行政诉讼地域管辖改革之探讨.doc

行政诉讼地域管辖改革之探讨阮忠良 丁晓华行政诉讼法的制定和实施，正式确立了我国法院对行政行为进行司法审查的制度，对保护公民合法权益、促进行政机关依法行政起到了巨大的推动作用。但不可否认，与民事诉讼相比，当前“民告官”仍然处于举步维艰的状态，“不敢告、不能告、告不赢”至今仍是许多老百姓对行政诉讼发出的感慨。造成上述状况固然有多方面原因，譬如长期以来官贵民贱封建思想的残余，导致老百姓害怕打击报复而不敢起诉，立法设置的高门槛也使得许多案件被拒之于法院之外，对法律和政策缺乏了解则是很多行政案件原告无法胜诉的原因。但问题的主要症结还在于，我国法院系统与行政管辖区划对应设置，行政干预导致行政诉讼难以保持司法独立，充满了浓厚的地方保护色彩，而行政诉讼地域管辖所遵循的“原告就被告”原则无异于推波助澜、雪上加霜。因此，本文针对现行地域管辖制度之弊端，提出了改革行政诉讼管辖制度的设想，以期加强行政诉讼之司法独立，保障司法公正，进而真正发挥行政诉讼保护老百姓合法权益的作用。一、对我国当前行政诉讼地域管辖制度的利弊分析行政诉讼管辖是指人民法院之间受理第一审行政案件的分工和权限。其中级别管辖在于划分上下级人民法院之间受理第一审行政案件的范围，而确定地域管辖的目的是划分同级人民法院之间受理第一审行政案件的分工和权限。我国行政诉讼法第17至第19条对地域管辖作了规定，其确立的基本原则是“原告就被告”，即以被告所在地为标准确定管辖法院，被告所在地通常是指最初作出具体行政行为的行政机关所在地，如果复议机关改变原具体行政行为的，也可以是复议机关所在地。在现行行政诉讼地域管辖制度中，“原告就被告”原则仅存在两种例外：1、对限制人身自由的行政强制措施不服提起行政诉讼的，可以由原告选择管辖。在这类案件中，被告所在地或者原告所在地人民法院均享有管辖权。2、因不动产提起行政诉讼的，适用专属管辖，即仅能由不动产所在地人民法院管辖。上述地域管辖制度的益处是显而易见的：1、便于当事人确定管辖法院。除了例外情况，大多数行政诉讼遵循的是被告所在地法院管辖原则，这一标准明确统一、易于理解，对原告而言，确定了被告，等于确定了法院，不致投诉无门。2、便于人民法院迅速查明事实。由于受诉人民法院与被告处于同一行政区划，而行政行为的作出通常适用“属地管辖”原则，因此在各方当事人对案件事实存有争议的情况下，也便于人民法院进一步调查取证及时查明事实。3、便于行政机关申请强制执行。对发生法律效力的行政诉讼法律文书，负有义务的原告拒绝履行的，行政机关可以依法申请其所在地的法院强制执行，另外，对当事人在法定起诉期限届满之前未就行政行为提起行政诉讼的，行政机关也可以申请其所在地法院强制执行该行政行为。然而，行政诉讼地域管辖的“原告就被告”原则所带来的问题也是不容忽视的，甚至可以说它是我国当前行政诉讼难以保持司法独立的直接原因。因为我国基层法院的设置与行政区划中的“区、县”相对应，且大量的行政一审案件系由基层法院受理。行政诉讼由被告所在地法院管辖意味着，被告往往与受诉法院同属一个行政区划，由于法院人事任免和财政供给均直接或间接地受同级行政机关的制约，因而行政机关对司法的干预从来就不可避免，在影响行政机关形象和地位的行政诉讼中，来自地方政府的干预更为明显。所以“原告就被告”原则实际是将原本就紧密联系的同级行政机关与司法机关捆绑于同一诉讼中，在这样的状态下，要求司法机关保持独立和公正，在司法实践中显然难以实现。其次，行政诉讼地域管辖制度过于单一，导致原告缺少选择余地。在民事诉讼中，特殊地域管辖制度赋予了大多数民事纠纷的当事人两种或两种以上的法院管辖选择权，如合同纠纷的当事人可以选择被告住所地或合同履行地法院起诉，侵权纠纷的当事人可以选择被告住所地或侵权行为地法院起诉。但在行政诉讼中，大多数原告只能向被告所在地法院起诉，许多当事人为今后生活或工作经营考虑，亦出于对被告所在地法院司法公正之怀疑，还存在不愿告或不敢告的心理。二、改革我国行政诉讼地域管辖制度的设想针对行政诉讼地域管辖带来的弊端，尤其是司法难以保持独立问题，许多学者见仁见智，提出了诸多加强行政审判公正性的良好建议。如，有些学者提出，直接取消基层法院对一审行政案件的管辖权，由中级法院作为一审法院，对于起诉乡镇人民政府、县政府及其各部门的案件，由中级法院设立的巡回法庭审理。 金国坤著：依法行政环境研究，北京大学出版社，第93页。也有学者提出，应视行政法院的建立为我国司法制度改革的突破口，从而最终实现我国司法制度的健全完善和我国行政诉讼制度的良性运作。 马怀德主编：行政诉讼原理，法律出版社，第345页。更有甚者还将建立独立的行政法院系统视之为最理想的模式 朱恒顺：我国行政诉讼法修改刍议，青岛科技大学学报（社会科学版）2003年9月，第66页。在某些省市，对行政案件的交叉管辖制度也在试行之中。上述建议的出发点均在于促进基层法院在行政审判中摆脱来自行政机关的干预，真正实现对行政行为合法性的司法监督。但是，将大量的一审行政案件转由中级人民法院管辖，势必增加中级法院一审案件数量及高级法院二审案件负担，打破法院原有的分工均衡状态。而建立独立的行政法院，虽然可以在设置和运作方面大量参考大陆法系国家现成模式，但其成本无疑是巨大的。至于交叉管辖所提倡的基层法院换位审理，固然可使某区法院得以避免审查该区行政机关的行政行为，从而摆脱行政干预，但对当事人而言，其仍然没有选择法院管辖的机会，并且受诉法院的确定将完全受制于地方高级法院的安排而不是法律规定，这无疑是对诉讼法的重大突破。制约司法独立的因素固然多种多样，有我国传统文化背景使然，有现代社会行政权扩张所致，但从立法体制而言，行政诉讼地域管辖“原告就被告”原则亦难辞其咎。因此，修改现行行政诉讼法关于一般地域管辖的规定，确立行政诉讼“被告就原告”原则，将是成本低廉、简单直接并且行之有效的方法。具体设想可如下：基本原则：适用“被告就原告”原则。如前所述，基层法院通常与其所在区域的行政机关存在千丝万缕的联系，因此改革地域管辖制度首先应当删除由被告所在地法院管辖的规定，彻底改由原告所在地法院受理所有行政案件，而不必仅限于限制人身自由的行政强制措施案件。这里的“原告所在地”可以仍然依照最高人民法院关于执行若干问题的解释，包括原告的户籍所在地、经常居住地和被限制人身自由所在地。原告对行政行为不服的，可以在其上述所在地之一就行政行为提起诉讼。补充原则一：在原、被告处于同一行政区划的情况下，赋予原告选择权。如果原告所在地与被告所在地为同一区、县，即使适用“被告就原告”原则仍然难以避免旧原则下“官官相护”的嫌疑。因此，在这种情况下应当准许原告选择同一上级法院辖区内的基层法院提起行政诉讼，作为例外。补充原则二：保留不动产专属管辖制度。行政诉讼中“原告就被告”原则系由民事诉讼制度延续而来，不动产专属管辖也不例外。考虑到不动产通常价值较大，涉及当事人的重大利益，由不动产所在地法院管辖有助于查明案件事实，便于法院调查取证，因此，这一专属管辖制度可以考虑保留，此为“被告就原告”原则的第二个例外。在行政诉讼中确立“被告就原告”原则具有如下重要意义：1、有助于弥补行政诉讼当事人地位失衡状态。行政行为的特点在于主体地位的不平等性、权利义务的特殊性、意思表示的单方面性。相对人已经在行政行为处于强弱不平衡状态，因而在作为救济途径的行政诉讼中，应当给予其一定的倾斜，这一点在行政诉讼法关于举证责任分配的规定上得到了充分体现。另外，从行政案件收费低廉及普遍适用合议制也可见一斑。但无庸置疑，比起强大的行政机关，原告的力量仍然弱小，并且从某种角度而言，举证责任的倾斜主要也是由于相关证据材料在被告而不是原告掌握之中。因此，通过地域管辖制度的改革弥补原告在行政执法和行政诉讼中的劣势地位是可以考虑的方法。2、符合行政诉讼法宗旨及我国基本国情。在我国，行政诉讼法的首要宗旨是保护行政相对人的合法权益，其次才是维护和监督行政机关依法行政。甚至有人认为，我国行政诉讼的唯一目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益。 马怀德主编：行政诉讼原理，法律出版社，第71页。因为行政行为的效力来自其自身而非法院的维持判决，行政机关依法行政无须通过行政诉讼加以维护，行政诉讼仅为相对人提供保护的救济途径。所以，在行政诉讼中，强调行政相对人权益保护的重要性，赋予其选择法院的权利和在其所在地法院起诉的特权，符合我国实施行政诉讼法的初衷。另外，我国目前仍处于社会主义初级阶段，生产力较为低下，老百姓的法律意识较为薄弱，确立原告所在地法院管辖，简单易懂、方便诉讼，真正实现司法为民。另外，在与被告所在地同属一个区、县的情况下允许老百姓选择法院，还可以使其抛却“官官相护”的隐忧。而“择地行诉” “也不会太多增加被告及受案法院的诉讼成本，相反会减少受案法院和被告的关系成本。” 刘善春：行政诉讼原理及名案解析，中国法制出版社2001年版，第472页。3、是改善司法环境、促进依法治国的良好举措。依法治国的关键在于依法行政，依法行政的实现在于有效的外部监督，而行政诉讼是唯一对行政行为具有法律约束力的外部制约方式。但行政诉讼要实现有效制约，必须