国家的行政管理，是为资本主义的经济制度和政治制度服务的。社会主义国家的行政管理，尽管在方法、技术、程序等方面与资本主义国家的行政管理有相同之处，但在性质、目的和作用上都是不同的。它的最主要的特点是消除了以往阶级社会里管理者与被管理者对抗的状态，劳动人民既是行政管理的主体，又是行政管理的客体，整个国家的行政管理活动是为社会主义的经济制度和政治制度服务的。 (二)行政管理的地位和特征 1行政管理的地位 行政管理在国家管理中起主导作用。行政管理的好坏，关系到国家意志的贯彻。强有力的行政管理可以吸纳社会多种需求，动员和合理配置社会资源，实现社会利益公平分配，达到国家和社会的稳定、兴旺；反之，行政管理混乱，必然造成经济衰退、社会不安定、资源浪费和人口失控。行政管理直接关系到广大民众的切身利益，是广大民众用以支撑社会生活正常运行的最直接的杠杆。 2行政管理的特征 我国行政管理的主要特征是：我国行政管理的政治基础，是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家；我国行政管理是在共产党领导下进行的，党对国家事务进行领导，保证国家行政的正确方向，在行政管理的全过程贯彻民主集中制原则；我国政权性质决定行政管理的宗旨是为人民服务，造福于人民，最大限度地代表和实现社会公共利益，在现阶段的根本目标是以经济建设为中心任务，建设富强、民主、文明的社会主义现代化国家；我国政府负有重要的组织管理经济建设和为社会提供各类服务的职能，如对社会经济进行宏观调控、社会保障等职能。 行政管理原理 (一)行政管理的基本原理 1系统原理 系统原理是指运用系统理论，对行政管理活动进行系统分析，通过正确处理行政管理系统内、外部环境之间的各种关系，实现行政管理系统的整体优化。 系统原理的运作原则有：整分合原则，即整体、分工和综合之意，指在把握行政管理系统整体的前提下，实行科学的分解、分工和总体的综合，以实现行政管理总体目标；相对封闭原则，是指在行政管理系统内部，各环节必须构成首尾衔接、相互约束、相互促进、连续封闭的回路，才能有效地发挥行政效能。 系统原理的障碍，常见的有三种：无限分割障碍。指对系统原理中的“系统”，作无限度地分解和分割，把原本较简单的系统变得极为复杂，而系统越复杂，各相对独立的子系统对整体的偏离度也就越大。因此，在分解行政管理系统时，必须把握好一个“度”，使各子系统之间保持有机的联系，若分解超过一定限度，就会陷入无限分割障碍。量化扩大障碍。指对系统分析法的量化，作无限度的扩大，推向极端，就会走向反面。因此，运用系统分析法，必须将定量分析与定性分析相结合。静态平衡障碍。指把国家行政管理系统具有相对的稳定性、有序性和平衡性，按照自己主观意愿而凝固化。因此，行政管理运作过程中，一定要树立动态观念，在动态管理中求得行政系统的平衡。 2人本原理 人本原理旨在强调行政管理活动，以尊重人、理解人、关心人，从而发挥人的工作积极性、主动性、创造性为基点，主张行政管理工作均以做好“行政人”的工作为前提。 人本原理的运作原则有激励原则和民主参与原则。行政管理既包括对国家行政机关内部的管理，又包括对国家和社会事务的管理。激励原则，是人本原理侧重在行政管理的内部管理上的体现；民主参与原则，是人本原理侧重在行政管理的外部管理上的体现。激励原则，即根据行政管理目标要求，运用现代心理学和行为科学的基本理论与方法，充分调动人们的积极性、主动性，以增强行政工作的活力。要想正确运用激励原则，真正达到激励目的，必须尊重人、关心人、爱护人、鼓舞人和宽容人。民主参与原则，从根本上保证了行政管理的科学性与合理性，是人本原理的最高体现。它包括行政民主与行政参与。行政民主，即行政管理实行民主化的管理方式，是由社会主义国家全心全意为人民服务的根本宗旨所决定的，是社会主义国家与社会、政府与人民之间利益一致的反映。行政参与，这是公民通过各种合法途径，直接或间接地影响政府公共行政决策，并监督其权力行使的行为。行政参与是行政民主的真正内容。 人本原理的障碍主要有“距离”障碍、刚性障碍和需要冲突障碍。“距离”障碍，是指一些行政领导者不甘作人民的勤务员，而是高高在上，自以为是，从而扩大而不是缩短行政领导与下属之间的权力距离，妨碍下属积极性、主动性、创造性的发挥，从而陷入人本原理的距离障碍。刚性障碍，是指行政领导者只是依据成文的法律、法规和制度来行事，带有刚性、静态的特征，缺乏弹性与人情味，常常出现合法而不合情理的现象。需要冲突障碍，是指在行政管理过程中，往往会因人们的需要不同产生冲突，行政领导者很难制订出一个满足全体人员需要的方案，而陷入两难境地。 3动态原理 动态原理是指根据国家行政管理系统所处的内外环境的变化，因势利导，随机制宜，适时调整行政对策和行政方法。 动态原理的运作原则有反馈原则和弹性原则。反馈原则，有效、及时的反馈是正确实施动态原理的关键，要达到行政信息及反馈的有效性与及时性，必须建立起“健全、灵敏、准确、高效”的信息反馈机制。反馈在行政管理的主客体之间架起了相互沟通的桥梁，使行政决策与执行机构形成了不断循环的回路，没有有效的信息反馈，就没有有效的动态管理。弹性原则，是指为适应行政管理系统内外各种相关因素的变化，有效实施动态原理，必须使行政管理活动留有余地，保持灵活性和可调节性。实行弹性管理，是动态原理的根本要求，从管理弹性所涉及的内容及其影响程度而言，可分为局部弹性和整体弹性两类。 动态原理的障碍主要有“消极弹性”障碍、无刚性障碍和反馈失真障碍。“消极弹性”障碍，是指有些“行政人”在行政实践中，错误地把留有余地当作降低标准，任意扩大弹性限度的做法，把动态原理要求的积极弹性变成“消极弹性”。无刚性障碍，是指有的“行政人”错误地认为，实施行政管理无需制定严格的政策规章，只要有一个大政方针就可以，从而降低了行政规章的严肃性和权威性，使行政管理活动无据可依，公众无所适从。反馈失真障碍，是指行政决策机构得到的信息有时是虚假的、不真实的，如果不加分析地盲目运用，就会陷入反馈失真的错误，给管理造成损失。 4效益原理 效益原理是指在行政管理活动中，按照行政目标的要求，力图以尽可能少的行政总投入，获得尽可能多的行政总产出。它揭示了行政管理的目的属性，国家行政机关的一切职能、措施、手段和方法等，最终都是为了获得更佳行政效益。 效益原理的运作原则有优化原则和科技原则。优化原则。优化是行政管理的一个基本目标，是贯穿行政管理全程的一种价值追求，是实现行政效益原理的关键。行政管理的优化可分为整体优化和局部优化。局部优化，指国家行政管理系统中某个方面、某个环节或某种功能的优化，其中行政领导和行政人员的优化是最重要的，起着决定性作用。整体优化，指从国家行政管理系统的整体出发，根据各要素间的内在联系，建立起统一的优化结构，充分发挥系统的整体优化功能，实现行政管理的整体优化目标。科技原则。科学技术的发展，对“行政人”的整体素质及其业务技能提出了更高的要求，促进了行政管理方法与手段的现代化，是提高现代行政效益的一大基本途径。 效益原理的障碍主要有单纯经济效益障碍、本位主义障碍和短期行为障碍。单纯经济效益障碍，是指在特定的压力下，有些“行政人”往往单纯追求经济效益及其产品数量、规模扩张和速度等，从而偏离了社会主义国家行政管理造福社会和人民这一根本宗旨与方向，这是对行政效益原理的一种扭曲与误导。本位主义障碍，是指对局部行政效益与整体行政效益的关系处理不当，只从本地区、本部门的利益出发，置国家全局和整体利益于不顾，从而陷入行政效益原理的本位主义障碍。短期行为障碍，是指一些“行政人”对眼前效益与长远效益的关系处理不当，在种种压力下，只顾短效益，无视长效益。 (二)行政管理的一般原理 1计划原理 计划原理是指为了贯彻行政决策意图，对未来行政管理活动及所需的人力、物力、财力、时间，进行谋划所必须遵循的规划和原理。 计划原理的内容，最直接运用的有四条。“木桶”原理，亦称限定因素原理。含义是木桶能盛多少水，取决于桶壁上最短的那块木板条。它指“行政人”越能清晰地了解达到行政目标起主要限制作用的因素，则越能有针对性地拟定各种行政计划和行动方案，其实质是界定行政目标实现过程中的主要矛盾。正确运用“木桶”原理，既可以省时、省力，避免对问题的面面俱到，又可以防止把主要精力放在一些非关键因素上，影响主要问题的解决。承诺原理，指任何一项行政计划都是对完成各项行政管理任务所做的承诺，任务越多，承诺越大，实现承诺的时间就越长，计划的期限也就越长。行政计划的期限与其所要完成的任务是成正比的。计划的承诺，不能太多，否则，造成计划的时间过长，承诺所实现的可能性就越小。灵活性原理，指行政计划的灵活性越大，因未来意外事件引起损失的可能性就越小，两者是反比例关系。灵活性原理是行政计划工作中最主要的原理，它主要针对计划的制定过程，使计划本身具有适应性，要求计划的制定“量力而行，留有余地”。至于计划的执行，则必须严格准确，要“尽力而为，不留余地”。改变“航道”原理，指计划实施过程中，在保持行政计划总目标不变的前提下，实现目标的进程可因情况的变化而变化，使计划的执行过程具有应变力。因此，在行政计划实施过程中，必须进行定期检查和调整。 计划原理的障碍，主要有支持障碍和经验主义障碍。支持障碍，指有时一个行政计划，由于种种原因，可能得不到上级行政领导者的支持和信任，或仅有口头表示而无实际授权，陷入无法执行的困境。经验主义障碍，指人们一味拘泥于过去，把经验“神圣化”，以“不变”应“万变”，则计划就会过时。因此，制定行政计划，务必打破经验的束缚，克服固有惰性和思维定势，以实事求是、锐意进取、积极主动的创新精神，力求行政计划的科学性和可行性。 2组织原理 组织原理是指行政管理实践中，把人、财、物、时间、信息等，在一定时空范围内，进行合理组合，并把它们之间的相互作用关系相对固定下来，形成合理组织结构所应遵循的规律和原则。 组织原理的内容，主要有四条。目标统一性原理，指国家行政机关组织结构的设计和组织形式的选择，必须有利于组织统一目标的实现。目标统一性原理，还要求在组织设计中以事为中心，从事入手，因事设职，避免出现因人设事、因人设职。管理幅度原理，管理幅度指行政领导者有效地监督、指挥其直接下属的人数限额。它取决于多方面的因素，其中，管理层次是一个最主要的因素。在被管理单位或人员不变的情况下，管理幅度与管理层次成反比例关系，管理幅度大，管理层次就少；管理幅度小，管理层次就多。统一指挥原理，指行政组织的各级机构以及个人只能服从一个上级的命令，才能避免“政出多门”，保证行政决策的落实。但统一指挥，并不等于取消了行政领导的临时命令权和下级的申诉权。稳定性与机动性相结合的原理，指国家行政机关组织为了能顺利地行使职能，实现目标，必须保持足够的稳定性，同时为了适应外部不断变化的情况，又要有一定的灵活性。 组织原理的障碍，主要有“跳板”障碍、过度集权障碍和目标冲突障碍。“跳板”障碍，指在层级严密的国家行政机关组织体系中，各平行机构之间缺乏正常的横向交流与联系。为克服这一障碍，就必须在保证指挥链上下畅通的前提下，在各平行机构之间建立“跳板”，以便及时沟通信息，快速解决问题。过度集权障碍，指行政领导者如果事无巨细都亲自过问，则不仅会疲于应付，顾此失彼，而且会助长官僚主义、命令主义和文牍主义作风。因此，行政领导者必须学会合理授权，充分调动下属积极性，才能减轻不必要负担，集中精力抓大事。目标冲突障碍，指行政整体目标与“行政人”个人目标之间协调不力，而发生的目标冲突。因此，强调个人目标必须以保证实现行政整体目标为前提。 3沟通协调原理 沟通协调原理是指在行政管理实践中，通过运用行政沟通和行政协调，达到思想上的一致和行动上的统一，实现行政管理的整体高效所应遵循的规律和原则，所应采取的方法和艺术。 沟通协调原理的内容，主要有四条。四方协同原理，指在行政管理实践中，“行政人”要处理好“上、下、左、右”四方面关系，其中最难的是处理与上级领导者中相互不团结的关系问题。这一原理运用得当，不仅能减少摩擦，避免内耗，而且能使行政管理取得事半功倍的效果。求同存异原理，指行政领导在行政管理活动中，研究和探索协调对象的一致之处，以此作为协调的基础，并允许国家行政机关各部门保留一定程度的灵活性和差异性。求同不等于采用一种行政管理模式，更不是简单地“一刀切”，只有承认利益、思想、行为等方面的差异，因地制宜，因时制宜，灵活应变，才能使行政管理工作充满活力。客观公正原理，指“行政人”在协调各种关系、矛盾和冲突中，均需依据客观事实，遵循制度、信守原则，以坚持和维护人民大众利益为出发点，秉公行事。这一原理，要求行政领导具备客观公正的意识、能力和魄力。公共关系原理，指国家行政机关组织为实现自身目标，对外开展公关和协调活动，以获得社会、公众的了解和对自身有益的协作与支持。 沟通协调原理的障碍，主要有“葡萄藤”障碍、信任障碍和“消防队员”障碍。“葡萄藤”障碍，指非正式沟通不拘形式、难于控制，并且传播属“加速度”，像“葡萄藤”一样盘根错节，到处蔓延。其传递的信息又不确切、不真实，导致小集团、小圈子，影响组织凝聚力，造成人心涣散。为克服这一障碍，行政领导者不仅要加强对正式团体做耐心细致而又正确及时的引导工作；更要增强工作透明度、公开性，做到光明磊落，正本清源，办事公道。信任障碍，指国家行政机关内外部与纵横向之间、公务员上下级与平级之间，由于职位、岗位的不同，以及各自视角、追求具体目标的不同，形成隔阂或偏见，造成的信任障碍。信任是行政沟通和协调的“灵魂”。克服信任障碍，既要深化行政体制改革，建立健全行政沟通与协调运作机制，又要提高自身素质，破除信任障碍中的心理因素，努力做到心心相印、息息相通。“消防队员”障碍，指在进行行政沟通、协调时，像旧式消防队员灭火一样，手忙脚乱，无思想准备，无预见与目的性。这是行政领导者缺乏责任感、忽视自身应该承担沟通、协调职责的表现。克服这一障碍，行政领导者必须严肃认真地履行职责，有计划、有步骤地开展各类行政沟通与协调活动。 4控制原理 控制原理是指对行政管理运作过程及效果进行衡量和校正，以确保行政目标以及为此而拟定的行政计划得以实现所应遵循的规律和原则。 控制原理的内容，主要有五条。反映计划要求原理，指行政控制系统的设计愈能反映行政计划的内容、步骤和特点，控制工作就越有效。行政计划是行政控制的目的，行政控制是实现行政计划的保证，二者的对象和时限是一致的。但每项行政计划、任务又各不相同，因此，所设计的行政控制系统和所进行的行政控制工作，都必须按不同计划的不同要求来设计。适应组织要求原理，一方面是指一个行政组织结构设计得越明确，所设计的控制系统越符合该组织结构中所有职位和职责的要求，就越有助于行政控制工作的开展；另一方面是指行政控制系统必须切合行政领导者本人自身的特点。控制关键点原理，指为进行有效的行政控制，行政领导者需要特别注意那些根据各种行政计划来衡量工作成效时具有关键意义的因素。实际上，只要控制了关键点，也就控制了全局。例外原理，指行政领导者越把主要精力集中于一些重要的例外偏差，则控制工作的效能越高，二者成正比例关系。行政领导者在进行行政控制时，必须把例外原理同控制关键点原理结合起来，不仅要善于寻找关键点，而且在找出关键点之后，要善于把主要精力集中在对关键点例外情况的控制上。控制趋势原理，指对控制全局的行政领导者来讲，不仅要善于控制现状，更要控制现状所预示的发展趋势。控