社保基金监督立法的基本原则7[1]13.doc

制定“社保基金监督条例”应当遵循的基本原则1.省管独立原则省管独立原则，是指社保基金征缴、运营和支出等环节之监督，由省级人民政府设置的独立的监管机构负责的基本准则。确立省管独立原则的出发点是，一方面，提高社保基金监督机构的地位，增强监督机构的权威性；另一方面，确保社保基金监督的实效。就全国范围而言，大多数省份都已经设置或将要设置由省级人民政府直管的独立的社保基金监督机构。独立的社保基金监督机构，在社保基金的征缴、运营、支出等环节实行专门监督。当然，这并不排斥各业务主管部门或机构在各自主管的职权范围内实行的监督。然而，作为全国社保改革试点省份的海南省，至今尚未设置专门的省人民政府直管的独立监管机构。不可否认，现有的人劳部门、地税部门、金融机构等部门或机构均在其职权主管范围之内对社保基金进行监督，但因缺乏专门的监督机构，导致不同的部门或机构之间的监督职责不明，特别是在部门或机构监督之间的交叉领域，容易造成监督职责上的推诿，其结果必然是监督力度不够，监督效果打折。更为重要的是，由于全省缺乏一个统一且独立的监督机构，导致全省的社保基金之监督缺乏统一性和协调性。由此可见，设置专门的省管独立的社保基金监督机构，是进一步优化监督职权配置，协调监督步调，理顺监督关系，强化监督实效的必要条件。通过社保基金监督立法的前期调研和论证，也证明了确立此项原则的必要性。据此，我们建言，设置独立的省管监督机构，即海南省社保基金监督委员会，使其拥有独立的人权、事权和财权。虽然这样做会导致机构的增设，但这是加强社保基金监督的必然选择，体现了立法过程中必不可少的制度创新。综上，在此次立法调研、文本起草等工作中，省管独立原则应该被确定为社保基金监督立法的基本原则之一。在省管独立原则的指导之下，初步设计了如下条文草案：“省人民政府成立社会保险基金监督委员会，负责统筹、协调、指导全省范围内社会保险基金监督工作。社会保险基金监督委员会办公室设在海南省人事、劳动和社会保障部门（或者海南省人大常委会法工委）。本委员会由省劳动和社会保障主管部门、社保基金管理部门、财政部门、审计部门、工会代表、缴费单位代表、法律专家、注册会计师、精算师等相关人员组成。本委员会可以直接接受公民个人的举报、控告、投诉、咨询等事宜。”2.账务公开原则 也可称之为账务信息披露原则。具体名称还可以再论证，但其核心内容主要是，是否应当确定该原则，这一原则的内容是什么，以及在具体的监督环节如何体现账务公开。社保基金的监督，离不开社保基金账务的公开。公开与透明，体现了社保基金监督立法的科学与文明程度。账务公开，是指负责主管社保基金账务的有关部门或机构，定期向社会披露社保基金的账务信息。披露的内容包括，基金的年收入是多少，总支出是多少，收入来源中单位和个人缴费各占多少，财政补贴有多少，以及投资渠道选择以及各渠道的盈利状况。在起草社保基金监督条例时，应当将账务公开原则作为监督的基本原则之一。确立该项原则的理由在于，首先，社保基金账务的公开，便于接受各方面监督，特别是社保缴费单位、社保缴费个人等社会公众的监督。如果没有社保基金的账务的定期公开，社会监督便无从谈起。其次，社保基金账务的定期公开，对社保基金征缴、运营、支出等环节的主管部门或机构，形成一股无形的压力，必然会促使这些部门或机构加强自律，注重自身内部的监督。这样，便形成了专门机构监督、主管部门或机构监督与社会监督的有机统一。通过考察全国范围内社保基金监督的立法例，可以看出，几乎所有的层次不一的立法文本，均规定了账务公开原则。如此立法之初衷，显然是为了凸显社保基金监督之效果，确保社保基金运营的安全。遗憾的是，目前海南省尚未实行账务公开，这必然会导致社保基金监督缺少重要的一环，即社会监督的介入。对账务的信息公开，既能保障监督的效果，又能保障公众的知情权，因此，实行账务公开既非常必要又切实可行。为此，在本条例的总则中，应当明确规定账务公开原则，在具体的监督环节则详细规定账务公开的范围和程序。为体现账务公开原则，建议设计条文草案如下：“社会保险经办机构应当公开社会保险登记、待遇申领的手续和程序以及享受社会保险待遇条件等社会保险信息。社会保险经办机构应当每年至少向被保险人发送一次基本养老保险、基本医疗保险个人账户通知单。社会保险经办机构应当每年定期向社会公告社会保险基金收支情况，接受社会监督。缴费单位、被保险人有权向社会保险经办机构查询本单位或者本人社会保险缴费、待遇支付以及个人账户记录情况。社会保险经办机构应当提供查询服务。”“省级社保机构负责制定实施本年度社会保险基金结余控制比例方案，主动接受省级社会保险基金监督委员会监督，并向社会公布本年度社会保险基金结余控制情况。”3.社会监督原则社保基金的监督是多层次、多主体监督。其中，社会监督就是社保基金监督链条上十分重要一环。既然社保基金是一项特殊的公共基金，那么，普通公众特别是社保基金的相关权益人，便必然会关注有关自己的利益。因而，社会公众便天然地具有监督社保基金安全运营的内在动力。具体而言，社会监督原则包含两方面的内容，其一，引入社会中介机构监督，比如，会计师事务所。社保基金中介机构由于没有自己的部门利益，仅是接受有关机构的委托对社保基金之账务开展会计、审计监督等工作，因而，其身份的中立性，便于确保监督的公正性；其二，社会公众的监督。社会公众通过社会团体和社会组织（包括人民政协、民主党派、工会、共青团、妇联等）、舆论机构（包括报刊、电视、广播等）、以及公民个人对社会保险基金运营情况的监督。因前文已有所论述，此处主要讨论社会中介机构之监督。社保基金监督工作的重要性和复杂性，决定了监督主体的多元化。不同的监督主体有不同的监督职权与使命，社会中介机构的介入，必然会在监督的实效方面增加重要的砝码。因此，社会中介机构的监督，将是社保基金全面监督中必不可少的重要环节。在此方面，国内已有相关的立法例可资借鉴。需要指出的是，海南省已有委托社会中介机构审计社保基金有关环节的先例，但并未形成常态化和制度化。我们在论证本条例的立法过程中，可以考虑将这一做法确定为监督条例的基本原则，虽然这并非立法创新，但遵循稳妥的立法思路，确立此项原则，可以提升监督条例的立法水准。建议条文设计为：“审计机关根据需要，可以委托社会中介机构对社会保障资金进行审计。所需经费由审计机关提出专项预算申请，由本级财政部门予以专项拨款。”“任何单位和个人均有权举报社会保险基金管理和监督中的违纪违法行为。社会保险基金监督部门应当向社会公布举报电话、通讯地址、邮政编码和受理举报的范围。社会保险基金监督部门工作人员受理对社会保险基金管理和监督中的违纪违法行为的举报，应当为举报人保密。任何单位和个人不得阻挠、压制或者打击报复举报人。”4.“谁主管，谁负责”原则 亦可称之为涉监执行机关责任自负原则。社保基金的监督实行专门机构、主管部门或机构和社会力量共同监督。不同的主管机关负有不同的监督职责。如何划清各自的职责，防止推诿责任，是确立本项原则的必要条件。所谓“谁主管，谁负责”，是指社保基金主管部门或机构，在自己的职权范围内，对自己主管的事项履行监督的职责。确立此项原则的目的是，首先，明确各自的职责范围，防止的监督过程中的互相推诿，进而影响监督的效果；其次，也划定了不同的主管部门或机构监督权力行使的边界，即监督权力的行使，既不能缺位，也不能越位。考察国内社保基金之立法文本，部分文本中规定了此项原则，也有部分文本中没有明确规定这一原则，但其条文的字里行间却渗透了“谁主管，谁负责”原则之精神。值得注意是，海南省的相关立法文件中虽然没有规定此项原则，但实际的监督过程中，却是贯彻了这一原则。但是，这一做法毕竟没有上升为规范性法律文件所规定的原则。因此，确定这一原则十分必要。为此，我们建言，在起草社保基金监督条例时，考虑将“谁主管，谁负责”确定为一项基本原则。具体条文建议设计如下：“社会保险行政主管部门、社会保险费征收机构、社会保险经办机构、社会保险基金财政专户管理机构应当按照“谁主管谁负责”的原则，保证社会保险基金安全。”5.全面监督原则社保基金之监督是一项“牵一发而动全身”的系统工程，单靠某个机构或部门的监督，或者仅对某些环节进行监督，均难以达到监督的预期目的。所谓全面监督原则，是指监督主体对社保基金的安全运营进行的全方位监督。该原则主要包括三方面内容：第一，监督主体的多元性。如前所述，社保基金的监督立法，采用专门机构、主管部门或机构与社会监督有机结合的监督模式。多元的监督主体，共同编织了一张疏而不漏监督网络。第二，监督环节的全面性。社保基金的运作涉及多个环节，主要包括征缴、运营和支出等基本环节，每一个环节都可能存在危及基金安全的潜在隐患，因此，监督的权力（利）触角理所当然地应当延伸至社保基金运作的各个环节。第三，监督时机的全程性。全程性监督包括事前的预防性监督、事中的临场性监督和事后的救济性监督。确立全面监督原则的必要性在于，一方面，通过全面监督，能够防止出现监督中的“死角”，进而全面确保社保基金的安全；另方面，社保基金的监督本已有之，但由专门机构统领全局的监督与主管机构监督、社会监督构成的全面监督网络，能够凸现监督的实效，也体现了制定社保基金监督条例的制度创新。因此，确立全面监督原则是十分必要的。