第九章 海事行政调查与处理.doc

第九章 海事行政调查与处理第一节 海事行政管辖一、海事行政机关 海事行政机关，是指针对船舶、设施发生的交通事故，为查明原因、判明责任而进行调查与处理的国家行政机关。 为加强海上交通管理，保障船舶、设施和人命财产的安全，维护国家权益，1983年9月2日，第六届全国人大常委会第二次会议通过的中华人民共和国海上交通安全法(以下简称海上交通安全法)。该法第3条规定：“中华人民共和国港务监督机构，是对沿海水域的交通安全实施统一监督管理的主管机关。”第48条规定：“国家渔政渔港监督管理机构，在以渔业为主的渔港水域内，行使本法规定的主管机关的职权，负责交通安全的监督管理，并负责沿海水域渔业船舶之间的交通事故的调查处理。”此外，根据该法第49条的规定，对于海上军事管辖区和军用船舶、设施的内部管理，为军事目的进行水上水下作业的管理，以及公安船舶的检验登记、人员配备、进出港签证等，由国家有关主管机关依据海上交通安全法另行规定。可见，针对船舶、设施发生的交通事故，为查明原因、判明责任而进行调查处理的主管机关，包括中华人民共和国港务监督机构、国家渔政渔港监督管理机构和其他国家有关主管机关。 为更好地贯彻海上交通安全法的宗旨和精神，原交通部(现交通运输部)于1983年11月30日公布交水监字19832303号文件，在贯彻海上交通安全法会议纪要(摘要)中明确“港务监督机构”包括港务监督、港航监督及航政管理机关。上述各主管机关应在各自原有的管理范围、内容和分工上，严格履行其职责。该会议纪要(摘要)还对“以渔业为主的渔港”定义为专用的渔港，供渔业船舶停靠和使用，港内没有商业码头或其他生产码头的港口，并对港务监督机关与渔政渔港监督管理机构之间的职能进行了初步划分，即前者在涉及渔业船舶签证、安全检查等方面，原则上承认后者签发的船舶检验、登记、船员职务证书。如证书所载内容与船舶实际情况不符，除非危及船舶及人命安全，否则应当由后者对船舶实施没收、扣留。若渔业船舶改变营运性质从事客货运输，则应在港务监督机构办理相关手续，经核准后方可营运。(一)海事管理机构 根据海上交通安全法以及经国务院批准、原交通部于1990年3月3日公布的中华人民共和国海上交通调查处理条例(以下简称海上交通事故调查处理条例)，对海上交通事故进行调查处理的主管机关是港务监督机构，即通常所称的“港务监督”(以下简称“港监”)。根据国务院于1986年12月16日公布的中华人民共和国内河交通安全管理条例(以下简称1986年内河交通安全管理条例)第3条的规定，各级交通管理部门设置的港航监督机构是对内河交通安全实施统一监督管理的主管机关。因此，在1998年之前，有关水上交通安全管理工作，由港务监督机构，港航监督机构及其他航政管理机关负责。 经国务院批准，根据中央机构编制委员会办公室(中编办字199840号)关于中华人民共和国海事局的文件，由原中华人民共和国港务监督局和原中华人民共和国船舶检验局合并成立中华人民共和国海事局(下称国家海事局)。国家海事局为交通运输部直属机构，实行垂直管理体制，主要负责国家水上安全监督和防止船舶污染、船舶及海上设施检验、航海保障管理与行政执法，并履行交通安全生产等管理职能。 目前国家海事局设置12个职能处(室)和党的两个工作机构，分别为：办公室、法规规范处、计划基建处、财务会计处、人事教育处、通航管理处(中国海上搜救中心办公室)、船舶监督处(中国便利运输委员会办公室)、船舶检验处、船员管理处、航标测绘处、安全管理处(交通部安全委员会办公室)、审计处和党委工作部、纪委办公室(监察处)。此外还包括了两个办公室，即交通部环境保护办公室及工会办公室。 除国家海事局外，下列14个海事局是交通运输部的直属单位：辽宁海事局、河北海事局、天津海事局、山东海事局、江苏海事局、上海海事局、浙江海事局、福建海事局、深圳海事局、广西海事局、广东海事局、海南海事局、黑龙江海事局和长江海事局。这些直属海事局还在各自管辖水域范围内设立分支海事局和派出机构等。上述直属海事局受国家海事局垂直领导和管理。国家海事局和上述直属海事局及其分支海事局和派出机构，统称为国家海事管理机构。 根据国务院于2002年6月28日公布、2002年8月1日起施行的中华人民共和国内河交通安全管理条例(以下简称2002年内河交通安全管理条例)第4条的规定，国务院交通主管部门(现为交通运输部)主管全国内河交通安全管理工作。国家海事管理机构在国务院交通主管部门的领导下，负责全国内河交通安全监督管理工作。国务院交通主管部门在中央管理水域设立的海事管理机构，以及省、自治区、直辖市人民政府在中央管理水域以外的其他水域设立的海事管理机构(统称海事管理机构)，依据各自的职责权限，对所辖内河通航水域实施水上交通安全监督管理。因此，目前我国各级海事管理机构根据各自管辖水域和权限，负责我国水上交通安全监督管理工作。(二)渔政管理机构 中华人民共和国农业部渔业局(简称农业部渔业局)隶属于农业部，曾经对外统称中华人民共和国渔政渔港监督管理局，下辖黄渤海区、东海区、南海区三个渔政渔港监督管理局。 根据海上交通安全法第48条的规定，国务院于1989年5月5日公布了中华人民共和国渔港水域交通安全管理条例(以下简称渔港水域交通安全管理条例)，第3条明确规定了渔政渔港监督管理机关是对渔港水域交通安全实施监督管理的主管机关，并负责沿海水域渔业船舶之间交通事故的调查处理。 根据国务院办公厅关于印发农业部主要职责内设机构和人员编制规定的通知(国办发200876号)的规定，农业部渔业局以农办渔函2008035号公布了“农业部办公厅关于农业部渔业局(中华人民共和国渔政渔港监督管理局)更名的函”。因此，自2008年10月20日始，中华人民共和国渔政渔港监督管理局更名为中华人民共和国渔政局(以下简称“国家渔政局”)。国家渔政局及其下属机构，统称为渔政管理机构。 国家渔政局的主要职责包括，渔业行业管理，起草和监督实施相关法律、法规、规章，参与组织制定并监督执行国际渔业公约和多边、双边渔业协定，代表国家行使渔政、渔港和渔船检验监督管理权等。此外，中华人民共和国渔业船舶检验局为农业部直属单位，负责渔业船舶的检验、登记、发证等业务，下辖21个省级渔业船舶检验局，即天津、河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、海南、重庆、四川、云南、陕西的渔业船舶检验局。(三)其他有关的国家主管部门 根据海上交通安全法第49条的规定，海上军事管辖区和军用船舶、设施的内部管理为军事目的进行水上水下作业的管理，以及公安船舶的检验登记、人员配备、进出港签证，由国家有关主管部门依据本法另行规定。2002年内河交通安全管理条例第92条规定，“军事船舶的检验、登记和船员的考试、发证等管理办法，按照国家有关规定执行。”因此，在上述法规及规章调整的范围内，由海事管理机构、渔政管理机构以外的国家军事主管机构进行管理并调查处理水上交通事故。 另外，2002年内河交通安全管理条例第94条规定：“城市园林水域水上交通安全管理的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定；但有关船舶检验、登记和船员管理，依照国家有关规定执行。”因此，在一定范围内，各个省、自治区、直辖市级别的人民政府负责城市风景园林水域交通安全的主管部门也可以成为海事行政机关，但在船舶检验、登记和船员管理方面，地方海事管理机构必须依照国家规定及标准执行，不能另行制定地方性规定和标准。综上所述，海事行政机关主要是指海事管理机构、渔政管理机构，也包括国家军事主管机构和省、自治区、直辖市级别的人民政府负责城市风景园林水域交通安全的主管部门。二、海事行政相对人海事行政相对人，是指依据我国有关水上交通行政法律、法规和规章的规定，受海事行政机关实施的行政行为约束和管辖的、与海事行政机关相对的一方。根据不同行政法律、法规规定的行政管辖范围不同，海事行政相对人的组成及范围也略有不同。例如，根据海上交通安全法第2条和2002年内河交通安全管理条例的规定，海事行政相对人是中华人民共和国沿海水域或内河通航水域从事航行、停泊和作业的一切船舶、排筏和设施的所有人、经营人以及其他有关人员，包括上述船舶、设施及排筏上的船长、船员等。根据原交通部1996年公布的交通行政处罚程序规定和1992年8月6日原交通部公布的交通行政复议管理规定等规章的规定，海事行政相对人是指受上述行政规章约束的一切公民、法人或者其他组织。根据海上交通事故调查处理条例和原交通部于2006年12月4日公布的中华人民共和国内河交通事故调查处理规定(以下简称内河交通事故调查处理规定)的规定，海事行政相对人包括，发生交通事故的船舶、设施及排筏的所有人、经营人，以及在上述船舶及设施等进行工作的船长、船员、引航员及其他工作人员，还包括与事故有关的其他人员等。可见，依据不同的法律、法规、海事行政相对人的范围并不完全相同。三、海事行政管理范围海事行政管辖范围是指海事行政机关管辖的地域范围、彼此之间的职能分工以及各自的职责范围。（一） 地域范围根据我国有关法律、法规的规定，对于我国沿海水域和内河通航水域的交通安全监督管理以及交通事故的调查处理，统一由海事管理机构、渔政管理机构和国家其他有关主管机构实施和进行。海上交通安全法第50条中规定：“沿海水域，是指中华人民共和国沿海的港口、内水和领海以及国家管辖的一切其他海域。根据1992年2月25日第七届全国人大常委会通过的中华人民共和国领海及毗连区法(简称领海及毗连区法)和1998年6月26日第九届全国人大常委会通过的中华人民共和国专属经济区和大陆架法(简称专属经济区和大陆架法)，我国领海基线向陆地一侧的水域为内水，领海为邻接我国陆地领土和内水的一带海域。我国领海基线采用直线基线，领海宽度为12海里。国家管辖的其他海域主要包括毗连区、专属经济区和大陆架。对大陆架的管辖权限于对大陆架的人工岛屿、设施和结构的建造、使用和海洋科学研究、海洋环境的保护和保全。2002年内河交通安全管理条例第91条第(一)项将“内河通航水域”定义为：海事管理机构认定的可供船舶航行的江、河、湖泊、水库、运河等水域。（二)海事行政机关职能分工根据海上交通安全法、2002年内河交通安全管理条例、海上交通事故调查处理条例以及内河交通事故调查处理规定的规定，对于沿海水域和内河通航水域的交通安全管理以及海上事故调查处理，统一由各级海事管理机构负责。对于以渔业为主的渔港水域内的交通安全以及沿海水域渔业船舶之间的交通事故的调查处理，对于内河通航水域内渔业船舶的登记、检验、渔业船舶船员的考试、发证、渔业船舶之间交通事故的调查处理等，统一由渔政管理机构负责。对于城市风景园林水域的交通安全管理，由该城市风景园林所属的主管部门负责。涉及军事管辖水域以及军用船舶、公安船舶的交通管理和内部管理以及交通事故的调查处理，统一由国家军事主管机构负责。为了更好地保障水上交通安全管理工作，明确海事管理机构与渔政管理机构之间的职能分工，理顺部门之间的业务交叉，农业部和原交通部就港航监督、船舶检验等水上交通安全管理问题进行了协商，并就分工达成一致意见。农业部于1989年8月7日以农(渔政)字198919号文件公布了农业部交通部关于水上交通安全管理分工问题的通知(以下简称分工通知)。分工通知要求交通和渔业主管部门根据如下分工贯彻执行，并对各自所签发的船舶和船员的有关证件相互认证，互相支持，共同努力，把水上交通安全管理工作搞好。 1渔业船舶的安全监督管理。分工通知规定：(1)凡在国内，包括内陆水域和海洋航行、作业的渔业船舶，其船舶登记、检验、船员考试等安全监督管理工作由渔港监督机构(渔政管理机构)、渔船检验部门负责。(2)如果渔业船舶改变其渔业生产服务的性质，长期从事营业性运输，应经其经营单位上级主管部门批准并向渔港监督部门申请并办理船舶注销登记手续，交回有关证书后改由交通部门(海事管理机构)负责其船舶登记、检验、船员考试等水上交通安全管理工作。如果船舶主要从事渔业生产或渔业生产服务，空闲时临时从事营业性运输，则该渔业船舶除按本通知执行外，应持渔港监督、渔船检验部门签发的船舶登记、检验、船员职务等证书，按中华人民共和国水路运输管理条例规定，向交通部门申请办理运输许可证。(3)远洋渔业船舶，其船舶国际证书、船员职务证书由渔港监督机构签发，船员的海员证按国家规定由渔业行政主管部门负责政审，由交通部门的港务监督机构审核签发。远洋渔业船舶的监督检查，属于渔业捕捞船舶、渔政船、渔业指导船、科研调查船、实习船的，由农业部渔船检验局负责，其他渔业船舶由交通部船舶检验局负责。(4)外国渔船进入我国渔港，或者需要联检的我国远洋渔业船舶，按国务院有关规定，由交通部门的港务监督机构及其他联检机构实施船舶进出口联合检查，并按国家有关规定管理，其他管理和接待工作由渔港监督机构和水产部门负责。 2港口水上交通安全秩序的管理。分工通知规定：(1)纯商港由交通部港务监督部门(海事管理机构)负责管理。(2)纯渔港则由渔港监督部门(渔政管理机构)负责管理。(3)以商为主的港口，由交通部港务监督部门负责管理，对于其中渔业专用的码头、水域、渔船专用锚地和渔业船舶进出口签证工作则由渔港监督部门负责管理。(4)以渔业为主的港口，则由渔港监督部门负责管理，其中交通专用的码头、水域、锚地和商船进出口签证工作，由交通部港务监督部门负责管理。四、海事行政的管辖内容 海事管理机构、渔政管理机构，根据各自职能分工不同，履行各自的职责。以下以海事管理机构为例，概要说明海事行政机关的管辖内容。根据1998年11月11日原交通部“交人劳发1998619号”文件关于中华人民共和国海事局(交通部海事局)主要职责、内设机构和人员编制的通知，海事局主要负责国家水上安全监督和防止船舶污染、船舶及海上设施检验、航海保障管理与行政执法、履行交通安全生产等管理职能。具体可分为：船舶管辖、船员管辖、通航环境管辖、船舶防污染和危险货物管辖及其他管辖等。(一)船舶管辖主要包括负责船舶、海上设施检验行业的管理以及船舶适航和船舶技术的管理；管理船舶及海上设施法定检验及发证工作；审定船舶检验机构和验船师资质、审批外国验船组织在中国设立代表机构并对其进行监督管理；负责中国籍船舶的登记、发证、检查和进出港(境)签证；负责外国籍船舶出入境及在我国港口、水域的监督管理；负责船舶载运危险货物及其他货物的安全监督。(二)船员管辖 包括负责船员、引航员适任资格培训、考试、发证管理；审核和监督管理船员、引航员培训机构资质及其质量体系；负责海员证件的管理工作；负责磁罗经校正员和海上设施检验人员适任资格标准、培训、考试、发证等工作。(三)通航环境及通航秩序管理主要包括负责禁航区、航道(路)、交通管制区、港外锚地和安全作业区等水域的划定；负责禁航区、航道(路)、交通管制区、港外锚地和安全作业区等水域的监督管理，维护水上交通秩序；核定船舶靠泊安全条件；核准与通航安全有关的岸线使用和水上水下施工、作业；管理沉船沉物打捞和碍航物的清除；管理和公布全国航行警告或通告；审批外国籍船舶临时进入我国非开放水域；办理港口对外开放的有关审批工作；管理沿海航标、无线电导航和水上安全通信；管理海区港口航道测绘并组织编印相关航海图书资料；负责管理交通行业测绘工作；组织、协调和指导水上搜寻救助；负责水上安全通信和信息网络运行工作等。(四)船舶防污染和危险货物管辖 包括监督和管理船舶所有人安全生产的条件以及水运企业安全管理体系；调查处理水上交通事故、船舶污染事故以及其他水上交通违法行为；对船载危险货物实施安全监督；负责船舶污染水域的清除和监控值班；防止船舶污染的监督管理工作等。(五)其他管辖 除上述四个方面的职责外，海事管理机构的主要职责还包括，拟订和组织实施国家水上安全监督管理和防止船舶污染、船舶及海上设施检验、航海保障以及交通行业安全生产的方针、政策、法规和技术规范、标准；组织实施国际海事条约；履行“船旗国”及“港口国”监督管理义务，维护国家主权；负责有关海事业务，国际组织事务和有关国际合作、交流事宜；负责船舶港务费、船舶吨税等有关管理工作；管理水上交通事故的报告、调查、处理、统计分析和跟踪结案工作，具体组织重大、特大水上交通事故的调查处理和跟踪结案等。第二节 海事行政调查一、 海事行政调查的目的和意义 海事行政调查，是指船舶、设施发生海损事故后，我国海事行政机关依据海上交通安全法、2002年内河交通安全管理条例等法律、法规，为查明事故的原因、判明事故的责任而进行的调查。 各海事行政机关职能分工不同、职责不同，其进行海事行政调查的目的和意义略有不同。例如，渔政渔港监督部门进行的海事行政调查，除具有增进水上渔业安全，分析事故发生原因，从中吸取经验教训外，还应当对于维护和发展我国渔业生产，合理开发和利用渔业资源，保护渔业水域的生态环境起到积极的作用。除非另有说明外，本节将以海事管理机构对海损事故进行的行政调查为例进行分析和说明。 在我国，海事行政调查和处理统一由海事行政机关负责，我国有关海事法律、法规和规章均采用“海事调查和处理”这一术语。在国外，有些国家采用与我国一致的做法，有的国家则将海事行政调查与海事行政处理分成两项独立的工作，由不同的部门进行。船舶、设施发生海损事故后，除海事行政机关进行的海事行政调查外，船舶、设施的所有人或者其委托的机构通常自行对事故的原因进行调查。如果船舶、设施投保了财产保险，保险公司也会在事故发生后对事故进行调查。涉及民事诉讼或者仲裁时，海事法院、仲裁机构根据当事人的申请，作为证据保全措施，会委托专门机构对事故进行调查。涉及刑事责任时，公安部门、检察院也会进行相应的调查。但是，这些事故调查与海事行政调查的性质不同。 各国海上安全管理体制和海事行政调查与处理的立法有所不同，从而在海事行政调查的具体工作上呈现出各自不同的特点，但其目的主要是确保从海事中吸取教训，增进海上安全。在国际海事条约中，1974年国际海上人命安全公约第三部分第21条第1款、1966年国际载重线公约第23条、1973年国际防止船舶污染公约第12条等，对海事调查作了不同的规定。虽然用词不同，表述不一样，但均规定各国政府主管部门进行海事调查的目的是增进海上人命、财产和环境的安全，以便采取适当措施防止类似事故的再次发生。世界主要海运国家均认为，采取处罚和训诫措施不是海事行政调查的最终目的，主要目的是查明事故的原因，并从事故分析中吸取教训，为社会提供采取防范措施的必要知识，包括立法建议和指南，以避免类似事故的再次发生。 在1984年我国设立海事法院以及海上交通安全法于1984年1月1日起施行之前，绝大部分海损事故引起的民事纠纷由当时的港务监督或航政部门处理，故在思想认识上和实际工作中反映出来的海事行政调查与处理的目的，首先是为了解决海损事故引起的民事纠纷，其次才是吸取经验教训以防止类似事故发生。这种思想也反映在相关的法规中，如1971年海损事故调查处理规则第1条规定：“为了查明海损事故的原因，解决纠纷，吸取经验教训，防止类似事故的发生，保障航行安全，特指定本规则。” 海上交通安全法第九章“交通事故的调查处理”第43条规定：“船舶、设施发生的交通事故，由主管机关查明原因，判明责任。”第十章“法律责任”第46条规定：“因海上交通事故引起的民事纠纷，可以由主管机关调解处理，不愿意调解或调解不成的，当事人可以向人民法院起诉；涉外案件的当事人，还可以根据书面协议提交仲裁机构仲裁。”自此。海事管理机构只能基于当事人的申请，对海损事故引起的民事纠纷进行调解。这种调解必须遵循自愿、公平的原则，不得强迫。可见，对海损事故进行海事行政调查的目的，是“查明原因、判明责任”。其中“查明原因”是指查明事故发生的原因，即本章第二节述及的“海事调查”的内容。“判明责任”是指确定当事人或者肇事船舶对事故本身的责任，如全部责任、主要责任、次要责任、对等责任或者无责任。根据海上交通安全法第1条，该法的宗旨是“加强海上交通管理，保障船舶、设施和人命财产的安全，维护国家权益”。在我国，对海损事故的海事行政调查必须符合该宗旨。 与海上交通安全法不同，2002年内河交通安全管理条例没有规定海事管理机构对内河通航水域发的交通事故，具有查明原因、判明责任的职权。但是，内河交通事故调查处理规定第29条规定，事故调查、取证结束后，海事管理机构应当制作内河交通事故调查报告，内容中应包括事故原因分析、事故当事人责任认定、安全管理建议。据此，海事管理机构对内河通航水域发生的交通事故的调查，其目的与海事管理机构对海上交通事故的调查相同。此外，根据2002年内河交通安全管理条例第1条，该条例的宗旨是“加强内河交通安全管理，维护内河交通秩序，保障人民群众生命、财产安全”。在我国，对内河通航水域发生的交通事故的海事行政调查必须符合该宗旨。二、海事行政调查的法律依据(一)我国有关海事行政调查的立法 在我国，规范海事行政调查与处理的法律、法规和规章主要有：海上交通安全法、海上交通事故调查处理条例、2002年内河交通安全管理条例、内河交通事故调查处理规定、1990年原交通部公布的船舶交通事故统计规则，以及渔港水域交通安全管理条例。此外，在上述法律、法规和规章没有明确规定时，2002年安全生产法、1989年国务院公布的特别重大事故调查程序暂行规定、1990年原劳动部公布的(特别重大事故调查程序暂行规定)有关条文解释中有关事故调查与处理的规定，也适用于海事行政的调查与处理。(二)有关海事行政调查的国际条约1在国际海事公约中，我国参加的涉及海事行政调查的国际公约有： (1)1982年联合国海洋法公约(Unked Nations Convention on the Law of theSea，1982，简称UNCLOS)。 (2)1974年国际海上人命安全公约(International Convention for the Safety of Life at Sea，1974，简称SOIAs公约)及其修正案。 (3)1977年托雷莫利诺斯国际渔船安全公约(Torremolinos InternationalConvention for the Safety of Fishing Vessels，1977)及其1993年议定书。 (4)1966年国际船舶载重线公约(International Convention on Load Lines，1966)。 （5）经1995年修正的1978年国际海员培训、发证和值班标准公约（Inter-national Convention on Standards of Training,Certification and Watch-keeping for SEA-farers1978)及其1995年修正案(简称STCW 7895公约)。 (6)1973年国际防止船舶污染公约(The International Convention of Prevention of Pollution from Ships)及其1978年议定书(简称MARPOL 7378)。 (7)国际劳工组织1970年防止海员工伤事故公约(Convenfion concemmg the Prvention of Occupational Accidents to seafarers，1970)。等等。 2国际海事组织针对海事行政调查，通过以下决议： (1)1968年11月28日A173(ESIV)号决议“参与正式的海事调查”(Par-ticipation in Official Inquiries into Maritime Casualties)。 (2)1975年11月12日A322(IX)号决议“海事调查的行动”(The Conduct Investigation into Casualties)，1979年1 1月15日A440(xI)号决议，“海事调查资料的交换“ (Exchange of Information for Invesfigations into Matine Casualties)。(3)1979年11月15日A442(xI)号决议“政府机关对海事和违反公约事件进行调查的人力和物力需要”(Personnel and Material Resource Needs of Administra-tions for the Investigation of Casualties and Contraventions of Conventions)等等。三、海事行政调查的事故类别 由于每一起海损事故发生的时间、地点、原因、损失对象、损失形式、损失大小等不同，海损事故可以有多种分类方法。常见的海损事故分类方法如下： (1)按事故发生水域分，有海上交通事故、内河交通事故等。(2)按发生事故的对象分，有船舶事故、水上设施事故、水上排筏事故等。(3)按发生事故的船舶种类分，有商船(运输船舶)的事故、渔船事故、军用船舶事故等。(4)按船舶发生事故时的状态分，有航行事故、停泊事故、作业事故。(5)按事故致损原因分，有碰撞事故、触礁事故、火灾事故、沉没事故、爆炸事故、风灾事故、触碰事故等。(6)按致损对象分，有船舶损害事故、人员伤亡事故、机损事故、货损事故、污染事故等。(7)按损失大小及性质分，有小事故、一般交通事故、大事故、重大事故、特别事故重大事故等。(8)按照是否具有人为因素分，有责任事故、非责任事故等。国内外海事统计报告规定中采用的事故分类方法，基本上按致损原因或方式分类。我国海上交通事故调查处理条例第4条将海上交通事故分为六个类别：(1)碰撞、触碰或浪损；(2)触礁或搁浅；(3)火灾或爆炸；(4)沉没；(5)在航行中发生影响适航性能的机件或重要属具的损坏或灭失；(6)其他引起财产损失和人身伤亡的海上交通事故。内河交通事故调查处理规则也将事故分成六个类别：(1)碰撞(包括触损或浪损)；(2)触礁或搁浅；(3)火灾或爆炸；(4)风灾；(5)沉没；(6)其他。船舶交通事故统计规则第3条将“船舶交通事故”定义为船舶发生碰撞、搁浅、触礁、触损、浪损、风灾、火灾及其他造成财产和营业损失或人身伤亡的交通事故，不包括船舶污染事故、船员工伤和失足落水事故以及船舶发生船员、旅客自杀或他杀事故等。该规则将船舶交通事故分为八个类别，并分别定义为：(1)碰撞，指船舶之间和船舶与排筏、移动式平台之间相互碰撞造成事故。(2)搁浅，指船舶搁置在浅滩上，造成停航或损坏。(3)触损，指船舶触碰岸壁、码头、航标、桥墩、钻井平台等固定物或沉船、沉物、木桩、鱼栅等障碍物。(4)触礁，指船舶触碰或搁置在礁石上。(5)浪损，指船舶余浪冲击其他船舶、排筏、设施等造成损失的事故。(6)火灾，指船舶遭受雷电、爆炸、火烧致损达到事故等级标准。(7)风灾，指船舶遭受强风袭击造成事故。(8)其他事故，指上述七类事故以外因素造成的船舶交通事故。此外，船舶交通事故统计规则第4条根据事故船舶的等级、死亡人数和造成的直接经济损失，将船舶交通事故分为小事故、一般事故、大事故、重大事故共四个级别。从该规则所附的船舶交通事故分级标准表可以看出，事故船舶按其总吨位或主机额定功率(后者仅适用于拖轮)分为11级。如果事故导致人员伤亡，则事故的分级与船舶等级(吨位或功率)大小无关，即不论事故船舶大小，凡事故造成死亡3人及以上时，为重大事故；死亡12人，为大事故；人员有重伤，为一般事故。依此类推，事故只造成人员有轻伤或者没有人员受伤，仅有直接经济损失在一定数额以下时，为小事故。如果事故导致船舶沉没、全损或无修复价值，则不论船舶大小，一律算作重大事故。对于事故未造成人员伤亡或船舶灭失，而只造成直接经济损失时，按船舶大小的11个级别分别确定属于哪一级别的事故。特别重大事故调查程序暂行规定中，“特别重大事故”是指造成特别重大人身伤亡或者巨大经济损失以及性质特别严重、产生重大影响的事故。特别重大事故的调查由省、自治区、直辖市人民政府或国务院归口管理部门组织成立特大事故调查组进行。1990年原劳动部公布的(特别重大事故调查程序暂行规定)有关条文解释规定，水运事故造成一次死亡50人及其以上，或者一次造成直接经济损失1000万元人民币及其以上时，为特别重大事故。2002年原交通部公布的水上交通事故统计办法，主要针对沿海水域和内河通航水域发生的水上交通事故及中国籍船舶在境外水域发生的水上交通事故的统计，其中第5条将船舶事故分为：碰撞事故、搁浅事故、触礁事故、触损事故、浪损事故、火灾及爆炸事故、风灾事故、自沉事故以及其他引起人员伤亡、直接经济损失的水上交通事故。较之船舶交通事故统计规则，该办法增加了船舶自沉事故。综上所述，海损事故可以分为小事故、一般事故、大事故、重大事故、特别重大事故。四、海事行政调查的种类船舶、设施等一旦发生海损事故，其所有人、经营人等应就近向有关主管部门报告事故的发生及相关情况。这不仅仅是长期以来形成的惯例，也是各国水上交通安全法律、法规明确规定的内容。其目的为：(1)及时组织海难救助，避免与减少因事故可能造成的人命财产损失和对水域环境的污染；(2)便于海事行政机关确定是否进行海事行政调查，以及为海事行政调查作必要的准备工作；(3)便于对事故进行统计，分析和研究事故发生的原因和规律，总结经验教训，采取有效措施避免或减少类似事故发生。我国虽然没有关于海事报告的专门法规，但海上交通安全法第34条、第36条、第42条，海上交通事故调查处理条例第5条至第9条，特别重大事故调查程序暂行规定，2002年内河交通安全管理条例第50条至第56条，以及内河交通事故调查处理规定第7条至第10条，都对事故的报告作了具体的规定。这些法律、法规和规章对于海损事故报告的具体方式、报告的主要内容、报告的期限、报告的具体格式、受理报告的具体主管机关等方面的内容作了较为详细的规定。海事行政机关在接到发生海损事故的报告后，便可着手对事故进行调查。在世界上多数航运国家，海事行政调查基本上分为两类，即初步调查(prelimi-nary inquiry)和正式调查(hmal investigation)。初步调查，一般是指在海事行政机关接到海损事故发生的报告后立即进行的调查。调查人员需要有专门的任命并具有收集证据的法定权力。调查工作结束后要撰写并提交海事调查报告书，说明事故发生的经过、原因、应吸取的教训，以及预防类似事故的措施、建议等。初步调查一般不公开进行，海事调查报告书也不公布。多数水上交通事故以初步调查告终。针对重大海损事故，可以在初步调查基础上进行正式调查，也可以不经过初步调查，直接进行正式调查。正式调查一般由专门的事故调查委员会依照专门的海事法规进行。该调查在形式上与法院的调查类似，可以公开进行庭审调查，事后作出的海事调查报告书须正式公开。此外，在某些国家，还存在除初步调查和正式调查以外的非正式调查(informalinquiry)。这类调查一般针对小事故，并且是事实、原因都比较简单、清楚的事故。调查人员无须专门的任命，而是作为日常工作进行。调查后事故记录在案即可，不必出具专门的海事调查报告书。我国有关海事行政调查的法律、法规和规章，没有明确海事调查的分类。但从实践看，绝大部分海损事故由海事管理机构、渔政管理机构等海事行政机关按有关规定进行，极少数特别重大事故则由国务院或当地人民政府任命组成的专门事故调查委员会按照特别程序调查。2006年内河交通事故调查处理规定第30条规定，为使有关各方吸取事故教训，避免类似事故的再次发生，海事管理机构应当依照规定的程序将查明的事故情况和原因向社会公开。，海事管理机构在内河交通事故调查、取证结束后，在规定期限内作出的事故调查结论，应当书面告知当事船舶、浮动设施的所有人或者经营人。五、海事行政调查的取证前文所述，海上交通安全法第43条规定，海事行政调查的目的是“查明原因，判明责任”。查明原因，首先要查明事故的真实经过情况。只有查明了事故的真实经过情况，才能具备分析、认定事故产生的原因，才能判定事故当事人对事故的发生应负的责任，从而对事故进行正确的处理。事故的真实情况需通过证据证明或证实。因此，海事行政调查是搜集各种与事故有关的证据和审查这些证据的过程。 海事行政调查中的证据，一般称为海损事故的调查材料，是证明海损事故真实情况的一切事实。海事行政调查取证一方面要证明客观存在的事实，另一方面要证明那些与海损事故有联系的事实。各种海损事故总是在一定的时间、空间和条件下发生的，必然作用于客观外界并引起外界一定的变化。这些变化作用于人的感官时，就会被人们所感知，或者引起事件的变化或者留下某些痕迹。这些事实不以海事调查人员的主观意志为转移，不论调查人员是否发现或搜集，都客观存在。因此，海事调查人员必须尽可能地发现和搜集这些证据，以发现客观事实，并据此查明事故真相。当然，并非所有的客观事实都可以作为海事行政调查的证据，只有那些与事故存在着密切联系的事实才能作为证据，才能依此判明责任，并进行事故处理。例如，某船艏发现触碰痕迹，并不能表明发生了一起船舶碰撞事故，因为船舶在多次靠、离码头作业中也会留下许多触碰的痕迹。调查人员对于搜集到的各种证据，必须经过查证属实，进行“去伪存真”、“去粗取精”的工作，才能查清证据是否确系客观存在的事实，以及是否确系与事故事实存在着内在的因果联系。 (一)证据的分类对于海事调查人员收集到的证据，根据不同的特点，从不同的角度可以对证据作不同的分类。按照证据来源不同，可以把证据分为原始证据与传来证据。按照证据能否直接证明事故主要事实，可分为直接证据和问接证据。按照证据表现形式划分，可以分为言词证据和实物证据等。原始证据是直接来源于事故事实的证据，即通常说的第一手证据，如亲眼看到事故发生情况的人员的陈述、航海日志、轮机日志等文件的原本等。凡不是直接来源于事故事实的证据，为传来证据，即经过传述、转抄的第二手以上的事实材料，如听别人告诉才知道事故情况的陈述、文书资料的复印件等。这种证据的分类不取决于海事调查人员的取证方式。即使是调查人员亲自询问当事人获得的陈述，如果该陈述是别人转述，则仍是传来证据；调查人员委托他人询问某目睹事故当事人而做成的询问笔录，仍属于原始证据。直接证据是指能够直接证明事故主要事实的证据；凡是需要与其他证据相结合才能证明事故主要事实的证据，都是间接证据。这种划分方法并不表明直接证据要优于间接证据，但相比较而言，前者更具证明力。由于海损事故的多样性和复杂性，常常在事故调查之初，很难发现直接证据或无法查明直接证据。因而，大量的间接证据对于查明事故真实情况具有重要的作用。言词证据是指通过人的陈述，用言词作为表现形式的证据，可以是口头形式，也可以是书面形式，如事故当事人的陈述、鉴定结论等。凡是以物品的外部形态或其中记载的内容等作为某种客观事实的表现形式的证据，为实物证据，包括内容具有证明作用的文书资料及勘验记录等，如被损坏的货物、撞坏的船舶、调查人员勘查事故现场的笔录和拍摄的照片等。我国目前没有专门的证据法，相关的内容散见于相关的法律、法规。1996年中华人民共和国刑事诉讼法(以下简称刑事诉讼法)第42条规定，证据有下列七种，即(1)物证、书证；(2)证人证言；(3)被害人陈述；(4)犯罪嫌疑人、被告人供述和辩解；(5)鉴定结论；(6)勘验、检查笔录；(7)视听资料。2007年修订、2008年4月4日起施行的中华人民共和国民事诉讼法(以下简称民事诉讼法)第63条规定，证据有七种，即(1)书证；(2)物证；(3)视听资料；(4)证人证言；(5)当事人的陈述；(6)鉴定结论；(7)勘验笔录。 1990年中华人民共和国行政诉讼法(以下简称行政诉讼法)第31条也规定了七种证据，其中前六种与民事诉讼法的规定相同，第7种规定为“勘验笔录、现场笔录”。由于上述法律诉讼的性质各不相同，对诉讼证据的分类也不完全一致。海事行政机关进行的海事行政调查与处理工作属于行政执法范畴，不具有法律诉讼性质。海上海事行政处罚规定第94条规定，能够证明海事行政处罚案件真实情况的事实都是证据，并规定证据有以下七种，(1)书证；(2)物证；(3)视听资料；(4)证人证言；(5)当事人陈述；(6)鉴定结论；(7)勘验笔录、现场笔录。可见，海事行政处罚规定规定的证据种类，与行政诉讼法的规定相同。但是，我国目前有关海事行政调查与处理的法律、法规和规章没有对举证责任作出明确规定，甚至没有明确海事行政机关依法收集到的证据的效力。在国外，有些国家如日本的海上保安厅、美国的海岸警卫队在海事调查中搜集到的证据，经法院认定后具有充分的法律效力。海上交通事故调查处理条例第14条规定，对于海事行政机关在海事行政调查中取得的材料，公安机关、国家安全机关、监察机关、检察机关、审判机关、海事仲裁委员会以及法律规定的其他机关和人员，因办案需要可以查阅、摘录或复制，审判机关确因开庭需要时可以借用。从这一规定可以看出，只有审判机关可以在规定时间内获得调查材料的原件，其他任何机关或个人只享有查阅权、摘录权和复制权。因此，对于事故当事人而言，除非自行调查，否则只能从海事行政机关得到复印件。由于海损事故通常突发、证据难以长期保存等原因，当事人自行调查很难得到第一手的直接证据。根据海上交通事故调查处理条例和内河交通事故调查处理规定的规定，发生海损事故后，必须立即采取一切合理措施报告，并且，港区内水域发生海损事故后24小时内，或者，港区水域外发生海损事故后船舶抵达第一港口后48小时内，应向海事行政机关提交相关的文书资料。相比较而言，海事行政机关相对于当事人或其他机构，更有条件和优势及时赶赴现场，全面而客观地进行调查，收集各种证据。在民事诉讼中，根据民事诉讼法第68条的规定，当事人提交的书证或物证应该是原件。2001年12月21日公布的最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定(以下简称民事诉讼证据规定)第10条规定：“提供原件、原物确有困难的，可以提供经人民法院核对无异的复制件或者复制品”。如果法院无法核对或确认，根据民事诉讼证据规定第17条“申请调查收集的证据属于国家有关部门保存并须人民法院依职权调取的档案材料”之规定，当事人可以申请法院调查收集证据。而且，第20条规定，对于法院调查人员收集的书证，既可以是原件，也可以是经核对无误的副本或者复制件。因此，根据民事诉讼法和民事诉讼证据规定的上述规定，发生海损事故后，如果当事人取证困难，无法获得原件或提供原物，可以申请法院进行调查并收集证据。法院对于海事行政机关调查取得的材料，只有因开庭需要时，才可以借阅相关原件，通常情况下法院只能查阅、摘录或复制上述调查材料。无论是法院直接从海事行政调查材料中获取证据材料，还是在海事行政调查材料之外自行调查收集的证据材料，根据民事诉讼证据规定第51条的规定，都只能作为提出申请的一方当事人提供的证据材料对待，必须进行质证。只有经过质证的证据材料，才能作为认定案件事实的依据。综上所述，在我国，需要对海事行政机关调查取得的证据的法律效力，以及法院应对哪些经海事行政机关确认的证据予以认定的问题加以明确规定，避免海事行政机关、法院、当事人三方在时间上、人力上、物力上的浪费和重复，并在一定程度上解决当事人调查取证方面存在困难的问题。海上交通事故调查处理条例第6条、第9条、第11条分别对书证、物证等证据作了规定。特别重大事故调查程序暂行规定第12条规定了对事故现场的保护和证据收集。内河交通事故调查处理规定第8条、第18条、第19条、第21条至的25条等，也有涉及有关证据收集的规定。结合前述法律诉讼证据的分类，可将海事行政调查中的证据归纳为如下五种：(1)当事人与有关人员的陈述；(2)文书资料；(3)物证；(4)检验与鉴定意见；(5)检核与勘查记录。1事故当事人与有关人员的陈述。根据海上交通安全法第42条的规定，船舶、设施发生交通事故，应当向主管机关递交事故报告和有关资料，并接受调查处理；事故的当事人和有关人员，在接受海事行政机关调查时，必须如实提供现场情况和与事故有关的情节。根据海上交通事故调查处理条例第11条的规定，根据调查需要，调查人员有权询问有关人员，要求被调查人员提供书面材料和证明。第12条进一步规定，被调查人必须接受调查，如实陈述事故的有关情节，并提供真实的文书资料。内河交通事故调查处理规定第22条和第23条也有类似的规定。可见，不论是事故的当事人，还是与事故有关联的其他人员，都可以是海事行政机关询问、调查的对象。按照对事故事实陈述的提供方式划分，可以将当事人与有关人员的陈述分为事故报告和被调查询问时的口述证言或者书面材料两类。事故发生时用甚高频电话、无线电报或其他有效手段发出的海损事故报告，以及船舶在规定时问内提交的事故报告书，都是当事人的陈述。事故报告在一定程度上可以反映事故情况。在调查人员询问当事人或其他有关人员时，他们所作的书面或口头的陈述也是一种证据，一方面可以检验和印证事故报告中提供的事故情况；另一方面可以补充事故报告中没有涉及的事故情况。事故当事人与有关人员的陈述互相印证时，有助于认定事故的实际情况。2文书资料。海上交通事故调查处理条例第6条规定，发生事故的船舶、设施必须在规定期限内向港务监督提交与事故有关的必要的文书资料。第12条要求被调查人员提供真实的文书资料。第11条则明确要求有关当事人提供航海日志、轮机日志、车钟记录、报务日志、航向记录、海图、船舶资料、航行设备作业仪器的性能以及其他必要的原始文书资料。内河交通事故调查处理规定作了类似规定，第19条要求有关人员应当如实陈述事故的有关情况和提供有关证据，不得谎报情况或者隐匿、毁灭证据；第21条则要求当事人提供各种原始文书、航行资料、技术资料或者其影印件，调查人员可以扣留或者封存事故当事船舶、浮动设施