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浅析行政复议中的“三角结构”【内容摘要】我国的行政复议制度，在防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权上起到了积极作用。然而随着社会的不断发展进步，行政复议制度也需要与时俱进。笔者从行政复议的模式出发，借鉴刑事诉讼中的“三角结构”模式，主张确立“阳光公务员”制度，建立行政复议委员会，构架行政复议中各主体间的相对独立的“三角结构”。【关 键 词】行政复议、“阳光公务员”制度、行政复议委员会“三角结构”1999年4月29日由第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过的中华人民共和国行政复议法是我国行政法治建设的重要一环。中华人民共和国行政复议法的颁布与施行，使我国的行政复议制度在法的位阶上由法规上升为法律，增加了其权威性和稳定性，进一步完善了我国的行政复议制度，在防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权上起到了积极作用。中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定和中办发200627号文强调要完善行政复议制度，增强行政复议解决行政争议的能力。目前我国正处于社会矛盾凸现的社会转型期，行政机关的角色转变以及构建和谐社会的时代背景下，应当对行政复议的法律定位、制度架构等问题重新思考，围绕真正解决行政争议、真正化解社会矛盾，切实提高行政复议能力。加强行政复议能力，关键在于从我国社会结构和利益格局的发展变化出发，站在建设服务型政府的角度，“以积极的态度救济民权，以优质的服务减轻民负，以快捷的审理解除民忧，以公正的裁判保障民利”，形成一套科学有效的诉求表达机制、利益协调机制、矛盾调处机制、权益保障机制、复议监督机制。一、存在的问题根据我国行政复议法第二条的规定，行政复议是指公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵害其合法权益，依法向法律、法规规定的行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，由受理申请的行政复议机关依照法定程序对原具体行政行为进行合法、适当性审查，并作出行政复议决定的法律制度。同国外发达国家相比，我国行政复议在模式上也存在“自己做自己的法官”这样的缺陷。具有实务经验的加拿大学者艾森对于类似复议程序（模式）持比较激励的批评态度。他认为，部分领域中仍然要求该事项应首先进入复议程序，而进行复议的通常是原决定部门，或者是与其具有密切联系的部门。【1】 Terence G.Ison,”Administrative Juustice”：Is It Such a Good Idea? in Administrative Justice in the 21st Century,p.39.转引自：李洪雷 著 英国行政复议制度初论 载环球法律评论，2004年第1卷。“它只是成为申请人寻求有效救济途径的一个障碍，造成了拖延和附加的成本，而却得不到一个真正中立与客观的复议。”【2】 Administrative Review Council-Better Decisions:Review of Commonwealth Merits Review Tribunals-Report No.39,September 1995,paras 6.49&6.50.转引自：李洪雷 著 英国行政复议制度初论 载环球法律评论，2004年第1卷。2】根据我国现行法律、法规的规定，我国行政复议的主体一般来说包括：（1）对县级以上地方各级人民政府工作部门作出的具体行政行为不服的复议，由申请人选择，由该部门的本级人民政府或上一级主管部门管辖；（2）对海关、金融、国税等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，由上一级主管部门管辖；（3）对地方人民政府的具体行政行为不服的，由上一级地方人民政府管辖；（4）对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，由该派出机关管辖；（5）对国务院部门或省、自治区、直辖市人民政府的集体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼，也可以向国务院申请裁决，国务院依照本行政复议法的规定作出最终裁决；（6）对县级以上的地方人民政府依法设立的派出机关作出具体行政行为不服申请复议的，由设立该派出机关的人民政府管辖；（7）对人民政府的工作部门依法设立的派出机构根据法律、法规和规章规定以自己名义作出的具体行政行为不服申请复议的，由设立该派出机构的部门或者该部门的本级人民政府管辖；（8）对两个或两个以上行政机关以共同名义作出的具体行政行为申请复议的，由它们共同上一级行政机关管辖；（9）对法律、法规授权的组织作出的具体行政行为不服申请复议的，由直接主管该组织的地方人民政府、地方人民政府的工作部门或者国务院部门管辖；（10）对被撤销的行政机关在其被撤销前作出的具体行政行为不服，申请复议的，由继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关管辖。从上面所述我们不难看出，我国作出行政复议的机关并非专门的独立的机构，而是作出被申请行政行为的行政主体及其上一级行政机关、所属人民政府等，这就在一定程度上会出现袒护、包庇、久拖不决、监督不利等问题，有碍于正确处理争议，甚至会引发新的矛盾和纠纷的产生。二、解决方式 目前我国在如火如荼的进行行政体制改革，从过去管理型政府逐步向服务型政府转变。在这个历史契机下，作为解决行政争议的有效方式之一的行政复议制度也应当更加充分的发挥其解决争议的能力，确保“行政正义”【3】 “行政正义”（administrativejusitce）在英国行政法学文献中是一个常见的概念，虽然其内涵与外延一直缺乏统一的界定。但是随着英国法学界对“民事正义”改革争论的不断展开，越来越多的英国行政法学者主张，不应过多地限制行政正义概念的适用范围，它应含盖从行政决定的最初作出到最后层级的审查这一全过程，它不仅包括法院和裁判所的司法复审和上诉程序，还包括行政决定的作出程序以及行政内部对行政决定的复审程序，另外还包括议会监察专员等进行的监督程序。3】，增强政府的公信力和服务性，切实做到服务大局、以人为本。针对上述行政复议中存在的问题，澳大利亚行政复审委员会认为，行政机关应寻求有效方法保证行政复议官员在组织上与作出原决定的人相分离。这种组织上的分离这有助于照强复议官员的这样一种观念：它们的角色就是对原决定进行真正全新的考量。如果复议官员与原决定者之间存在密切的联系，则复议官员很可能会丧失有效执行复议职能所必须的客观性。所以建议增强行政复议独立性的方法有，行政复议官员不与原决定者在同一个处所办公，不让行政复议官员作与最初决定者属于同一个工作小组或者受同一个主管的监督，让复议官员的薪水由该组织中的一个独立分支来支付。在我国，行政复议制度完全是行政化的运作，层层审批，行政复议人员的专业性、独立性都没有体现，不仅如此，行政救济体系中的其他途径也不如人意：司法审查的效能不彰，司法独立没有保障，超职权主义的诉讼模式带来的不是行政诉讼中原告与被告地位的平衡，而是法官与行政官员一起审原告；也没有独立性强、具备专业性、遵循准司法程序的行政裁判。因而，笔者认为应当借鉴国外发达国家的做法以及在刑事诉讼中推行的“三角结构”模式，采用“阳光公务员”制度切实发挥行政复议的作用。所谓“阳光公务员”制度就是，摒弃原有行政复议中对于行政复议机关的制度规定，而参照民事仲裁的机构和裁决设计、人民法院人民陪审员的选拔管理方式，成立专门的行政复议委员会，从不同行政机关中选调具有较强专业知识、品行端正的公务员担任行政复议委员，对申请人申请的行政复议事由进行评议，作出裁决。第一、行政复议委员会的法律地位；行政复议系具有明显的行政色彩，因而作为行政复议机关的行政复议委员会也应当作为一级行政单位。但同时，行政复议又有一定的司法性质，具备准司法性，因而在设置上应当保持充分的独立性，实施垂直管理，以保证其作出的裁决应当具有普遍强制性，得到国家强制力的保证。第二、行政复议委员会的设置；为了确保行政复议委员会裁决的权威性和准确性，其应当隶属于市级以上人民政府。对于县级行政单位作出的具体行政行为，申请人申请复议的，应当由市级行政复议委员会作出裁决；对于市级行政单位作出的具体行政行为，申请人申请复议的，应当由省级行政复议委员会作出裁决；对于省级行政单位作出的具体行政行为，申请人申请复议的，应当由国务院组织的行政复议委员会作出裁决。对于垂直管理的机关部门出现的行政复议问题，应当由相同级别的行政复议委员会进行。第三、行政复议委员会的人员选择；行政复议委员会应当存在全职复议员及兼职复议员两种人员配备，其中全职复议员应当具备不同的专业知识，涉及行政领域的方方面面，从而应对来自不同部门的行政复议案件；兼职复议员则可以参照民事仲裁员的选聘方式，由行政机关中业务水平高、政治素质过硬的人员，司法机关中从事司法业务的法学人才、以及高等院校的教授、研究员、老师等共同组成。第四、行政复议委员会的复议方式；目前我国行政复议中对于书面审查的复议形式存在较多的不同意见，暗箱操作的情况无法得到有力的监督，因而行政复议委员会的复议形式则应当注重公开、公正、公平，根据案件的不同而更多的选择双方当事人均可参与并发表意见的复议方式，可以参照民事仲裁的组成方式、方法组成复议庭。形成行政复议委员会复议员（三名）居中在上，被申请人、申请人以及第三人地位平等的“三角结构”，如图所示：被申请人申请人行政复议委员会复议员第三人第五、行政复议委员会的裁决；因为行政复议不是行政纠纷的终局裁定，对行政复议裁决不服的还可以向人民法院提起行政诉讼，为节约办案成本，从而笔者认为行政复议委员会的裁决应当实行一裁终局制。三、司法机关在行政复议中的作用体现在上文中提到，行政复议委员会的组成人员中也应当邀请司法机关中从事司法业务的法学人才，所以此处简单论述司法机关在行政复议中的作用。以人民检察院为例，人民检察院是法律监督机关，除了肩负着刑事案件的审查起诉等工作以外，打击职务犯罪也是人民检察院检察业务开展的重要一环。人民检察院应邀选派从事检察业务的人员参加行政复议工作，并没有混淆行政与司法之间的界限，而是从一名中立者的角度出发，审示被申请人所作的具体行政行为是否合法、适格。并且在很大程度上能够切实对法律的运用及实施进行监督，防止在行政复议过程中出现包庇、袒护、隐瞒，甚至渎职、失职等职务犯罪情况。同时，因为积极参加了各种行政复议案件，可以在某种程度上有效的发现并查处在被申请人作出具体行政行为中是否存在贪污受贿、滥用职权、玩忽职守等职务犯罪情况，掌握第一手材料，及时发现并打击犯罪，避免国家和人民的生命财产受到侵害。也能够起到必要的职务犯罪预防作用，一定程度上解决当前预防工作的可操作性问题，增强了预防工作的刚性，有利于推动预防工作的深入开展，也有助于构建惩防结合的反腐倡廉体系，从而达到从源头上预防职务犯罪的目的。对行政复议实施必要的强有力的法律监督也将对行政复议裁决的公平公正起到积极作用。除此以外，因为行政复议仅仅只是行政决定及其纠纷的内部复审环节，因