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美国选举人团制度 弊病 因缘与改革2014-07-23 10:56 来源： 中国党政干部论坛 作者： 刘晨光 在220多年的历史变迁中，美国选举人团制度离其创设本意渐行渐远。它对美国政治发展助益良多，其弊病却也越发彰显。事实上，美国社会一直存在要求改革乃至废除此制度的呼声。那么，选举人团制度到底有何主要弊病？如何偏离其创设本意？为何改革之声一直不断却无法根本更张？一、选举人团制度的主要弊病美国选举人团制度存在的主要问题，就是可能产生所谓的“少数票总统”，有违民主的“多数决”要求。而之所以会产生“少数票总统”，很大程度上在于选举人团的分配与产生机制存有一定弊病。目前美国选举人团的总人数仍遵从制宪者的安排，为联邦参议院与众议院议员人数之和。美国现有50个州，无论各州人数多少，每州两个参议院席位，这是按照平等代表制原则进行分配；而众议员的分配，自1941年始，采用一种“亨廷顿分配法”（Edward V. Huntington），以复杂的数学公式来计算。其结果是，不但各州参议员数量，而且众议员数量，与各州实际人口数量的比例均不一致。这就造成各州选举人票的“含金量”即所代表的人数标准存有差异，有些差异还很大。因此，选举人票的多少也就不能如实反映全国选民支持率的高低。选举人团在各州的产生，除了两个州以外，基本都采用“赢者通吃”（winner-take-all）原则：各州获得选民票数最高的候选人，即获得该州所有选举人票。这一产生机制实际上是一种“相对多数制”，即胜者所获选票不一定要过半数。比如2000年大选中，由于“绿党”、“改革党”等小党派的参与，小布什在很多州所获选票均未过半，但凭靠“赢者通吃”原则，依然获得其全部选举人票，最终得以成为“少数票总统”。选举人团的这种产生机制，曾在历史上多次导致总统选举危机，因此受各方指摘颇多。此外，“赢者通吃”原则使得候选人所获选举人票，在大选时即可基本确定，这亦造成两个不良后果。首先是使大选之后的选举人团投票表决程序流于形式，已不再具有实际意义；再者，更为重要的是，由于选举人名单往往由政党确定，选举人不得不服从政党利益，几乎不可能再拥有独立意见与鲜明性格。二者均背离了制宪者对选举人才德的强调。二、选举人团制度的历史因缘美国选举人团制度发展至今，已偏离制度设计者的初衷。其历史变迁过程，是在解决旧问题的同时造成新问题的过程。当然，作为具体选举机制，它的任何变化都离不开美国整体制度环境的作用，亦是美国社会各方面不断发展的结果。通过选举人团制度来选举总统，最初是由1787年美国制宪会议决定的。制宪者曾争议过的总统选举方案，包括由国会议员选举、由州议会或州长选举以及由选民直接选举等。由国会议员选举容易使总统受制于国会，起不到设置总统想要达成的“分权制衡”之效；由州议会或州长选举则使总统受制于各州，有违设置全国政府的旨意；由选民直选则可能导致“多数人的暴政”，不符合大多数制宪者的精英意识。最终方案是，先由各州选出德才兼备的选举人，再由各州选举人团进行间接选举，这可在践行民主的同时保证总统及副总统的优秀。但这一方案并未明确规定各州选举人团究竟如何产生，而是交给各州自行决定选派或委任。这一方案也未充分考虑到党争的巨大影响与民主的迅速发展。它还始终潜伏着一个未能解决的根本矛盾，即联邦性原则（Federal Principle）与全国性原则（National Principle）之间的矛盾。按制宪者原意，选举人团应是中立的，不带党派色彩。但在华盛顿卸任之后，1800年的美国总统选举即卷入党派政治，具体运作时，选举人团已成为当时联邦党和民主共和党的传声筒。由于法律上并未区分总统候选人与副总统候选人，每位选举人投两张总统票，获最高票者当选总统，获次高票者当选副总统，此一制度差点导致选不出总统。那次总统选举危机直接促成宪法第12修正案对总统选举制度的补充，在没有明文出现“政党”字眼的情况下，它正式承认了政党的合法活动地位。此后，正副总统候选人开始在政党组织下搭配竞选，政党在全国范围内推出自己的总统候选人，在各州也推出自己的选举人团。1824年总统选举中，由于参与角逐的四人均未获过半选举人票，依宪由众议院投票选举，结果亚当斯（John Q. Adams）当选。而杰克逊所获普选票比亚当斯还多，所以他的支持者强烈反对这一结果，指称克莱（Henry Clay）与亚当斯做了交易，以出任国务卿为条件来支持其当选。杰克逊本人不仅宣布这一结果非法，还第一次公开主张废除选举人团制度。这次选举导致美国总统候选人提名方式的重大改革，政党代表大会逐渐取代国会党团核心会议，成为提名总统候选人的主要途径。各州选举人团也开始由各州民众直选产生。1836年，美国选举人团制度出现重大变革，所有州的选举人票均采用“赢者通吃”计票规则，从而为“两党制”的确立奠定了基础。“赢者通吃”制度实际以各州选举的相对多数制为基础。即使选民在开始投票时比较分散，但由于政党在组织选举，一党只需获得相对多数选票，便可赢得本州全部选举人票，因此，选举人团在各州首府正式选举总统时，获胜总统候选人的支持率一般都能过半。这就有效解决了总统选举时票数分散问题。大州众议员较多，选举人票也就较多，成为候选人激烈竞争之地；同样，由于“赢者通吃”原则，小州至少有三张选举人票，总统候选人往往也不敢忽视。这使得当选总统所获支持在地域上分布较为平衡，客观上对于幅员辽阔、差异较大的联邦制国家的统一团结颇有裨益。到了1860年，美国各州都采用由选民直接选举的方式来挑选选举人。由各州议会推选的方式来产生选举人团，虽然简便易行，但却容易使选举人受制于现行立法部门，由其选出的总统同样也就像直接由国会或各州议会选出的总统一样，不容易做到真正独立。由选民直选选举人与“赢者通吃”原则一样，其意义非常重大，同样也是渐进实现，竟然在美国宪法上未留下任何痕迹。就此而言，美国选举人团制度乃是在历史演进中不断累积叠加而形成的惯例。也正是在1860年，现代意义上的美国“两党制”正式形成，开始两党轮流坐庄执政的“政党政治”，第三党基本与总统选举无缘。简单讲，联邦制加两党制，选民直选选举人加“赢者通吃”原则，造就了美国特色的选举人团制度。整个世界上，这一制度为美国所独有。历史演进而成的结果是：由于选民在投票以前即知各位选举人将投哪位总统候选人的票，所以，虽然名义上选民是在选择选举人，但实际上是在选择支持哪个政党的总统候选人。11月大选日投票时，选民拥护哪个总统候选人，就投票支持相应的那组选举人。而选举人在当选前，一般都需向选民承诺支持某党的总统候选人。获胜的那组选举人接下来在12月代表该州投票选总统时，一般也都会选本党的总统候选人。这样一来，12月的选举人团投票表决自然就变得毫无悬念，虽然总统选举程序尚未走完，但鹿死谁手却已分明。当然，这并不排除出现“失信选举人”（Faithless Elector）现象，因为全美50个州中，只有26个州以法律规定选举人不能自作主张，其他州的选举人却无此约束。理论上，他们可以按照自己的意愿投票或弃权，同时并不会面临任何法律后果。不过迄今为止，所有“失信选举人”的行为都没有改变大选的最终结果。三、选举人团制度的存废与改革美国选举人团制度因存有明显缺陷，主张废除之声从未消停过，也有越来越多的人倡导改革。1968年美国总统选举后不久，一项盖洛普民意测验表明，高达81%的美国人希望由自己而非选举人团来决定谁当总统。这一数字是空前的，可见普通美国人要求改革选举人团制度的迫切心情。此后10年间，有关废除选举人团制度的主张开始进入国会辩论。1969年，在美国律师协会（ABA）等院外团体的强力游说下，美国众议院以2/3多数通过一个法案，主张废除选举人团制度，刚当选的尼克松总统也对此表示支持，这在历史上极为罕见。但此法案仍胎死参议院。1979年，主张废除选举人团制度的宪法修正案得到参议院51票的支持，此数字也创了历史纪录，但仍因未达法定67票而流产。为何选举人团制度如此难以废除呢？首先，相比人口众多的大州，小州无疑更支持现行选举人团制度，因为依据选举人票而非选民票多少来决定总统人选，使小州相对获得更大权重。历来当选的“少数票总统”，都离不开小州的支持。故而在竞选中，两党候选人固然都积极争取大州选票，但对关键的小州仍丝毫不敢怠慢。进而言之，小州之所以在总统选举中拥有与其人口不相应的权重，之所以支持现行选举人团制度，根本上与美国立国所确立的联邦制有关。联邦制不仅强调美国政府是一个全国性政府，还赋予各州较大独立权，强调美国政府是一个由各州联合组建的联邦性政府。在制宪会议上，正是立足当时州权较大的现实而达成的此一妥协方案，才带来联邦的统一。而联邦性原则在新的全国性政府中的体现，就包括参议院席位按照各州平等原则进行分配，总统选举中的各州选举人团票数也是本州在参众两院的议席之和。相对而言，大州在众议院中较占优势，小州在参议院中较占优势。特别由于美国宪法规定，宪法修正案的提出，需要获得国会两院2/3人数或各州2/3州议会同意，倘若没有参议院或小州的支持，像废除选举人团制度这样的宪法修正案根本不可能提出，而小州及其占优势的参议院，当然也不会赞同废除对自身较为有利的选举人团制度。除了客观现实的制度原因，在学理上，也有学者反对废除选举人团制度。美国律师协会的1969年报告，曾对选举人团制度提出六项指责，说它“过时了”、“不民主”、“复杂”、“含混”、“间接”、“危险”。当年要求废除选举人团制度的宪法修正案在参议院也不乏支持者，参议员拜尔（Birch Bayh）就是其中之一。1977年7月22日，著名保守派政治学者戴孟德（Martin Diamond）在参议院司法委员会下属宪法委员会为选举人团制度进行辩护，并与拜尔进行了对话。戴孟德指出，选举人团制度并未过时，反而是在200年间针对不断变化的环境表现出动态的适应性，通过调整自身来应对美国在政治、社会和经济方面的新特征。至于说它不民主，更是用词不当。实际上，选举人团制度不仅是民主的，而且采用的是“一人一票”加“赢者通吃”的直接民主，只不过这种直接民主是在各州而非全国实行。因此，废除选举人团制度、由全国选民直选所增加的，不是总统选举的“民主性”，而只是“全国性”。再者，“少数票总统”现象所反映的选民票与选举人票之间的矛盾，在任何分区选举制度（districted system of election）中都难以避免。以英国为例，1974年劳工党在民众选举中所获选票虽少，但在议会中仍获得多数议席，因此得以组阁。若想根本避免选民票与选举人票或席位票之间的矛盾，就必须废除分区选举制度本身。在美国，也就是要废除致使总统选举分州进行的联邦制。只要联邦制在，美国总统选举所实现的就不可能是纯粹的全国性民主，而只能是具有全国性与联邦性双重特性的民主，这样的民主也更有益于维护平等与小州的利益。此外，戴孟德还指出，在“赢者通吃”原则下，民主党和共和党之外的少数党没有机会，因为选民多倾向于投票给可能获胜者。一旦废除此原则，少数党就可能通过联合而赢得较多选票，成为一支强大力量。在这种情况下，关键问题并不在于少数党是否可能获胜，而是在于，它将可能影响美国的整个宪政结构，使美国政党制度从两党制转向多党制。综上，实践中废除选举人团制度的提议得不到小州支持，难以在参议院通过；理论上，废除选举人团制度将对美国的联邦制和两党制造成巨大冲击。故而，虽然反对与废除之声不绝，但选举人团制度仍然存在，并一直运行着。一方面，它只是总统选举过程中一个具体而微的选举机制；但另一方面，其运作却以像联邦制和两党制这样的美国根本政治制度为背景和依托，一旦废除，甚至即便有大的更改，势必将牵一发而动全身，对美国政治生活与政治制度造成难以估计的整体影响，深刻改变美国的政治文化。那么，在保留选举人团制度的前提下，是否可能进行某种改革，以使总统选举更具有“全国性”呢？戴孟德强调，在全国范围内由选民直选总统并不能增加“民主性”而只能增加“全国性”，这显然只是为选举人团制度进行辩护的托词，并不能使人信服。毕竟就其本义而言，民主就是指“多数决”或“多数人的统治”，“少数票总统”的产生无论如何已违背此义。因此，要改革选举人团制度，首先就要取消致使“少数票总统”得以产生的关键因素，即在各州实行的“赢者通吃”原则。然后可以在各州同样采取“过半多数制”，允许“多轮投票”（run-off voting），只有在各州获得选民票数过半的总统候选人，才能获得该州所有选举人票。此法能解决选举人票“含金