12美国大都市区的发展及管理.pdf

国 外 城 市 规 划国 外 城 市 规 划 6 2001年第5期 摘要 大都市区是美国城市化高度发展 的空间形态 也具有重要的国际先示意 义 本文从城市化进程的角度简要介绍 了美国大都市区的生成与发展 界定标 准 并阐述了目前美国大都市区普遍采 用的几种代表性管理模式 关键词 大都市区发展 大都市区管理 美国 本文为国家自然科学基金课题 中国城 镇密集地区城市与区域管治研究 4 0 0 0 1 0 0 7 部分成果 1 美国城市化的发展及大都市区 的形成 1 9 世纪初美国工业革命开始后 以 交通运输方式的几次重大变革 运河时 代 汽船时代 铁路时代 支持了城市 的长足发展 而二战以后则是小汽车与 高速公路催化了大都市区的形成 美国 真正步入了城市化进程 1 9 世纪下半叶 伴随工业化的迅猛发展和西部的大规模 开发 美国的城市化进入了鼎盛时期 有 人形象地比喻为 美国由农村搬入了城 市 交通运输网络的完善 极大地方便 了城市间及城乡间的经济与社会联系 进而促成了城市体系的形成 东北海岸 由于工商业基础稳定 区域经济实力大 增 成为第一个全国的城镇密集区和经 济核心区 1 9 2 0 年在美国的城市化历史 上是一个具有重要意义的年份 这一年 美国全国的人口突破了 1 亿 而居住在 城市中的人口超过了 50 达到了 5 1 2 单个城市的规模也在急剧扩大 至此美国已经成为一个城市化了的国家 城市的发展进入了新的阶段 1 9 2 0 年以后 美国人口的城市化率 上升速度趋缓 到了7 0 年代 当城市人口 占全国人口达7 0 以上后就基本保持了 稳定 在这个过程中 人口在城市地域的 继续集中趋势并没有改变 只是城市的空 间尺度规模变得更大 把周边的郊区都囊 括了进去 构成了所谓的 大都市区 1 9 4 0 年美国几乎一半人口已经居住在大 都市区内 至此可以说美国又已经成为了 一个 大都市区化 了的国家 而1 9 9 0 年 又是一个具有划时代意义的时期 美国有 一半以上的人口居住在了百万人口以上的 巨型大都市区内 表1 美国城市从早期 相对窄小的社区到地域面积超过数百英亩 的大都市区 囊括了数个甚至数十个城 市 使得原有的 城市 界限和定义几乎 失去了意义 可以说 用 城 乡 这 2 个传统的地域概念已经无法准确描述美 国人口的空间分布趋向了 取而代之的是 用 大都市区 与 非大都市区 2 美国大都市区的划分及大都市 区的发展 2 1 美国大都市区的界定及标准演变 所谓大都市区 一般是指一个大型 的人口中心及与该中心有较高经济 社 会 空间整合联系的社区地域 美国的 大都市区 M e t r o p o l i t a n D i s t r i c t 概念始于 1 9 1 0 年的全国首次人口统计 其标准是 人口在1 0 万及1 0 万以上的城市及其周围 1 0 英里范围内的郊区人口 或与中心城 市连绵不断 人口密度达1 5 0 人 平方英 里的地区 这一概念是针对美国城市化 迅速发展的现实境况产生的 2 0 世纪初 美国的城市化出现了新的景象 一些规 模较大的城市向四周扩展而超越了原先 的地域界限 将周边地域与中心城市融 为一体 采用大都市区的概念进行整体 的地域考察 可以科学 客观地衡量城 市化水平 此后美国联邦调查局根据实 际的发展情况 先后对大都市区的划分 标准进行了多次修改 1 9 5 0 年将这种统 计地域正式定名为 标准大都市统计区 S M S A 包括 1 个 5 万或 5 万人口以上 的中心城市及拥有7 5 以上非农业劳力 的郊县 1 9 8 0 年在此基础上补充道 若 该区域总人口达到或超过1 0 万 并且有 5 万人口以上居住在划定的城市化区域 中 即使没有中心城市 也可划入大都 作者 张京祥 南京大学城市与资源学系 博士 E m a i l J i n g x z c n s i n a c o m 刘荣增 南京大学城市与资源学系 博士研究生 美国大都市区的发展及管理 张京祥 刘荣增 表1 1 9 2 0 1 9 9 0 年美国大都市区发展情况 代表性年份 所有大都市区 其中 百万人口以上的大都市区 数量 人口 万 占全国人口 数量 人口 万 占全国人口 1 9 2 05 83 5 9 3 63 3 961 7 6 3 91 6 6 1 9 3 09 65 4 7 5 84 4 41 03 0 5 7 32 4 8 1 9 4 01 4 06 2 9 6 64 7 61 13 3 6 9 12 5 5 1 9 5 01 6 88 4 5 0 05 5 81 44 4 4 3 72 9 4 1 9 6 02 1 21 1 9 5 9 56 6 72 46 2 6 2 73 4 9 1 9 7 02 3 41 3 9 4 0 06 8 63 48 3 2 6 94 1 0 1 9 8 03 1 81 6 9 4 0 07 4 83 89 2 8 6 64 1 1 1 9 9 02 6 81 9 7 7 2 57 9 54 01 3 2 9 0 05 3 4 7 都 市 区 规 划 Metropolitan Area Planning 市区 同时还规定人口在百万以上的大 都市区内 其单独的组成部分若达到一 定的标准 则可划分为主要大都市统计 区 P M S A 而任何包含 P M S A 的大都市 复合体都可称为联合大都市统计区 C M S A 这2 个标准能有区别地反映规 模较大的大都市区的发展情况 到了 1 9 8 3 年 S M S A 改称为 大都市统计区 M S A 其具体标准并没有变化 大都市 区概念与标准的变化 实际上反映了美 国大城市及其辐射区域在美国经济社会 生活中地位不断增长的客观事实 2 2 美国大都市区的发展 美国大都市区的发展可以分为2 个 时期 第一个时期为1 9 2 0 年至1 9 4 0 年 大 都市区的规模与数量普遍增长 1 9 2 0 年美 国有5 8 个大都市区 其人口占全国总人 口的3 3 9 1 9 4 0 年时大都市区则增长到 了1 4 0 个 占全国总人口的4 7 6 大都 市区在地域上的分布已经成为全国性的现 象 大都市区已成为 全国所有地区的主 要发展模式 和社会生活的主体 第二个 时期是1 9 4 0 1 9 9 0 年 主要表现为大型大 都市区的优先增长 大都市区的数量上升 到2 6 8 个 人口达到2 亿 相当于全国总 人口的7 9 6 如今居住在巨型大都市区 内的人口占美国总人口的比例高达7 0 而若干个大都市区连绵组合形成的 大都市带 m e g a l o p o l i s 更成为美国 乃至世界的经济增长与经济组织中枢 美国目前已经或正在形成的大都市带主 要有4 个 东北海岸的大都市带 环五大 湖半月形大都市带 太平洋沿岸大都市 带 墨西哥湾沿岸大都市带 这已经成 为新世纪美国经济与社会发展的主要空 间形态 并必将对世界经济的总体发展 格局产生深远的影响 3 美国大都市区的管理 3 1 西方国家大都市区管理的总体情况 L 芒福德曾经指出 如果区域发展 想做的更好 就必须设立有法定资格的 有规划和投资权利的区域性权威机构 一定形式的管理组织是大都市区发展调 控的基础与实施主体 西方资本主义国 家正由传统的福特主义 F o r d i s m 和福利 国家 W e l f a r e S t a t e 转向后福特主义 P o s t f o r d i s m 和 劳保 国家 W o r k f a r e S t a t e 后工业社会的生产特征及全球一 体化的进程 使得世界经济生产方式的 空间性 既强调跨越边界 区际差异 也 强调控制和协调 这表现在全球 地区 国家 区域 城市等各个层面 西方国家的城镇往往是作为自治体 而存在 包括其所在区域的县 州等各 级地方行政机构都有很强的独立性 但 是自本世纪初 欧美城市化高度发展 特 大城市集聚区逐渐增多 城镇间以及城 镇与其所在区域间许多问题需要共同解 决 因此各种大都市区行政管理机构应 运而生 世界上成立比较早的是多伦多 大都会自治体 1 9 6 5 年伦敦设立了大都 会区政府 创设了大伦敦委员会 G L C 到了7 0 年代中期欧洲城镇群体发展地区 普遍设立了区域政府或实行了区域行政 制度 如荷兰鹿特丹大都会的R i j i n m o n d 区域协议会 1 9 6 4 荷兰海牙大都会区 域协议会 1 9 7 3 丹麦大哥本哈根议会 1 9 7 3 瑞典的大斯特哥尔摩县议会 1 9 7 2 德国的法兰克福区域联合体 1 9 7 5 法国的巴黎大区 1 9 7 6 法国的 里尔城市共同体 1 9 6 0 西班牙的马德 里大都会地区计划协调委员会 1 9 6 3 等 等 这些为对付日益严重的城镇 区域 问题而创立的大都会制度及其建立的政 府性质的机构是不尽相同的 其中 既 有象巴黎大区那样带上了国家机关性质 的 也有象大哥本哈根议会那样由组成 自治体的间接代表组成的政府 或象法 兰克福区域联合体那样由居民代表组成 的政府 还有象海牙的区域协议会那样 通过组成自治体之间的协定设置的协议 机关 这些大都市区进行的行政组织与 管理模式的探索和实践 积累了不少宝 贵的经验教训 值得我们借鉴 3 2 美国大都市区管理的典型模式 在美国的地方体制中 比较普遍的 是县 C o u n t y 自治体 M u n i c i p a l i t y 特 别行政区 S p e c i a l D i s t r i c t 2 0 世纪2 0 年 代以后随着郊区化的扩展 城市周围的 郊区进入繁荣状态 在这种背景下 中 心城市周围的郊区多数采取合并方式独 立建市 因而形成了众多的地方政府 自 治体 特别区 6 0 年代美国学者R 伍 德就阐述了由于地方政府的大量繁殖给 区域 城镇的发展与管理带来了极大的 障碍 如今美国已有近3 0 0 个大都市统 计区 M S A 3 3 0 0 0 多个地方政府 平均 每个大都市区包含大约1 1 7 个政府单位 使美国成为全球地方政府单位最多的国 家之一 在这种由于行政体制的高度分 割给区域发展带来巨大桎梏的境况下 以及社会 经济发展的区域整体化需求 不断加强的促动下 建立区域性的协调 管理组织已越来越成为各级政府 企业 社会团体及居民的主动要求 美国采用 的几种典型的大都市区管理模式是 纽约大都市区松散 单一组织的管理模式 纽约大都市区由纽约州 新泽西州 北部及康乃狄克州南部地跨3 州的2 4 个 县组成 总人口1 8 0 0 多万 是世界上最 大的城市密集区之一 曼哈顿是纽约大 都市区的核心 早在1 8 9 8 年纽约就和它 周围的4 个县联合组成了大纽约政府 但 直至今天 也没有形成统一 具有权威 的大都市区政府 这既因为3 州具有不 同的政治传统 政治上偏于保守 崇尚 民主自由反对过多的行政干预的原因 也因为郊区经济快速发展而造成区域内 各级政府高度分化的现实 在这个地区虽然没有形成统一而具 有权威的大都市区政府 但仍然存在着 一些有限度的区域合作 如1 9 2 1 年纽约 和新泽西州联合成立的港务局 P o r t A u t h o r i t y P A 至今仍操纵着区域内多 数交通运输设施 包括机场 桥梁 通勤 线和海港设施 P A 的1 2 名委员由2 州州 长任命 财政上则是独立的 1 9 2 9 年成 立的区域规划协会 T h e R e g i o n a l P l a n A s s o c i a t i o n R P A 只是一个私人的非盈利 团体 因而无任何行政职能 1 9 7 1 年由 3 方政府成立的3 州区域规划委员会由于 没有得到区域内各地方政府的认可而最 终在里根政府时瓦解 成立于1 9 6 0 年代 的纽约大都市运输局 T h e N e w Y o r k s M e t r o p o l i t a n T r a n s i t e A u t h o r i t y M T A 历 经千辛终于在1 9 8 0 年代成为州政府直接 控制的区域性协调机构 建立了相对良 好的外部环境 此外 针对一些具体的区 域性问题 如供水 排水 垃圾处理等 各种专门的协调组织也在不断产生 变 化以及消亡 在纽约大都市区展现的是 一种松散而无统一的行政主体 以专门 问题性的协调组织运行为主的管理模式 国 外 城 市 规 划国 外 城 市 规 划 8 2001年第5期 它反映了美国政治文化传统 强调地方 政府的联合行动 以处理不同领域的各 类问题 它们可以通过各种共同建立的 专门机构去处理区域问题 管理大都市 但不去建立一个管辖全部区域事务的大 都市政府 即只建立管理体制 不愿意建 立政府体制 两者的脱节是造成大都市 区组织调控缺乏力度的重要原因 华盛顿大都市区统一组织的管理模式 华盛顿大都市区包括哥伦比亚特区 核心区 及马里兰州 弗吉尼亚州的1 5 个县市 在美国大都市中人口规模排名 第四 华盛顿大都市区的区域合作比美 国多数大都市区更进一步 形成了统一 正规的组织 华盛顿大都市委员会 M W C O G 这与其作为联邦首府所在地 而受到相对强烈的政府调控影响和成员 政府间具备较强合作意识有密切的关系 M W C O G 组建于 1 9 5 7 年 目前已发展成 为包括 1 8 个成员政府 1 2 0 名雇员 年 预算1 千万美元的统一正规组织 其财政 来源于联邦和州的拨款 6 0 契约费 3 0 成员政府的分摊 1 0 M W C O G 的职能众多 从交通规划到环境保护 解 决了许多公众关注的区域问题 虽然它 亦是一个没有执法权力 由县 市政府组 成的自愿组织 但由于其较好地解决了 区域问题并为成员带来了实质的利益 因而是一个相对稳定的联合形式 其对 成员的主要作用体现在以下2 个方面 将联邦和州拨款分配给它的成员 联邦法律长久以来要求交通 住房和环境 拨款通过区域组织予以分配 不参加这些 组织的地方政府没有资格获得拨款 这是 一种自上而下的干预作用 M W C O G 现在 每年可直接分配仅使用于区域公路设施建 设的资金大约就有2 5 亿美元 其利用环 境经费的分配权组织成员单位对波多马克 河的治理 使污染物减少了9 0 为成员提供跨地方的服务 除一 些区域性的社会 基础设施共同享用外 M W C O G提供给成员最切实的利益是通 过其组织的合作性购买石油 天然气及 其他公用设备 给成员节约了大量的费 用 这反映了M W C O G的协调机制正从 区域内普遍的交通 环境问题转向一定 程度的经济合作 也表明 M W C O G正在 成为一个更具综合职能的实体性组织 杰克森维尔完全单层制大都市管理模式 杰克森维尔大都市区包括杜维尔 克雷 南索和圣约翰4 县 而杰克维尔市 与其所在的杜维尔县则完全合并形成了 单层的大都市政府 合并前的市 县各 自负责不同的事务 但互有交叉 效率 很低 而在水 大气污染 垃圾处理 供 电 交通 土地利用规划等区域问题上 又面临着极大的矛盾 促使县市联合 共 同处理所面临的区域问题 本着经济高效 管理高效 政治负 责 社会 政治公平和减少地方政府数 目的原则 1 9 6 7 年选民接受了市县合并 形成单一机构的大都市政府 合并不只 是地域上的统一 而且也产生了长期的 规模经济 据此降低了政府运行的成本 但这种管理模式在美国以及西方很多国 家都是很难普及的 迈阿密地区双层制大都市管理模式 迈阿密位于佛罗里达州南部的戴德 县境内 迈阿密大都市区包含了佛罗里 达南部的 3 个县 由于第二次世界大战 后城市急剧地向农村扩展 区域行政制 度的设立成了必要的课题 1 9 4 5 年试图 把迈阿密市与戴德县统一起来的提议遭 到了州议会的否决 而随后由于市县分 制给双方政府带来的沉重负担与设施建 设 使用的不经济状况的日益加剧 对 迈阿密市和戴德县紧密合作的要求日趋 强烈 在这种背景下 1 9 5 7 年戴德县与 迈阿密市形成了双层制的大都市政府 县 区域 内非城市地区的所有服务均 由大都市政府 上层 提供 而2 7 个自 治市的公民接受他们所在市 下层 和 大都市 上层 的双重服务 双层结构 下政府的职能分工是 即上层政府承担了少量的区域范围 服务 资金来自整个大都市区范围的相 关税收及那些非自治市地区的特别税 而下层政府承担了更具体的公共服务工 作 这个双层制政府管辖与服务的面积 是5 2 0 0 平方公里 总人口1 9 2 8 万 1 9 9 0 年 政府领导机构由全体居民选出的9 名理事组成 并且是双层制大都市政府 的最高决策机构 在理事会下设有8 个常 任委员会 协调解决财政 政府间关系 交通 环境和土地利用 社区事务等各项 工作 在以迈阿密市为中心的大都会中 还设置有南佛罗里达区域规划协议会 南佛罗里达水资源管理委员会等专门问 题的协调性组织 而上层政府对道路 铁 道 公共汽车 飞机场 港湾等区域性交 通系统实施明确的一元化管理 目前正 在努力谋求通过大都市土地规划法 这 个法案要求地方规划与发展构想必须与 大都市上层政府提供的综合规划一致 否则大都市上层政府有权终止地方规划 联合的双层制政府体制并不是严格 的区域 城镇政府等级隶属制 在2 个层 次之间有明晰的分权 采取双层制结构 体制是人们认识到了统一全地区所共有 职能的必要性 而同时又希望能在地方 性事务方面保存地方的和私人的经营与 管理 由于它与大多数西方国家的行政 管理体制及经济运行体制较为吻合 因 而也成为西方大都市地区普遍采用的一 种协调组织模式 参考文献 C h r i s t i a n L e f e v e r M e t r o p o l i t a n G o v e r m e n t a n d G o v e r n a n c e i n W e s t e r n C o u n t r i e s A C r i t i c a l R e v i e w I n t e r n a t i o n a l J o u r n a l o f U r b a n a n d R e g i o n a l R e s e a r c h 2 2 1 1 9 9 6 C l a n d i a J C o u l t o n J u l i a n C h o w G e o g r a p h i c C o n c e n t r a t i o n o f A f f l u e n c e a n d P o v e r t y i n 1 0 0 M e t r o p o l i t a n A r e a s 1 9 9 0 U r b a n A f f a i r s R e v i e w s 3 2 2 1 9 9 6 D a v i d F B a t t e n N e t w o r k C i t i e s C r e a t i v e U r b a n A g g l o m e r a t i o n s f o r t h e 2 1 s t C e n t u r y U r b a n S t u d i e s 3 2 2 1 9 9 5 D o n a l d N R o t h b l a t t N o r t h A m e r i c a n M e t r o p o l i t a n P l a n n i n g A P A A u t u m n 1 9 9 4 J a m e s R E l l i o t t C y c l e s w i t h i n t h e S y s t e m M e t r o p o l i t a n i z a t i o n a n d I n t e r n a l M i g r a t i o n i n t h e U S 1 9 6 5 1 9 9 0 U r b a n S t u d i e s 3 4 2 1 9 9 7 J G o t t m a n Global City Urban Space Restructuring Development and Management of American Metropolitan DistrictsBy Zhang Jingxiang Management American Reinventing the Wheel the Importance of Effective Governance at the Metropolitan ScaleBy Dave Shaw This paper examines the way that one of Europe s mega cities namely London is responding to the challenges it faces at start of the 21st century as it tries to maintain its position as one of the truly global cities in Europe The paper seeks to describe the way that planning and development for London has evolved in the final decades of the 20th century Integrate Development in the Region Berlin and BrandburgBy Wu Weijia After the re unifying of Germany the integrate development between the City Berlin and State Brandenburg has become one of the most important works to the city planning for the Capital Metropolis Berlin The paper gives a general review on the spatial strategies and developmental programs for the common space of Berlin and Brandenburg in the last 10 years Such as the space pattern of de centralized concentration for land development a common market of cooperation for regional economy growth a sustainable development concerned with both development and re utilization in land use and some efficient instruments on space development Key Words Regional Development Lands planning City and Rural