金融危机后美国金融监管改革及其启示.pdf

收稿日期 2010年4月22日 作者简介 郑仁杰 男 厦门大学法学院 硕士生 厦门 361005 E mail zheng51904 金融危机后美国金融监管改革及其启示 郑仁杰 摘要 金融危机重创了全球经济 也让各国重新审视自身的金融监管制度 强化金融监管成为 了各国的普遍共识 中国金融业虽然未在金融危机中遭受重创 但不断出现的金融创新对中国目前 的分业监管和监管联席会议的模式提出了严峻的挑战 本文认为中国目前的金融监管存在功能性监 管缺失 监管联席会议不具备决策职能和执行决策的能力 割裂金融监管与金融调控关系等问题 故 本文提出 明确法律法规的授权 组建一个有明确法律权限 有实体组织的协调机构 以完善中国目前 的金融监管制度 关键词 金融危机 美国金融监管 监管联席会议 文章编号 1009 9190 2010 07 0027 06 中图分类号 F830 2 文献标志码 A 金融论坛2010年第7期 总第175期 在20世纪80年代新自由主义学派引领美国走出滞涨困境 使美国再一次成为世界的中心 尤其在金融领 域 其完善的法律框架和制度安排更是成为新兴国家学习的楷模 中国 证券法 等相关法律的修订结果都存 在向 华尔街 学习的情况 然而2008年这场肇始于华尔街后席卷全球的 金融风暴 为这个时代落下了帷幕 金融监管的缺失无疑是造成本次危机的重要原因 强化政府的权力 加大金融监管的力度成为了后危机时代的 主旋律 本文将首先对金融危机的原因进行简要分析 并介绍金融危机前后美国金融监管制度的变化 然后回 归中国的国情 立足于中国目前金融业发展的现状 提出完善中国现有的监管联席会议制度的可行路径 一 金融危机原因分析 巴菲特曾说过 每一次当潮水退去时 才会发现谁在裸泳 美国次贷危机的长期积累和骤然爆发为此提 供了绝佳的注脚 罗新培 2009a 分析原因 亡羊补牢 成为此次危机留给我们的宝贵遗产 一 货币政策 为应对美国网络经济破灭和9 11事件以来美国经济的衰退 美联储连续25次下调联邦基金利率 使其从 6 5 降至1 的历史最低水平 而1 的利率持续了长达1年之久 宽松的货币政策在当时看来刺激了美国疲软 的经济 格林斯潘认为生产率的提高能够有效地抑制通胀压力 故其并不过早提高利率 以免减缓经济增长 然而 在这场危机过后 我们重新审视这近10年来美国宽松的货币政策 它却被称为此次危机的根源 长 期低利率使得美国信贷规模急剧扩大 资产泡沫滋生 况且美国崇尚超前消费 存在巨额的贸易逆差 顺差国 为寻求美元保值增值 往往又以购买美国国债等方式将美元输回美国 使得美国消费进一步超前 此种消费扩 张并非建立在自身财富的增长之上 必然造成消费与储蓄比例失调 一旦资金链断裂 必然引发危机 二 金融监管 从金融危机爆发的过程看来 CDS 信用掉期违约 等金融衍生产品成为了本次危机的诱因 在2007年底 美国五大投行拥有资产总额4 3万亿美元 但只有2 003亿美元的股权资本 即杠杆率高达21 3倍 然而 它们 加起来的表外负债的名义价值有17 8万亿美元 这意味着杠杆率其实有88 8倍之巨 傅穹 于永宁 2009 如 此明显的隐患之所以能游离于当局监管之外 反映当局所奉行的 最少的监管才是最好的监管 的典型自由市 场经济思想的主张 存在着索罗斯所指出的极端市场原旨主义 Market fundamentalism 的缺陷 在马克思主义 政治经济学看来 本次危机本质上属于马克思所说的第二类金融危机 其实质是在金融市场过度的赌博投机与 27 金融论坛2010年第7期 总第175期 州保险监理署美联储 货币监理署 州银行监管者 联邦存款保险公司 证券交易委员会 美联储FRS 主监管人 金融控股公司FHCS 保险类子公司银行类子公司证券类子公司 信用制度的膨胀相结合的情况下 过剩的虚拟资本与货币形成尖锐的对立 最终虚拟资本价格暴跌导致危机爆 发 张彤玉 李强 2009 事实上格林斯潘通过宽松货币政策促进美国经济增长 在美国经济衰退 失业率高涨时利用房地产市场刺 激经济的效果是立竿见影的 格林斯潘意图通过房地产市场刺激经济增长 并在衰退风险过后着手解决资产价 格泡沫问题 但是监管缺失导致金融市场过度投机 而正是这些规模庞大且不受监管的金融衍生产品摧毁了 整个华尔街乃至整个世界金融体系 以史为鉴 本文认为检视西方发达国家金融监管体系上的缺失 尤其是美 国金融监管的缺陷对于长期参考其体系的中国将更有研究意义 二 危机后美国金融监管体制之变 一 危机前的分业监管模式 1 美国双层多头监管模式 1999年11月 美国通过的 金融服务业现代化法案 推倒了执行长达66年之久 的 格拉斯 斯蒂格尔 法案 结束了银行 证券 保险分业经营的限制 在监管领域完成了从机构监管到 伞式 功能监管的转变 美国联邦储备委员会 Federal Reserve System FRS 被指定为主监管人 执行对整个金融控股 公司的监管 同时规定按业务种类确定具体监管人 在美国联邦体制下 法律不仅赋予联邦政府监管职能 也 授权各州政府行使监管职责 见图1 在 金融服务业现代化法案 中允许金融控股公司设立子公司经营多种金融业务 但金融控股公司本身并 不开展业务 其主要职责是申领执照和对集团公司和子公司进行行政管理 在 伞式 监管模式下 金融控股公 司的银行类分支机构和非银行类分支机构分别保持原有的监管模式 前者仍由银行监管机构监管 后者中的证 券部分由证券交易委员会 SEC 监管 保险部分由州保险监督署 SIC 监管 而SEC和SIC被统称为功能监管 者 在一般情况下 美联储只有在非银行分支机构出现问题时 才可以对其监管 且功能监管者与美联储之间 缺乏良好沟通 因此 美联储真正实施监管的机会很少 美国的 伞式 监管仍是一种分业监管的模式 李成 2007 第64页 2 美国金融监管体制的不足 多头监管的好处在于存在多个监管者 使得金融经营者可以在多个监管 者之间做出选择 采用最适宜的经营方式 也有利于金融创新 从历史上看 多头监管在很大程度上推动了美 国金融业走向繁荣 然而 随着混合型金融产品的出现和一系列金融集团的建立 多头监管的局限性逐渐暴露 出来 1 监管竞争 按照公共选择理论 公共政策的生成并非基于抽象的 公共利益 而是不同利益集团角力 和妥协的结果 一方面 不同金融监管机构不可避免地受到部门内利益集团 亦即监管对象 的压力和影响 另 一方面 监管机构自身在争取监管 权限和监管资源时也有特定的利益 诉求 廖岷 2008 任何权力具有 天然的扩张性 尤其在监管领域往 往表现在监管范围的延伸 廖岷 2008 的研究表明 在 2006 年美国 的金融监管成本高达 52 6 亿美元 约为英国的 9倍 庞大的监管成本 来源于巨额的监管费 而这笔费用 最终转嫁给金融消费者 为获取更 多的监管费用 监管机构只有降低 监管标准 以吸引更多的经营者进 入其监管范围 监管竞争被广为诟 病的一个产物是 监管竞次 一般 来说 监管机构越多 监管结构越复 图1美国双层伞式监管模式 资料来源 李成 2007 28 杂 竞次风险就越大 与此相关的另一个可能后果是 监管套利 即同一领域对于同一产品及同一机构的监管 标准不一致 必然导致了自由平等的竞争遭到破坏 例如 在2004年SEC为五大投行设立了一个 合并监管实 体 计划 使五大投行规避了1975年SEC对 经纪人和交易商净资本规则 中总负债不得高于经纪人或交易商净 资本1 500 的规定 傅穹 于永宁 2009 2 监管真空 监管竞争的危害不应当被夸大 毕竟监管机构数目有限 竞次问题并不突出 监管竞争仅仅 减低了美国金融市场竞争力 而真正重创华尔街的是CDS这些遭遇 监管真空 的金融衍生品 从住房贷款的 产生到CDS等金融衍生产品的出现 涉及主体包括抵押贷款经纪人 银行 SPV 特殊目的机构 投资银行 信用 评级机构 保险公司等 从参与主体到交易市场横跨银行 证券 保险三大市场 所创造出的金融产品性质缺 乏透明性 使得风险游离于货币监理署 证券交易委员会 保险监理署视野之外 在资产证券化的过程中 最初 的贷款信息得不到有效地传递 且证券评级过程中信用评级机构大幅降低承销标准的事实未能得到关注 三 类监管机构未能有效兼顾其他监管机构所处监管领域的风险 而作为伞形监管顶端的美联储却得不到相关授 权无法介入 在危机酝酿之际 谁承担次贷的风险竟无法被投资者和监管者认知 但次贷的制造者却宣称自 己能够很好地控制风险 事实证明 企业自身的风险控制并不能有效遏制追逐利润的狂热 正因为如此 才需 要有监管 诚如格林斯潘所言 我以为以追求自我利益最大化为目标的组织 尤其是银行之类 最善于保护他 们的股东的权利和公司股份 但是我错了 本次金融危机表明美国监管体制缺乏对系统性风险的充分关注 多头监管良好运行的保障在于信息交流 的顺畅 然而 花费天价监管成本的美国双层多头体制却往往各自为战 缺乏信息沟通的多头监管体制对金融 风险的监管存在太多的盲区 虽然 本次危机并没有为美国多头监管画上休止符 但集权式的监管模式悄然成 为金融监管体制的主流方向 二 美国金融监管改革 2009年6月17日 奥巴马在白宫公布了名为 金融监管改革 新基础 重建金融监管 Financial Regula tory Reform A New Foundation Rebuilding Financial Supervision and Regulation 的改革方案 以下简称方 案 这份长达88页的方案拉开了美国自大萧条以来最大规模的金融监管改革的大幕 整个改革方案主要包括 以下内容 1 重铸政府为核心的监管理念 在格林斯潘时期 美国存在着一种以行业自律和企业内控的监管理念 政 府位于监管的核心作用有被淡化的趋势 公司治理权力由股东会向经理层转移 在本次危机中 华尔街高管为 了追求更高的天价薪酬不惜铤而走险 导致风险不断积累以至于一发不可收拾 随着公司股权分散化程度不 断加深 依靠行业自律和企业自控的监管理念在危机中证明是失败的 方案强调金融机构对市场运行至关重 要 应当受到强有力的监督 对金融体系产生重大风险的金融公司均应受到重点管理 并且这种政府的核心地 位不仅应该表现在风险的防患上 同时应该表现在处理危机的过程中 改革方案提出 在系统性金融风险信号 出现时 政府有权将其收归国有并分解拍卖 2 调整监管框架 金融市场监管的缺位是本次危机的导火索 方案中清晰地显示 1 从金融市场上看 监管不应只局限在场内市场 同时也应包含场外市场 2 从金融机构来看 把对冲基金纳入监管视野 3 从金 融产品和服务来看 要求所有金融衍生产品交易都要保存记录并定期汇报 另外标准化的金融衍生产品交易 需在透明且接受监管的场所完成 并在监管之下集中清算 韩龙等 2009 3 强化美联储权力和加强监管协调能力 方案提出赋权美联储监管规模较大 关联较深的以商业银行 投 资银行为主的金融控股公司 大型保险公司等一切可能威胁金融稳定的企业 并且赋予美联储必要的货币政策 工具来维持金融稳定 为防止美联储权力过度膨胀以及促进强化监管机构的协调 方案提出应该设立一个由 财政部主管 由财政部部长担任主席 包括美联储主席 全国银行监管局局长 消费者金融保护局局长 美国证 券交易委员会主席 美国商品期货交易委员会主席 联邦存款保险公司主席 联邦住房金融管理局局长组成的 金融服务监督理事会 FSOC 负责统一的监管标准 协调监管冲突 处理监管争端 鉴别系统性风险并向其他监 管机构进行系统性风险提示 该委员会由财政部提供永久编制的专家支持 特别重要的是 该理事会有权从 任何金融机构处获得所需信息 并要求其他监管机构对其提示风险进行反应 全先银 程炼 2009 郑仁杰 金融危机后美国金融监管改革及其启示 29 金融论坛2010年第7期 总第175期 4 完善投资者和消费者保护体系 在危机发生后 美国在信用卡和房地产领域对于投资者和消费者利 益进行了保护 为完善保护体系 方案提出成立一个独立的拥有规则制定权和处罚权的消费金融保护机构 CFPA 以使消费者在金融活动中的平等交易地位的知情权和公平交易权等其他权利得到保障 韩龙等 2009 奥巴马方案与2008年3月31日美国财政部公布的 保尔森计划 要求彻底变更现有的分业监管机构编制相 比 奥巴马方案显得更为务实 但是 奥巴马方案仍然遭到了银行业的反对 保尔森计划 虽然提出了一个长 期的监管框架 但就实际操作层面来讲 监管机构编制的重新整合成本巨大 改革方案本身的推行也将阻力重 重 在特殊利益集团和诸多政治因素的侵蚀下 原本只是纯粹技术规则的金融监管法律 却蜕变为一个不确定 性的追逐利益的竞技场 罗新培 2009b 在论及中国金融监管制度改革时 必需立足于中国的国情 从改革的 实际可操作性出发 三 中国金融监管制度的不足与完善 在本次危机中 中国的实体经济受到了巨大的冲击 但金融系统却未遭受重创 甚至随着外国大型金融集 团的资产缩水 中国工商银行 中国建设银行和中国银行三大商业银行跻身世界银行四强 在危机愈演愈烈之 时 尤其在西方国际 国有化 金融机构时 世界的目光转向东方 但中国大型商业银行躲过此次危机并非先见 之明 而在于银行以利差收入为主 盈利模式单一 使其对投资国外债券并无太大兴趣 监管层面审慎开放 使 中国大型商业银行业务未能充分国际化 一 中国目前的金融监管体制 1 三足鼎立 的监管格局 1993年底 国务院出台了 金融体制改革的决定 规定了金融业实行分业经营 1995年国家陆续公布 中国人民银行法 商业银行法 等法律 在法律上确定了分业经营体制 1997年全国金 融工作会议后 分业监管体制构建的步伐加快 1998年保监会成立 同时证券机构监管业务由央行划转到证监 会 2003年银监会挂牌成立 承接了央行对银行业和信托业的监管职能 至此 三会 三足鼎立 的分业监管格 局形成 为了弥补分业监管的不足 2003年9月18日 银监会 证监会和保监会召开第一次监管联席会议 通过 中国银行业监督管理委员会 中国证券监督管理委员会 中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作 的备忘录 简称 备忘录 确立了中国分业监管模式下的金融监管协调机制 2 中国监管体制的弊端 中国与美国同样存在着多头监管的弊端 与美国的 伞式 的两级多头监管模式 相比 中国分业监管存在其他的不足 1 中国式的地方保护主义 虽然与美国联邦与州的两级监管模式不同 中国是中央集权国家 采用单级 监管模式 但这并不意味着中国不存在部门和地方保护主义 银监会与央行实行大区行不同 其派出机构的设 立仍然采用行政区域划分 久而久之与地方政府关系密切 在 惟GDP论 的时代 金融机构对于促进地方经济 发展的作用是显而易见的 在中国 地方政府行政干预金融机构 主要是银行 自主经营的现象广泛存在 由此 造成大量不良贷款 因此金融监管机构在各种因素的作用下 往往采取选择性执法的方式 2 功能性监管的缺失 目前中国金融监管严格按监管对象性质或监管市场进行划分 实行严格的分业监 管 银监会负责监管全国银行 金融资产管理公司 信托投资公司及其他存款类金融机构 证监会依法对权证 券 期货市场实行集中统一监督管理 保监会统一监督管理全国保险市场 目前 在中国跨产品 跨机构 跨市 场的功能性监管理念尚未树立 3 监管联席会议制度不合理 在 伞式 监管模式下 美联储位于 监管金字塔 的顶端 成为美国金融监 管体系的主监管人 与此不同 中国 三足鼎立 的监管模式 三会均属于国务院直属的正部级单位 三者地位 平等 即使已经建立的三方监管联席会议制度同样存在很大的缺陷 二 中国金融发展现状 1 分业界限早被逾越 虽然中国法律对于金融业分业经营做了明确的规定 但从实务层面上来看 分业经 营的界限已悄然被逾越 主要表现在 1 商业银行与证券公司 保险公司均可以进入全国银行同业拆借市场 通过参与资金拆入与拆出 调节短期资金余缺 2 银行与证券公司之间的合作不断展开 证券公司以股票质 30 押从商业银行取得贷款 各金融资产管理公司从事债转股等业务 此外银行与证券公司在证券资金法人结算 银行转账 资金拆借 债券业务 资产抵押贷款 资产治理 基金托管等方面开展全面合作 3 1999年经国务院 批准保险公司资金可以通过投资基金进入证券市场 近几年来进入证券市场的保险资金不断扩大 投资对象也 不断放宽可以直接投资债券和股票 并且通过保险QDII进军国外证券市场 4 银保合作 银行代理人寿保险业 务 保险公司通过银行的窗口推广保险合约 2 大量金融创新产品层出不穷 随着金融创新的不断深入 各种新型金融产品不断出现 相当比例的金融 产品创新立足于银行 证券 保险的交汇之处 如基金公司推出的货币市场基金和银行推出的投资理财计划都 严重冲击着中国的分业经营体制 2010年股指期货的推出 这必将掀起新一轮的金融创新 3 金融集团纷纷建立 2006年应入世承诺 中国对外资银行实行 国民待遇 外资金融机构多为金融控股 公司 实行混业经营 典型的如荷兰国际集团 ING 从中国本土银行来看 中信集团和光大集团早已成为横跨 银行 证券和保险业的金融集团 2009年多家商业银行全面进军保险业 交通银行 工商银行 建设银行 北京 银行成为首批试点的4家银行 在此之前四大商业银行已经通过对口的资产管理公司取得相应的券商牌照 可以说中国金融业分业经营已经名存实亡 三 金融监管体制改革探讨 在金融危机时 强化监管 主张集权的声音充斥了整个社会 学习英国 成立金融大部的呼声此起彼伏 目 前 中国金融领域存在着 一行三会 四个正部级机构 四大机构的分支机构和人员编制数目巨大 组建金融大 部是不切实际的 向发达国家学习 不仅应看到完善的制度安排 更应了解制度变迁的过程 看到其中务实的 理念 对于金融监管体制的改革只能立足于现行的一行三会和监管联席会议体制的完善 1 法规先行 监管联席会议制度是以 备忘录 的形式确定下来 但 备忘录 并非法律法规 不具备约束三 会的能力 在中国金融监管领域选择性执法现象长期存在 对于毫无效力的 备忘录 其同样有可能受到选择 性执行甚至虚置 原定每季度召开一次监管联席会议 却曾缺席18个月 因此通过行政法规的形式对 备忘录 的效力进行明确是必要的 2 联席监管会议和 备忘录 的完善 备忘录 规定的联席监管会议制度是存在缺陷的 1 从参加主体 来看 三会属于平级部门 会议未设立分歧解决机制 对于分歧只有上报国务院决定 会议不具备解决纷争的 决策职能 2 在对金融集团的监管上 备忘录 规定对金融控股公司的集团公司依据其主要业务性质 归属 相应的监管机构 对金融控股公司内相关机构 业务的监管 按照业务性质实施分业监管 但这样的划分并 不合理 金融控股公司本身可能仅仅对集团子公司进行行政管理 并不经营具体业务 同时 没有明确主次经 营业务按照什么标准划分 由哪个机构对主次业务进行划分 并且主次业务一旦发生变化又如何处理等细 节 3 中国人民银行仅以观察员身份参加联席会议 既无提案权 也无表决权和否决权 作为 维持金融稳 定 的中国人民银行却被排除在联席会议之外 这无异于割裂了金融调控和金融监管的联系 4 联席会议由 三方分别设立 联席会议秘书处 未设立统一的常设机构 设立统一常设机构的最重要意义在于赋予常设机 构所在的监管机构 主协调人 身份 明晰了 主协调人 有利于联系监管会议的举行和相关共识的进一步落实 同时设立常设机构有利于信息平台的建立 统一信息收集标准 防止信息多重收集 顺畅三会之间的信息交 流 高效监管是金融监管一大原则 裁撤秘书处 设立统一常设机构使得权责统一 避免推诿 能够更明晰 更 全面 更及时应对金融风险 因此有必要组建一个有明确法律权限 有实体组织的协调机构 有学者提出功能性监管需要总协调人 最 适宜担当此任者为中国人民银行 王冬 刘爽 2008 主要理由如下 1 从历史上看 中国人民银行曾经是中 国惟一的金融监管机构 三会的监管权力均从中人民银行剥离 中国人民银行对于金融监管的全局把握更具有 优势 2 从监管费用来源上看 中国人民银行实行独立财务预算制度 并不收取监管费用 免受部门利益影 响 3 从效率上看 中国人民银行负责制定货币政策 货币政策良好运行离不开金融相关信息完整 及时地收 集 因此对于信息收集最有激励效果的是中国人民银行 从现实考量 中国人民银行采取大区行制 但其分支 机构仍然遍布全国 比起三会覆盖面更广 因此 由中国人民银行负责信息平台的工作最适宜 4 从法的层面 上看 维持金融稳定 是 人民银行法 规定中国人民银行的法定职责 在2008年国务院对于中国人民银行职 郑仁杰 金融危机后美国金融监管改革及其启示 31 金融论坛2010年第7期 总第175期 The U S Financial Supervision Reform after Financial Crisis and Its Implications ZHENG Ren jie Abstract The financial crisis heavily hits the global economy and makes many countries carefully examine their own fi nancial supervisory systems To strengthen financial supervision becomes a common consensus Although Chinese financial industry is not heavily hit by the financial crisis the continuously emerging financial innovations are severe challenges to Chinese current approaches of separated financial supervision and supervision joint conference This paper argues that there are such problems in Chinese current financial supervision functional loss supervision joint conference missing deci sion making functions and the capacity of decision making separation of financial supervision and financial regulation etc Therefore the paper proposes that to improve Chinese current financial supervision it is necessary to clearly define the rights authorized by laws and set up a coordinating body with clear legal rights Key words financial crisis the U S financial supervision supervision joint conference 责任编辑 雨耕 责的规定中 中国人民银行 负责会同金融监管部门制定金融控股公司的监管规则和交叉性金融业