水利工程建设类与非工程建设类标准界定原则探讨.docx

水利工程建设类与非工程建设类标准界定原则探讨胡孟 作者简介：胡孟（1977-），男，工程师，主要从事村镇供水、标准化等领域的研究工作。，2 吴剑3 郭萍4 刘海瑞5 李建国3（1中国水利水电科学研究院，100048；2.国家节水灌溉北京工程技术研究中心，100048；3中国水利学会，100053；4北京工业大学，100044；5水利部水利水电规划设计总院，100120）摘要：为明确水利技术标准的编写体例格式，满足水利行业标准备案、升格为国家标准的需要，并为工程建设标准强制性条文（水利工程部分）的摘编标准范围界定提供依据，本文对标准的各种分类方式进行了介绍，结合水利技术标准体系表，采用列举法和排除法，研究提出了水利工程建设类与非工程建设类标准的界定原则。关键词 水利 标准 工程建设类 非工程建设类 界定原则一、现行标准分类标准化工作是一项复杂的系统工程。为便于研究、应用和管理，人们从不同角度对标准进行分类，由此形成不同的标准种类。世界各国标准种类繁多，分类方法不尽统一，我国标准的分类亦同样如此，目前尚无权威文件对所有的标准分类方法进行统一界定。目前我国普遍认可的标准分类方法包括：（1）按标准制定的主体，标准分为国际标准、区域标准、国家标准、行业标准、地方标准和企业标准。根据中华人民共和国标准化法（以下简称标准化法）的规定，按适用范围划分，我国标准分为国家标准、行业标准、地方标准和企业标准1。（2）按标准实施的约束力，根据标准化法，我国国家标准、行业标准分为强制性标准和推荐性标准1。国家质检总局原标准化司司长陈渭认为，按法律属性划分，标准划分为强制性标准、推荐性标准和标准化指导性技术文件2。（3）按标准化对象的基本属性（或标准性质）划分，标准分为技术标准、管理标准和工作标准。技术标准是指对标准化领域中需要协调统一的技术事项所制定的标准。技术标准的形式可以是标准、技术规范、规程等文件，以及标准样品（标准物质）。（4）按标准化的对象和作用划分，陈渭认为：标准分为基础标准、产品标准、方法标准、安全标准、卫生标准和环境标准等2。而我国著名标准化专家李春田认为：技术标准主要包括基础标准，产品标准，设计标准，工艺标准，检验和试验标准，信息标识、包装、搬运、储存、安装、交付、维修、服务标准，设备和工艺装备标准，基础设施和能源标准，医药卫生和职业健康标准，安全标准，环境标准3。（5）按标准信息载体划分，标准分为标准文件和标准样品（标准物质）。标准文件有不同的形式，包括标准、规范、规程等3；目前对RM(reference material)的称谓不统一，包括标准样品、标准物质、参考物质等。我国在计量领域习惯称为标准物质，而标准化领域习惯称为标准样品4。体系表5列出了55种已研制和6种在研的标准物质。（6）目前国际上正在探索一种公共标准、事实标准相结合的新标准体制，处于两者之间的为“论坛性标准”或“协商标准”6。公共标准（法定标准）由公共机构（包括国家标准委、各部委、地方质检局，以及协会、学会等社团）组织制定；事实标准则经过市场竞争形成，通过控制市场来确立其主导权，包括单个企业标准和联盟标准；联盟标准又分为开放标准和封闭标准，开放标准对联盟外的成员授权、许可和开放，如微软的操作系统和我国“闪联标准”等；而封闭标准不对外开放，只在联盟内共用。如图1所示：认证许可标准法定标准事实标准联盟标准单企业标准开放标准封闭标准封闭标准开放标准法定标准图1 标准的一种新分类方式7二、研究背景综观通行的标准分类，同一种分类方式，分类结果也不尽相同；且均未提到工程建设类标准。中华人民共和国标准化法实施条例第十二条规定：“国家标准由国务院标准化行政主管部门编制计划，组织草拟，统一审批，编号、发布。工程建设、药品、食品卫生、兽药、环境保护的国家标准，分别由国务院工程建设主管部门、卫生主管部门、农业主管部门、环境保护主管部门组织草拟、审批；其编号、发布办法由国务院标准化行政主管部门会同国务院有关行政主管部门制定8。”首次提出了“工程建设标准”。按照水利标准化工作管理办法，水利技术标准包括水利国家标准、水利行业标准、水利地方标准和水利企业标准9。水利地方标准由各省市的质量技术监督部门归口管理，水利企业标准由各企业自行管理；水利行业标准由水利部负责归口管理。而水利国家标准根据项目立项渠道不同，由国家标准委或建设部负责发布，但具体工作还是由水利部负责。因此，将水利技术标准分为工程建设类与非工程建设类，是基于下述的需要：（1）明确水利技术标准编写体例格式的需要。“统一”是标准化的基本原理之一，标准作为一种规范性文件，其编写格式、用词用语及表达方式等也需要统一。国家标准委、建设部和水利部均对标准的编制体例格式进行了明确要求。但由于工程建设类与非工程建设类标准的编写体例格式差异甚大，一些起草组对此了解不深而混用、甚至错用，造成返工和编制进度滞后现象。就水利技术标准而言（本文专指水利国家标准和水利行业标准），其体例编写格式应符合表1的规定。表1 水利技术标准体例格式要求序号标准类别体例格式执行的标准（文件）发布部委1水利国家标准（工程建设类）工程建设标准编写规定（建标2008182号）建设部与国家标准委联合发布2水利行业标准（工程建设类）水利技术标准编写规定（SL1-2002），目前正在修订水利部3水利国家标准（非工程建设类）标准化工作导则 第1部分：标准的结构和编写（GB/T1.1-2009）国家标准委4水利行业标准（非工程建设类）水利部（2）适应水利行业标准备案或升格为水利国家标准的需要。根据标准化法规定，“行业标准由国务院有关行政主管部门制定，并报国务院标准化行政主管部门备案，在公布国家标准之后，该项行业标准即行废止”。因此，工程建设类的水利行业标准进行备案或升格为国家标准时，需要在建设部进行备案或立项。同理，非工程建设类的水利行业标准进行备案或升格为国家标准时，需要在国家标准委进行备案或立项。（3）满足水利技术标准中强制性条文摘编工作的需要。由于工程建设的特殊性，全文强制性标准较少，即便是全文强制性标准，其中也有不少非强制性执行的内容；而推荐性标准也有一些需要强制执行的条文。建设工程质量管理条例提出的强制性条文，既解决了全文强制性标准可操作性差，又解决了推荐性标准执行力度不强的弊端。水利部据此开展了工程建设标准强制性条文（水利工程部分）的摘编工作，现已提出了2000版、2004版、2006版（未正式发布），目前正在对2006年8月至2009年底发布的水利工程建设类标准中的强制性条文进行摘编。摘编范围为标准中完整的条或款。因此，摘编强制性条文时，首先应明确界定水利技术标准中哪些为工程建设类标准。三、工程建设标准的范围与定义工程建设国家标准管理办法10第二条规定：“对需要在全国范围内统一的下列技术要求，应当制定国家标准：（一）工程建设勘察、规划、设计、施工（包括安装）及验收等通用的质量要求；（二）工程建设通用的有关安全、卫生和环境保护的技术要求；（三）工程建设通用的术语、符号、代号、量与单位、建筑模数和制图方法；（四）工程建设通用的试验、检验和评定等方法；（五）工程建设通用的信息技术要求；（六）国家需要控制的其他工程建设通用的技术要求。”工程建设行业标准管理办法（1992年建设部第25号令）也明确提出了工程建设行业标准的统一范围。根据工程建设标准编制指南，工程建设标准是指“为在工程建设领域内获得最佳秩序，对各类建设工程的勘察、规划、设计、施工、验收、运行、管理、维护、加固、拆除等活动和结果需要协调统一的事项所制定的共同的、重复使用的技术依据和准则，它经协商一致并由公认机构审查批准，以科学技术和实践经验的综合成果为基础，以保证工程建设的安全、质量、环境和公众利益为核心，以促进最佳社会效益、经济效益、环境效益和最佳效率为目的11”。该定义是“工程建设”与“标准”两个术语的组合定义，且套用“标准”的定义模式，没有给出“工程建设”的区别特征。因此，需要从可操作性层面进一步研究明确水利工程建设类与非工程建设类标准的界定原则。四、界定原则探讨2008版水利技术标准体系表（以下简称体系表）列入了942项水利技术标准，基本覆盖了水利工作的主要领域，对推动水利工程建设质量、促进水利科技发展等发挥了重要作用。从体系表的名称可以看出，目前水利标准均属于“技术标准”。水利技术标准体系为专业门类、功能序列和层次构成的三维框架结构。专业门类包括水资源、水文水环境、大中型水利工程、防洪抗旱、农村水利、水土保持、农村水电、移民、水利信息化；功能序列包括规划、勘测、设计、施工安装、质量验收、运行维护、安全评价、监测预测、材料试验、计量检定、仪器、设备。层次维包括基础、通用、专用5。对于大多数水利技术标准而言，工程建设类与非工程建设类的界定难度并不大，但对于一些技术内容交叉，尤其是水文、水利信息化领域以及基础类、试验类、规划类和材料应用类的标准，很容易引起分歧。结合体系表中的标准，研究提出了下列分类界定原则：4.1 水利工程建设类标准界定原则标准主要内容以水利工程建设和管理为主体，主要为工程建设领域服务、直接涉及到土建工程，尤其是涉及到“动土”（土石方工程）的标准，一般为工程建设类标准。从可操作性而言：（1）标准化对象主要为（或标准名称中含）“工程”、“建筑物”、“坝”、“堤”、“闸”、“泵站”、“电站”、“机井”，且标准名称中不含“产品”、“仪器”、“设备”、“装置”、“系统”的标准。如微灌工程技术规范（GB/T50485-2009）属于工程建设类；而岩土工程仪器可靠性通用技术要求（GB/T24108-2009）由于标准名称中包括“仪器”，即便名称中也包括“工程”二字，仍属于非工程建设类标准。（2）功能序列为“规划”（内容为工程规划、非区域规划）、“勘测”、“设计”、“施工安装”、“质量验收”、“运行维护”、“安全评价”、“监测预测”的，且专业门类不是“综合”或“水利信息化”类的标准。如江河流域规划环境影响评价规范（SL45-2006）属于工程建设类；而水利单位管理体系 要求（体系表中名称为水利管理体系认证系列标准）由于专业门类为“综合”类，仍属于非工程建设类。（3）专业门类为“水土保持”（水土保持植物措施以及功能序列为“综合”类、层次维为“基础”类的标准除外）的标准。如水土保持综合治理技术规范（GB/T16453.16-1996）为工程建设类；而沙棘种子（SL283-2003）为非工程建设类。（4）水利工程建设三阶段等报告的编制规定类标准、水利水电工程制图系列标准，为工程建设类；通用类标准为非工程建设类。如水利水电工程制图标准 基础制图为工程建设类，而水利水电量、单位及符号的一般原则（SL2.1-98）为非工程建设类。（5）直接影响到工程质量的大型装置或设备安装标准、现场试验、模型试验类标准。如水文基础设施及技术装备管理规范（SL415-2007）、灌溉试验规范、水流空化模型试验规程（SL156-95）等。（6）标准技术内容中包括工程建设内容，标准的适用范围主要为工程建设服务的标准。如水位观测标准（GBJ138-90）中包括水位站的建设，凌汛计算规范（SL428-2008）主要适用于寒冷地区江河流域的大中型水利水电工程可行性研究和初步设计阶段的凌汛计算。因此均属于工程建设标准。（7）水利技术标准编写规定（SL1）。鉴于本标准主要规范水利行业工程建设类标准的编写体例格式要求，为加强示范引导，特规定本标准为工程建设类。（8）一般而言，经费补助来源渠道为建设部的已颁或在编水利国家标准。4.2 水利技术标准非工程建设类界定原则标准主要内容以基础性、综合性或通用性为主，不仅仅在工程建设流域使用，不仅仅为工程建设服务，主要技术内容远远超出了工程建设的范畴，不含或较少涉及土建工程且符合下列条件的标准，一般为非工程建设类标准：（1）标准化对象为（或标准名称中含）“产品”、“仪器”、“设备”、“装置”、“系统”、“沙棘”（水土保持等植物），尤其标准主要内容为（标准名称中还含）水利产品（含仪器、设备、装置、系统，下同）的“参数”、“条件”、“性能”、“方法”、“检测”、“试验”、“校验”、“报废”、或“统计”类的标准。如大坝安全自动监测系统设备基本技术条件（SL268-2001）。（2）功能序列为“材料试验”（模型试验、水利工程试验的标准除外）、“计量”、“仪器”、“设备”的标准。如小型水轮机现场验收试验规程（GB/T 22140-2008）为非工程建设类；而水电站有压引水系统模型试验规程（SL162-95）为工程建设类。（3）专业门类为“综合”（SL1、水利水电工程制图系列标准除外）或水文预测预报类（水文站网类除外）、水利信息化类（水利信息化工程建设、验收、质量评定类除外）的标准。如水利立法技术规范（SL333-2005）为非工程建设类；而水利系统通信工程质量评定规程为工程建设类。（4）标准的适用范围广泛，不仅仅在水利工程建设领域适用的标准，以及技术内容没有或很少工程建设内容的标准。如水源地水质标准等各种水质类标准，水资源分区导则等。（5）术语、符号、代号与编码、量与单位、制图，以及公报、公文、年鉴、应急预案、风险图等编写（编制）规定类的标准（SL1、水利工程建设三阶段等报告编制规定类、水利水电工程制图系列标准、水利水电工程概预算类标准除外）。术语等基础类标准的统一和规范化，对于科学技术的传播、交流与推广，资源信息共享有着重要意义，鉴于目前已有多部国家标准对术语概念体系的建立、原则与方法作出了统一规定，因此建议水利术语标准均作为非工程建设类标准对待。（6）非水利水电工程方面的评价标准，（计算）方法类标准。如地下水超采区评价导则（SL286-2003）、水库鱼产力评价标准、水域纳污能力计算规程等。（7）一般而言，经费补助来源渠道为国家标准委的已颁或在编水利国家标准。五、结论与建议标准编写的体例格式属于形式规定范畴，一般而言，形式应服从于技术内容，不同的体例格式并不影响标准技术内容的理解与执行。水利技术标准的“多龙管理”是历史形成的原因，如建设部多借鉴“前苏联”（俄罗斯）的标准管理模式，而国家标准委则更多借鉴欧美国家的标准管理模式。目前我国的标准管理模式正在互相渗透、互相借鉴；如目前工程建设类的水利国家标准由建设部和国家标准委共同发布，而以前为建设部独立发布；另外，GB/T1.1-2009也吸收采纳了不少工程建设标准的编写体例格式。工程建设强制性条文属于过渡性产物，在标准体制改革中，强制性条文会逐渐向技术法规转变。由于部分水利技术标准的技术内容不仅有工程建设方面的内容，还有非工程建设方面的内容，属于综合类标准，不是简单的“非此即彼”关系，如前文提到的基础类、试验类和材料应用类的标准。强制性条文摘编时，主要遵循水利标准化工作管理办法的规定，即“现行有效的水利技术标准中直接涉及国家安全、人身健康、生命财产安全、水资源和水环境保护、其他公众利益以及有关提高经济效益和社会效益等方面的内容，必须强制执行12”。对于非工程建设类或综合类的水利技术标准，只要符合上述规定，也应属于摘录范围。因此，水利工程建设类标准为强制性条文的摘编标准范围，但摘编标准范围不应仅仅局限于水利工程建设类标准。标准分类虽然总体达成了共识，但仍有不少分歧之处，尤其是工程建设类和非工程建设类界定而言，需要加强研究，并以权威文件进行发布，以便于更好地开展标准化相关工作。本文对水利技术标准的工程建设和非工程建设分类进行了探讨；并结合体系表中的标准，采用列举法和排除法，初步提出了界定原则。建议主管机构加大标准分