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新农村 新起点 新纲领-十七届三中全会精神解读埇桥区委党校高级讲师 范爱侠2008年12月10日党的十七届三中全会审议通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定，是在过去有关农村工作的五个一号文件的基础上形成的，是全面、系统地指导今后12年农村改革发展的新的纲领性文件。决定的内容共六大部分，分三大板块。第一块是总论，包括两个部分，主要是讲了新形势下推进农村改革发展的重大意义、指导思想、目标任务和重大原则。第二板块包括三、四、五部分，主要是政策措施，有六大制度、七大举措、八大部署。第三板块是政治保障，重点讲了加强和改善党对农村工作的领导。下面，就三中全会决定的主要精神分五个问题给大家介绍。一、站在历史新起点改革开放30年来，中国农村发生了翻天覆地的变化。我们国家正处在一个新的历史起点上，这个历史新起点，决定用三句话作了概括： 第一句话：“我国总体上已经进入以工促农、以城带乡的发展阶段。”现在，随着社会经济的发展，特别是进入新世纪以后，农业已经完成了为国家提供原始资本积累的重大历史任务，成为了接受“补助”的部门。现在农业的产值在整个国民经济总值中只占12%左右，根据其他发达国家的历史经验，非农产值在整个国民经济总值中所占的比重达到80%以上，就具备了工业反哺农业、城市支持农村的经济条件，而我们现在就已经具备了这样的条件。同时，从社会公平公正的意义上讲，过去农业支持工业，为国家做出了贡献，现在也应该是工业大力反哺农业的时候了。第二句话：“进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻。”我国是一个历史悠久的传统农业国家，虽然经过几十年的改革发展有了很大进步，但农业基础仍然薄弱，传统农业固有的一些问题，如农户规模小、经营分散、生产方式落后、劳动生产率水平低等，这些问题仍然在制约着农业现代化的发展。另外，我国农村产业结构、人口结构和就业结构离农业现代化要求仍有很大的差距。现在，要按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，加快转变农业发展方式，走出一条中国特色的农业现代化道路。第三句话：“进入加速破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。” 多年来，中国的农村和城市在两种不同的制度框架中运行，国家财政将公共资金主要集中用在城市，形成了户籍、就业、社会福利和社会保障等方面的二元结构，使城里人与农村人权利和发展机会不平等，拉大了城乡差距。从2007年起，国家批准重庆市和成都市为全国统筹城乡综合配套改革试验区，经过一年多实践，为破解城乡结构性矛盾、实现城乡一体化发展积累了丰富的经验。现在，在全国推进城乡经济社会发展一体化的时机已经基本成熟，统筹城乡经济社会发展一体化的新机制正在逐步形成。二、提出发展新思路三中全会决定在对当前农村改革所处的历史方位做出了科学判断以后，进而提出了推进农村改革发展的新思路，概括起来就是“三个作为”： 第一，把建设社会主义新农村作为战略任务。第二，把走中国特色农业现代化道路作为基本方向。第三，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求。这里一个 “战略任务”、 一个“基本方向”、 一个“根本要求”， “三个作为”把三个方面有机联系在一起，完整阐述了推进农村改革发展“以什么为指导、围绕什么任务、沿着什么方向、按照什么要求、达到什么目标”等一系列重大问题，构成了今后推进农村改革发展的总体思路。为了保证这个思路在实践中不偏离、不走样，决定还提出了五个必须遵循的重大原则：一是“必须巩固和加强农业基础地位，始终把解决好十几亿人口吃饭问题作为治国安邦的头等大事”；二是“必须切实保障农民权益，始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点。”；三是“必须不断解放和发展农村社会生产力，始终把改革创新作为农村发展的根本动力。”；四是“必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。”；五是“必须坚持党管农村，始终把加强和改善党对农村工作的领导作为推进农村改革发展的政治保证。” 三、绘出未来新蓝图决定按照新思路提出了到年我国农村改革发展个方面的目标任务，让广大农民清晰地看到了未来生活的美好图景。一是农村经济体制更加健全，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立。决定的最大亮点之一就是明确提出建立城乡经济社会一体化制度。什么是城乡一体化？简单地说，就是城市乡村一样发展。近年来，以破除城乡二元结构为重点的各项改革不断深化，税费改革，农村综合改革，城乡户籍、就业、财税、金融、社保、土地等方面的改革，使广大农民得到了更多的实惠。二是现代农业建设取得显著进展，国家粮食安全和主要农产品供给得到有效保证。中国粮食供应基本还是能够得到保障的，我们巳经连续年保持了的粮食自给率。从2006年起，我们已经从联合国的粮食受援国变成了粮食捐赠国。 三是“农民人均纯收入比2008年翻一番，绝对贫困现象基本消除。” 据国家统计局公布的资料来看，从1978年到2007年，我国农民人均年收入实际增长是7.1%。按照农村经济发展趋势测算，今后12年间，只要年均增速达到5.95%，就能实现翻一番的目标，农民人均年收入实际可以达到一万多元。 另外，决定还提出了切实保障农民民主权利、城乡基本公共服务均等化推进、明显改善农村人居和生态环境三个目标任务。这些目标任务，为亿农民提出了具体而明确的奋斗目标。 四、制定改革新举措 为了完成农村改革发展个方面的目标任务，真正把描绘美好未来的新蓝图变成社会现实，决定提出了六大制度、七大措施，八大部署。这些内容里面有许多新亮点，新创新，下面，就给大家有重点地介绍：（一）土地承包权长久不变。在加强农村六大制度建设里面，决定首先提出要稳定和完善农村基本经营制度。在充分强调“毫不动摇”的基础上，鲜明地提出了“一个长久不变”和“两个转变”。 “毫不动摇”，就是“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，”“必须毫不动摇地坚持。”在这个问题上，我们必须十分清醒，决不能有任何含糊。“一个长久不变”，就是“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”这是决定的一大亮点和创新。“长期”是有期限的，而“长久”不作具体的年限规定，将过去的“长期”改为“长久”，农民就不用担心承包期到期的问题了，这就让农民吃了一个长效定心丸，可以放心大胆地在土地上投入。 在强调土地承包关系长久不变的同时，决定又提出了两个转变。这是以往的文件里从来没有的。“两个转变”：第一个转变就是在“分”的层次上，“家庭经营要向采用先进的科技和生产手段这个方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平。”为了发展现代农业，三中全会决定提出，有条件的地方可以发展多种形式的规模经营。第二个转变是从“统”的角度来讲，“统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，”核心问题就是提高农民的组织化水平。（二）土地流转有新规范。在决定里面，土地制度的改革，是一个重头戏，是一个很大的亮点。最突出的是：提出了实行“两个最严格制度”， 建立“两个市场”和保障“两个权益”。“两个最严格制度”：就是“坚持最严格的耕地保护制度”和“实行最严格的节约用地制度。”决定非常明确地提出，要“坚决守住18亿亩耕地红线，”实行最严格的节约用地制度。 “两个市场”：第一个市场，就是建立健全土地承包经营权流转市场。并且提出了在土地流转中要坚持“一个允许”、“三个不得”的原则。“一个允许”，就是“按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。”土地流转制度的确立，是一项划时代或者具有里程碑意义的重大农村改革事件。 “三个不得”的原则：第一个不得：就是“不得改变农民土地的集体所有性质。”我们国家的宪法法律规定，土地属于公有制的一种资产，在农村主要属于农民集体所有。农村土地流转的只是承包经营权，所有权始终是集体的，不能在流转中变更土地所有权属性，侵犯农村集体利益。第二个不得：就是“不得改变土地的用途，”农地只能农用，不能改成非农业。第三个不得：就是“不得侵犯承包农户的权益。”在土地承包经营权流转中，转包方和农村基层组织不能以任何借口强迫流转或者压低租金价格，侵犯农民的权益。这“三个不得”是农村土地流转必须遵循的重大原则。第二个市场就是：逐步建立城乡统一的建设用地市场。近年来，因为征地中违法违规行为损害农民权益的现象时有发生。决定提出，“对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”这就是说，以后农村集体建设用地不需要先征用转为国有，再进入非农用地市场了。只要符合规划，集体建设用地也可以与国有建设用地一样的方式进入市场，实现了两种不同所有制性质的建设用地真正意义上的平等权益。当然，实施这些新规定还要等配套的法律法规出台。 “两个权益”：就是依法保障农民对承包地和宅基地用益物权。贯彻落实这一政策，决定提出，首先，要“搞好农村土地的确权、登记、颁证工作”。其次，要加快建立土地承包经营权流转市场服务体系，提供一个平台。（三）把确保国家粮食安全放在首位。决定对发展现代农业从个方面进行了部署，尤其值得关注的是，把“确保国家粮食安全”放在项部署的首位，“把发展粮食生产放在现代农业建设的首位”。这是党中央始终对粮食安全保持高度清醒的具体体现。粮食，不仅仅是普通商品，而且是战略物资、战略武器。美国前国务卿亨利基辛格曾经在上个世纪70年代说过这样一句名言：控制了粮食，你就控制了世界。从那时起，美国就开始用粮食这把“利剑”来控制世界。19801981年，苏联入侵阿富汗，美国对其实行谷物禁运。为了逼迫朝鲜放弃研发核武器，美国使用的手段仍然是粮食禁运。 自年以来的全球粮价暴涨，使亿多人陷入贫困，37个国家引发了政治危机和骚乱。正是在这样的国际背景下，新世纪个中央一号文件多次强调，粮食安全的警钟要始终长鸣。决定则进一步强调，“粮食安全任何时候都不能放松，必须长抓不懈。” （四）八大实招破解城乡二元结构难题。国务院向全国人大的专项报告显示：年全国农民人均纯收入实际增长.，是年以来增幅最高的一年；但城乡居民收入比扩大到.，也就是说，农村人的收入只相当于城里人收入的1/3，绝对差距达元，是改革开放以来差距最大的一年。增幅最高、差距最大，这两组指向相反的数据，折射出中国经济社会发展的一个深层次矛盾：城乡二元结构仍然没有得到根本改变。长期以来，我们在发展过程中并没有把城乡作为一个整体来通盘考虑，城市享受着各种政策与资源优势，获得优先发展，而农村则受到轻视，成为国家这个“木桶”上的“短板”，这不仅使广大农民的生活水平提升较慢，而且形成了方方面面的城乡差距。现在，决定从农村文化、教育、医疗卫生、社会保障、基础设施和环境建设、扶贫开发、防灾减灾和社会管理八个方面进行了具体部署，彻底破解多年来一直没能解决的城乡二元结构难题。这个方面的具体内容，在下面第五个大问题再给大家介绍。五、让农民得到新实惠 三中全会决定推出的一系列高含金量的举措，都会给广大农民群众带来很多新的实惠。决定提出：到年，农民人均纯收入比年翻一番。这个“真金白银”的数字对于广大农民来说，是个实实在在的重大实惠。允许农民流转土地承包经营权，这会让部分农民的腰包鼓起来。解决好被征地农民就业、住房和社会保障，这将使失地农民的盼望已久的愿望成真。巩固和完善强农惠农政策，让人们看到了中央进一步加大对“三农”支持力度的政策取向。健全农业补贴制度，将使种粮的农民每年获得的补贴有望较大幅度的增长。完善与农业生产资料价格上涨挂钩的农资综合补贴动态调整机制。这意味着，只要化肥等农资价格上涨了，就给农民相应地提高粮食价格补贴，弥补差价损失。健全农产品价格保护制度，“谷贱伤农”现象有望得到缓解。引导更多信贷资金和社会资金投向农村，允许有条件的农民专业合作社开展信用合作。将使农民贷款难的状况有望得到缓解。加强农民工权益保护，逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇，同时要放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。这将使亿万农民工有望过上更舒心的日子。另外，为彻底解决城乡二元结构难题提出的八个方面的部署，也会给广大农民带来许多的新实惠:一是尽快形成完备的农村公共文化服务体系。二是文件第一次提出要加快普及农村高中阶段教育，特别要重点发展农村中等职业教育，并逐步实行免费。这将会彻底解决农村的孩子上学难的问题。三是巩固和发展新型农村合作医疗制度，重点办好县级医院并在每个乡镇办好一所卫生院。目前，新型农村合作医疗已在全国普遍推行。截至2008年3月，全国有8亿多农民从中受益。四是完善农村最低生活保障制度。截至2008年8月底，全国31个省区市都已建立了农村最低生活保障制度，农村最低生活保障人数达到3823万人，平均每人每年补助857元。决定还第一次提出要在全国建立新型农村养老保险制度。五是农村基础设施和环境建设。文件明确提出年内解决农村饮水安全问题，确保“