行政许可法详解.doc

行政许可法详解中华人民共和国行政许可法。掌握行政许可的基本规定，分析行政许可的设定、实施机关和实施程序、监督检查等方面的有关法律问题，判断设定行政许可的条件和实施行政许可的合法性。本讲要点：1、许可的种类2、许可的设定3、许可的执行4、监督5、法律责任内容讲解：第三节 中华人民共和国行政许可法2003年8月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了中华人民共和国行政许可法(以下简称行政许可法)，自2004年7月1日起施行。该法第一条规定：“为了规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理，根据宪法，制定本法。这是关于立法目的和立法依据的规定。该法是世界上第一部统一的综合性行政许可法，它适应了我国经济体制全面转轨和社会整体转型对行政审批制度进行根本改革和全面规范的迫切需要，它的颁布实施，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关有效实施行政管理，巩固行政审批的改革成果，进一步推动行政审批改革，从源头上预防和治理腐败，具有十分重要的意义和作用。一、行政许可概述(一)行政许可的概念行政许可法第二条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”该法第三条第二款的规定：“有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法。”根据行政许可法的上述规定，结合我国行政法学界近年来的研究成果，可以对行政许可的概念作如下界定：所谓行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查准予其从事特定活动的行为。在社会生活中，对于公民来说，凡是法律不禁止的，就是公民可以自由从事的。法律上禁止的行为有的是“禁绝”的，即任何人都不能从事；但有些法律上禁止的行为，则是出于公共利益、公共安全的考虑，加以一定的控制，其目的并不是要“禁绝”，具备一定条件经有关行政机关批准仍然可以从事，这就是我们所说的行政许可。(二)行政许可的特征行政许可具有以下特征：1行政许可是一种行政行为。行政许可法第二条将“行政许可”界定为“行政机关的行为”。当然，行政机关的行为不都是行政行为，作出行政许可行为的主体也不一定都限于行政机关。“行政许可”特指行政机关依法对相对人的申请进行审查，准予或者不准予相对人从事特定活动的职权行为，不包括行政机关的一般行为，如民事行为。这里的“行政机关”也并非限于严格意义上的“行政机关”，而是包括法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。2行政许可是依据申请的行政行为。根据行政许可法规定，行政许可必须“根据公民、法人或者其他组织的申请”进行，可见行政许可行为无疑应归人“依申请的行政行为”的范畴。行政相对人提出申请，是行政许可的前提条件。行政机关针对行政相对人的申请，依法采取相应的行政行为。行政机关不因行政相对人准备从事某项活动而主动颁发许可证或者执照。例如，文化行政管理部门发放文物出口许可凭证、海洋局发放废弃物倾倒许可证、民航局发放机场使用许可证的行为，都是以有关相对人的申请为其前提的。行政许可是基于行政相对人的申请作出的行政行为，行政相对人的申请为行政许可行为的作出提供了前提，但并不是说申请使行政许可具有双方行为的性质，行政许可是行政机关基于行政权而为的单方行为，申请并不意味着必定得到行政机关的许可。行政相对人提出申请，是其从事某种法律行为之前必须履行的法定义务。3行政许可是有限设禁和解禁的行政行为。行政许可法第二章所规定的“行政许可的设定”解决的是该不该设禁、由谁设禁、如何设禁以及设什么禁的问题，而其他章节所规定的就是该不该解禁、由谁解禁和如何解禁的问题，行政许可存在的前提就是法律规范的一般禁止。行政许可的设定是法律规范的一般禁止，而行政许可的实施就是对是否可以解除一般禁止依法作出判断的过程，其目的是对符合条件和具备资格的特定对象解禁。这里所说的一般禁止，或者称有限禁止、相对禁止，是指不经过个别批准、认可、核准或者资质确认等便不能从事的活动，是和“绝对禁止”相对应的概念。行政许可领域的“一般禁止”，多是基于行政管理、公益维护以及社会秩序维护或者财政上的理由而暂且设定的禁止。而且，这种“禁”是有严格限制的，即仅限于相对人从事的“特定活动”，对“特定活动”以外的事项，立法机关和行政机关均不得随意设禁。换言之，行政许可的内容是国家一般禁止的活动，为适应社会生活和生产的需要，对符合一定条件者解除禁止，允许其从事某项特定活动，享有特定权利和资格。许可是对禁止的解除，没有法律规范的一般禁止，便不存在行政许可。例如，制作、运输、销售爆破物品是国家一般禁止的行为，但是，国家为了国防安全、社会治安和社会建设的需要，对符合特定条件的组织或者个人准许其实施这类行为。又如，驾驶机动车，本来是人人都可以从事的活动，但是，为了该领域的管理和安全等，国家设定了一整套驾驶执照管理制度，只有依法取得驾驶执照并履行了相应手续者，才有资格驾驶机动车。正是有了前面的禁止，才会产生随后的许可。行政许可是行政机关管理国家事务和社会公共事务的重要手段之一。4行政许可是授益性行政行为。行政许可引起的法律后果是行政机关准予行政相对人从事某种特定的行为，该行为存在的前提是法律的一般禁止，而解禁无疑意味着行政相对人获得了某种“特权”。所以行政许可不同于行政处罚和行政强制措施，它不是对相对人课以义务或者处以惩罚的行为，而是赋予行政相对人某种权利和资格的行政行为，即免除被许可人某种不作为的义务，使其可以行使某种权利或者获得行使某种权利的资格的行政行为。从这种意义上讲，与行政处罚和行政征收等基于法律对行政相对人的权益剥夺和限制不同，行政许可是赋予行政相对人某种权利和资格的授益性行政行为。5行政许可是要式行政行为。所谓要式行政行为，是指必须遵循一定的法定程序并具备某种书面形式的行政行为。行政许可应遵循一定的法定程序，并应以正规的文书、格式、日期、印章等形式予以批准、认可和证明，必要时还应附加相应的辅助性文件。这种明示的书面许可是行政许可在形式上的特点。(三)行政许可的种类为了全面了解我国许可制度的现状及存在的合理性，从理论上对行政许可制度进行总体的概括和研究，有必要对行政许可进行种类划分。类型不同，其间规则也有区别。根据不同标准，行政许可会有不同的分类，下面介绍行政许可最常见的几种分类：1行政许可的一般分类行政许可法将行政许可分为五类：一般许可(或称普通许可)、特许、认可、核准和登记。针对不同许可的特点，行政许可法规定了不同的特别程序。(1)一般许可。一般许可又称普通许可，是指许可机关不需要特殊条件的许可，只要申请人依法向主管行政机关提出申请，经有权机关审查核实其符合法定的条件，该申请人就能够获得从事某项活动的权利或者资格，对申请人并无特殊限制，如驾驶许可、营业许可等。它是运用最广泛的一种行政许可，适用于直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项。一般许可的功能主要是防止危险、保障安全，通常没有数量限制。根据行政许可法第十二条第一项规定，对“直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项”所设定的许可，都可归为一般许可的范畴。对于一般许可，申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。(2)特许。特许是指直接为相对人设定权利能力、行为能力、特定的权利或者总括性法律关系的行为，又称为设权行为。它是许可机关在特别情况下向申请人发放的含有特别内容的许可，是基于行政、社会或者经济上的需要，将本来属于国家或者某行政机关的某种权利(力)赋予私人的行政行为，是由行政机关代表国家向被许可人授予某种特定的权利。特许这类许可的申请条件比一般许可严格，适用范围更窄。特许适用的范围主要包括有限自然资源开发利用、有限公共资源的配置、直接关系公共利益的特定垄断性行业的市场准人等，需要赋予特定权利的事项。特许的主要功能是分配稀缺资源，一般有数量控制。对特许事项，除法律、行政法规另有规定外，行政机关原则上应当通过招标、拍卖等公开、公平竞争的方式作出许可决定。(3)认可。认可是由行政机关对申请人是否具备特定技能的认定，主要适用于为公众提供服务、直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项。常见的需要认可的资格、资质有律师资格、注册会计师资格、医师资格、注册安全工程师资格、建筑企业经营资质等。认可的主要功能是为提高从业者从业水平或者某种技能、信誉而设，没有数量限制。认可主要是通过考试的方式进行，行政机关一般应当通过考试、考核方式决定是否予以认可。具体说来，赋予公民特定资格，依法应当举行国家考试的，行政机关根据考试成绩和其他法定条件作出行政许可决定；赋予法人或者其他组织特定的资格、资质的，行政机关根据申请人的专业人员构成、技术条件、经营业绩和管理水平等的考核结果作出行政许可决定。(4)核准。核准是由行政机关对某些事项是否达到规定的技术标准、经济技术规范等进行核对、判断和审查确定，申请人符合要求，即允许其从事某项活动。核准主要适用于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施的设计、建造、安装和使用以及直接关系人身健康、生命财产安全的特定产品、物品的检验、检疫事项。根据行政许可法第十二条第四项规定，“直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项”，可以设定行政许可。核准的主要功能是为了防止社会危险、保障安全没有数量限制。核准事项，行政机关一般要实地按照技术标准、技术规范依法进行检验、检测、检疫，并根据检验、检测、检疫的结果作出行政许可决定。例如，根据消防法的规定，建筑工程竣工时，必须经消防机构进行消防验收；未经验收或验收不合格的，不得投入使用。(5)登记。登记是指行政机关通过形式审查确定个人、企业或者其他组织符合规定的条件，确立个人、企业或者其他组织的特定主体资格。登记的功能是确立申请人的市场主体资格。登记事项没有数量限制，行政机关一般只对申请登记的材料进行形式审查，申请人对申请材料的真实性负责。行政许可法第三十一条规定：“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。”行政许可法第五十六条规定：“申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，行政机关应当当场予以登记。”实践中由于行政登记非常混乱，其性质、归类等也有多种说法。行政许可法中规定的登记，主要针对企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项。所谓确定主体资格，主要是指市场组织、事业组织、社会团体等企业或者其他组织设立时所需要的主体资格。相应的，诸如婚姻登记、产权登记之类的登记行为则被排除在行政许可法调整的范围之外。从广义上讲，登记和备案都可以作为行政许可的一种类型。但是，从前述行政许可的特征来看，登记和备案都不具有法律的一般禁止这个前提。尽管登记、备案时也要进行审查，但是，此时的审查皆(应)是形式审查，只要符合形式要件，有关行为便告完成，并不存在解禁与否的问题。因此，应该将登记和备案制度与狭义上的行政许可区分开来。许可制和登记(备案)制的区别，在于许可制以事前审查为重点，而登记(备案)制更侧重事后监督检查。因此，实行登记(备案)制的一个前提条件是相应的事后监管体制的完善。在市场经济条件下，伴随着政府职能的转变和私人权利意识的确立，许多领域的事前审查制转为事后监管制，已是形势发展的必然。除了前述五种类型外，法律、行政法规还可以设定其他行政许可。2行为许可与资格许可行为许可是行政机关根据相对人的申请，允许其从事某种活动的许可形式。这类许可的目的是允许符合条件的相对人从事某种活动。相对人只要取得行政机关某项许可，就可以从事某种活动，如开业、生产、经营等活动。行为许可具有以下特点：第一，行政机关发放的许可证是从事某种活动的证明，没有该许可，任何公民、法人或其他组织不得进行某种行为。第二，许可仅限于某种行为、活动，不含有资格权能的特别证明。第三，申请该类许可不必经过严格的考试程序。如生产管理部门发放的产品生产许可证、安全生产监管监察部门或机构发放的安全生产许可证、林业部门核发的采伐许可证、环保部门发放的排污许可证都是行政机关对相对人某种行为的允许证明。行为许可是相对于资格许可而言的，其主要目的是限制普通人在规定领域的行为自由，保护公共安全和国有资源等。资格许可是指行政机关根据相对人的申请，通过考核程序核发一定证明文书，允许持有人从事某一职业或进行某种活动。这种许可的特点是：第一，许可证是个人某种资格的证明，如律师证、注册安全工程师执业证、注册建筑师证等是持证人资格水平的证明。第二，资格许可的有效期限较稳定，在相对较长时问内能起到资格证明作用，持证人超过一定期限不行使某权能或采取某种行为则可能导致许可证失效。资格许可的目的是通过制定最低限度标准限制某一行业的行业人员，以避免不合格人员从事该行业可能造成的损失。在我国，资格许可主要存在于专业性、技术性较强的行业和领域。资格许可与行为许可相比，有以下特征：一是获得资格许可一般要经过专门训练和考核才能取得，并非所有人都能够获得此类许可。二是并非所有取得资格许可的人都有从事某活动的行为自由，如果要从事某一行为，还必须在获得资格许可的基础上再次申领行为许可证。如获得律师资格的人要从事律师职业，还必须以律师资格为条件向司法行政机关申请到律师执照才能够从事律师职业，取得注册安全工程师执业资格证书的人要从事注册安全工程师职业，还必须以注册安全工程师资格为条件，经过申请注册登记才能以注册安全工程师名义执业。从国外的情况看，这种资格许可大都由行业工会等社会中介组织负责。我国行政许可法中也规定，公民特定资格的考试由行政机关或行业组织实施。3权利性许可与附义务许可根据是否附加义务可以把行政许可分为权利性许可和附义务许可。权利性许可是指被许可人可以自由放弃行使该项许可所赋予的权利，而他本人并不需要为此承担某些法律责任和后果。如特殊刀具购买证、射击运动枪支购买证、个体户的营业执照、出国护照、驾驶执照、捕捞许可证、律师执照、倾废许可证等，申请人获得以上许可证后，有权随时放弃从事该项许可所允许的活动，行政许可机关不会因此追究其责任。附义务的行政许可指行政许可证的持有人在获得该许可证的同时便承担了在一定期限内从事该项活动的义务，如果在此期限内没有从事该项活动，便会因此承担一定的法律责任。如获得建设用地许可后的两年内不进行建设，该建设用地将被收回。行政许可分为权利性许可和附义务许可，主要是由许可证持有人取得的权利是附条件的，受到一定限制的权利。由于许可对象在内容上具有特定性、独占性，所以许可证持有人对该许可事项无法与其他申请人共享，必然排斥其他申请人，为此，必须对许可证持有人加以一定限制，如果许可证