我国城市基础设施投融资体制改革的难点分析.doc

我国城市基础设施投融资体制改革的难点分析摘 要：城市基础设施建设水平是一个城市发展的重要标志，也是城市经济社会发展的主要约束条件，而城市基础设施建设状况又与其投融资体制密切相关。改革开放以来，我国城市基础设施投融资体制改革取得了一定成效，但是，投融资主体单一、投融资渠道狭窄、投融资方式相对匮乏、政府直接投资比重较高的状况还没有得到根本改变。本文从城市基础设施投融资体制改革的总体目标和具体原则入手，在对当前我国城市基础设施投融资体制改革中存在的难点问题进行分析的基础上，提出了改革我国城市基础设施投融资体制的对策思路。关键词：城市基础设施 投融资体制改革 难点 思路随着我国国民经济和社会的发展，各级城市政府加大了对基础设施的投资力度，城市建设有了很大发展。特别是自上个世纪90年代以来，城市建设保持了快速的增长态势，城市基础设施已经具有了相当规模。但是，当前我国城市基础设施建设总体水平仍然落后，比如在供水方面，我国目前缺水城市近400个，其中因城市供水设施不足造成缺水的占2/3；在交通方面，目前我国城市人均拥有道路面积为11平方米，路网密度57公里/平方公里，与国外发达国家1525平方米、1220公里/平方公里的水平相比，差距很大；在环境卫生方面，根据全国118座大城市浅层地下水的调查，97.5%的城市受到不同程度的污染，其中40%的城市受到重度污染。调查的全国656个城市中，大气环境质量符合国家一级标准的城市不到1%。城市基础设施建设的滞后，与我国经济社会发展的要求不相适应，也成为制约经济社会发展的瓶颈。我国城市基础设施建设的现状与其投融资体制改革密切相关。改革开放以来，经过三十年多的实践探索，我国城市基础设施投融资领域的改革取得了初步成效，投融资主体、投融资渠道及投融资方式等方面都得到了一定的发展和优化，但是，当前城市基础设施投融资主体单一、投融资渠道狭窄、投融资方式相对匮乏、政府直接投资比重较高的状况还没有得到根本改变，因此，改革城市基础设施的投融资体制是解决我国城市基础设施建设落后的重要途径。一、城市基础设施投融资体制改革的目标和原则当前，城市基础设施投融资体制改革还远未到位，这一领域已经成为我国经济体制改革最滞后的“堡垒”。在现行各种改革措施的基础上，如何进一步明确改革目标，系统设计改革方案，深入推进城市基础设施投融资体制创新，是当前我国社会经济生活中的一项紧迫而艰巨的任务。（一）改革的总体目标。与社会主义市场经济体制相适应，城市基础设施投融资体制改革的总体目标是，通过体制机制创新促进市场竞争，建立以市场为导向的新型投融资体制，实现投资主体多元化、融资方式多样化、项目管理专业化、政府调控法制化、中介服务社会化，为经济社会发展提供规模适当、质量优良、运营高效的城市基础设施产品（服务）。（二）改革的基本原则 1、政府主导、市场运作、社会参与。坚持政府主导是指改革必须在政府可控状态下进行，政府要在城市基础设施的规划、政策制定、服务定价、普遍服务义务设定等方面发挥主要的、决定性的作用，而且政府要在对社会投资进行引导的同时，加强对社会投资的监管。坚持市场运作是指在政府的宏观调控下，凡是市场机制能够发挥基础性作用的环节和领域，要全面引入市场机制，在投资、融资、建设、运营各个环节以及整个流程上引入竞争机制和市场化运作模式。坚持社会参与是指改革涉及全社会利益，要广泛发动专家学者、社会公众、新闻媒体、社会投资人、改革涉及的部门和企业等各个利益群体，通过各种途径和方式，参与到改革决策和实施、投资决策和实施等各个方面。2、投资（融资）、建设、运营、监管相互分离。决策、执行、监督相互制衡是现代国家构建政府组织和有效履行政府职能的基本准则之一，同样应该运用到城市基础设施投融资领域。长期以来，我国城市基础设施投融资领域最突出的特色就是浓厚的行政性垄断和国有资本垄断现象，在这种体制下，政府往往通过对国有企业的行政干预直接配置基础设施资源，政府既是裁判员，又是运动员，政府缺位、越位与错位并存，而国有企业也往往借助政府的行政垄断巩固自己的行业垄断地位，从而产生种种弊端。重塑新型投融资体制，必须坚持投资（融资）、建设、运营、监管相互分离原则：一是构建全新的政府组织机构模式，打破行业部门管理体制，实行职能统一管理、机构相对分离，实现政府从公共服务的生产者、提供者向规则制定者、决策者、监管者的转变；二是确立企业投资主体地位，推进政企分开、政资分开，切实做到谁投资、谁所有、谁受益、谁承担风险。3、整体设计、分步推进、灵活多样。在城市基础设施领域建立市场化投融资体制是一个长期、复杂而艰巨的过程，不可能一蹴而就。因此，在设计改革的整体路线图的同时，要坚持循序渐进、分步推进的原则，加强分析研究，明确哪些环节、行业、企业或项目适合市场化，哪些不适合市场化，以及适合什么方式的市场化。对于适合市场化的方面，条件基本具备的，要加快推进改革步伐；条件不具备的，要创造条件，分布推进实施改革，逐步到位。表现在具体改革政策上，就是以循序渐进的市场开放，来推动政府职能转换和国企机制转变；以增量建设项目的急改（率先市场化）来带动存量项目的缓改，以多点、多环节的突破来推进各个面上的全面深入改革。同时，还要根据不同城市的情况和基础设施的特点，区别规划，分类指导，建立灵活多样化的城市基础设施投融资模式。二、城市基础设施投融资体制改革的难点分析现行城市基础设施投融资体制始于计划经济下的投资体制，虽几经改革但仍带有浓厚的传统体制色彩，存在许多问题亟待解决。同时，大量问题并不只是投融资本身的问题，而是我国经济社会发展过程中很多深层次问题的集中体现，改革往往牵一发而动全身。因此，城市基础设施投融资体制改革的难度很大。（一）政府职能转变问题。在目前的城市基础设施领域，政府具有三重角色：一是作为一般社会管理者的角色；二是作为行业管理者的角色；三是作为企业所有者或者说是生产者的角色。如果政府一方面是企业的所有者，另一方面是社会的管理者、市场的管理者，就会存在深刻的角色冲突。首先，从政企关系上看，企业从属于政府，没有竞争压力，政府做了许多企业做的事件。在政府及其所属部门的行政垄断控制和操纵下，隶属于政府的城市投资公司（或其他投融资公司）并不是真正的企业。政企不分、政资不分，从市场准入、项目决策，到融资方案制订、产量的规定以及产品和服务的定价，政府部门都直接进行干预和控制，凭借行政手段实行直接管理。由于政府部门与企业有着太多的联系，形成并固化了部门利益。其次，从产权结构看，城市投资公司属于国有企业，虽然进行了公司制改造，但并没有建立起规范的法人治理结构，没有完全按商业化原则进行考核和管理。再次，从业务范围看，城市投资公司既承担政府下达的非经营性基础设施建设任务，也从事一般的经营性基础设施建设任务。正是因为承担着政府的政策性任务，才有了低效率经营的借口，企业预算约束软化，即使亏损也能够依靠政府补贴生存。处理好上述三重角色之间的冲突关系，正是涉及到政府职能的转变问题。从城市基础设施的本质属性来看，政府参与城市基础设施的投资、建设、管理、经营是必不可少的，问题是政府参与的范围如何界定，即政府如何由完全投资者转变为部分投资者、组织者、管理者和经营者？政府如何去实施参与职能？这是改革的难点之一。其二，目前政府的一般社会管理者、行业管理者与国有资本所有者职能是一体的、混淆的，从而产生了政府职能的错位，如何理顺三者的关系，这是政府具体职能转变的又一个难点。（二）出资人主体缺位问题。在现行城市基础设施投融资体制下，城市投资公司（或城建公司）作为投融资主体，多数是以国有独资公司的形式存在的，其注册资本来源于政府财政拨付，政府是实际上的投融资主体，直接承担基础设施建设的主要责任，既是投资者，又是经营者，还是建设项目投融资市场的管理者。但是建设项目的决策、融资、建设、经营和管理又由政府的不同部门来执行，所以没有形成真正意义上的，符合风险和收益一体化要求的投融资主体。代表政府作为城市基础设施投资主体的投融资公司，事实上仅担当“出纳”角色，只负责筹集资金和支付资金，未能全方位地参与城市基础设施建设管理，一些工程项目建设管理事务是由建设部门从相关单位临时抽调人员组成的各类临时性质的工程指挥部（项目部）组织实施，“管钱”与“管事”相分离，形成机制上的管理脱节，职责分割，管理责任难以落到实处。正是因为城市基础设施投融资体系中缺乏真正的主体，投资决策和资金使用都是政府官员通过投融资公司做出，导致监管不力，产权不明晰，债权债务关系混乱。也正是因为投融资公司实际上与政府具有行政上的隶属关系，只负责进行项目融资和建设，而对项目决策和经营没有发言权，市场主体法律实质缺损。出资人主体缺位还造成责、权、利不统一，“谁投资，谁决策，谁负责”的投资风险约束机制和责任机制难以落实，资金使用效率低下。出资人主体缺位的实质是体制问题，既有投融资体制本身的问题，又涉及产权制度改革、国有资产管理体制改革、政府行政管理体制改革问题，解决这一问题难度很大。（三）各方利益的调整问题。推进市场化取向的城市基础设施投融资体制改革，需要对既有的利益格局进行调整，有些需要直接打破重建新的利益格局，因此，改革会遇到方方面面的阻力。从政府部门来看，长期的政府垄断经营，在城市基础设施各行业已形成利益集团，尤其是一些重要的城市基础设施项目，从设计、施工到经营管理等，大都是行政管理部门自己的企事业单位，表面脱钩了，实际上仍有千丝万缕的关系。无论是政府职能转变、组织机构调整、投资体制改革，还是国资管理体制、产权制度改革，或是引入社会资本、放开市场准入等等，无不涉及到政府部门利益调整，都存在梗阻问题。从企业来看，打破垄断、引入竞争短期内将对城市基础设施企业的生存和发展产生巨大冲击；推进政企分开、政资分开、政事分开，加快建立现代企业制度，也会对企业职工利益产生冲击，进而影响社会稳定；再有，各地城投（城建）公司如何调整以适应投融资体制改革，也涉及到各方利益调整问题。从中央与地方、以及地方各级政府之间的关系来看，现行投融资体制下，城市基础设施投资建设和管理职能属于地方政府职能范围，但地方政府并没有相应的稳定的财力保障，即事权与财权不匹配，中央与地方、地方各级政府之间普遍存在着事权下移与财权上收的问题。投融资体制改革必然涉及到各级政府财权、财力的调整和分配问题，这也是改革的一个难点。（四）新型融资方式的适用性问题。首先，新型融资方式的大范围实施涉及到一系列法律法规的修改完善问题。比如，BOT项目利用外资往往涉及到政府担保问题，我国法律法规却对政府担保做出了种种限制；PPP项目融资基本存在法律空白，国际上PPP项目融资的一些惯例和做法甚至与我国现行的法律、法规是相冲突的。其次，市场准入限制了新型融资方式的实施。引入新型融资方式主要是利用社会资金投资城市基础设施建设。虽然现在中央文件已经明确规定大部分城市基础设施领域向外资、民营资本开放，但在实际执行中，一方面，地方政府并没有具体的实施细则；另一方面，市场准入仍需要分类审批，这对外资和民营资本是一个实质的限制。再次，我国资本市场发育并不完善，对使用新型融资方式也是一个阻碍。比如，政策性银行贷款使用限制严格，债券市场不太成熟，机构投资者严重不足，保险基金、社保基金、住房基金等大型基金尚没有进入基础设施领域等等，都不利于市场化融资方式的发展。另外，运作机构缺乏也是新型融资方式难以实施的重要原因之一。社会资本进入城市基础设施领域，在运用BOT、TOT等市场化项目时，遇到了谁代表政府与企业签约的问题。按照国家有关政策规定，政府不能从事经营性活动，禁止地方政府与企业签订商业合同。目前，已有的BOT项目合同，有的是与政府主管部门签订的，有的是与政府主管部门下属的公司签订的。一些企业对合同的合法性和信赖度，主要取决于对政府领导的信任，而不是合同本身的法律效力。这也是当前制约市场化融资的一个问题。（五）社会资本的进入障碍问题。一是行政体制障碍。比如，项目审批繁杂，社会资本投资基础设施项目，审批环节多、耗时长；缺乏有效的政府服务、完善的政府规制和管制机构等。二是市场准入障碍。所有制歧视、地方保护、部门垄断等在各地都有不同程度的存在，为社会资本的进入设置了难以突破的“禁区”。三是政策环境的障碍，包括缺乏法律保护、政策难以操作、收费体制尚未全面建立等。四是融资障碍，民营经济相对国有经济的融资机会少、规模小、期限短、比重低、品种少、成本高，远远满足不了各类民营企业投资城市基础设施建设。五是权益保障障碍。突出表现在投资经营契约的履行方面，目前一些地方政府与民营经济围绕国有企业的承包、租赁经营权，公有土地的承包经营权，基础设施的特许经营权签订了一系列契约，且规定除了工商行政管理部门之外，任何单位和个人无权扣缴、吊销企业的经营执照，但是，一些地方对待民间投资经营政策缺乏稳定性，时紧时松，甚至说变就变，而且，往往在投资阶段什么事都好说，什么承诺都敢做，而到了收取回报的时候，政府的政策就发生了变化。由此带来的民间投资的风险损失往往不予补偿，使得民间投资的正当经营权益难以保障。三、城市基础设施投融资体制改革的总体思路我国城市基础设施投融资领域存在的诸多问题，归根结底是体制问题，解决问题的根本出路在于体制创新，特别是管理体制创新。只有解决了管理体制问题，才能真正打破行政垄断，引入竞争机制，实现投资主体多元化，从而消除阻碍各项改革的体制障碍，推进筹资机制创新和融资方式的市场化改革。基于以上分析，城市基础设施投融资体制创新的总体思路如下：（一）管理体制创新。基础设施管理体制决定投融资的主体、结构和方式，并直接影响投资效率。基础设施管理体制创新涉及投资管理体制、建设管理体制、经营管理体制和政府监管体制四个层面的创新。改革的要点包括：构建城市基础设施项目分类管理的基本框架，界定政府与市场的投资范围，搭建组织管理体系，解决政府在城市基础设施投资中的“越位”和“缺位”问题，完善项目投资决策机制和法人责任机制，实现投资管理体制创新；创新城市基础设施建设管理的组织模式，实现项目按不同类别的集中归口、统一管理，通过引入市场化建设管理机制，提高资金使用效率；建立以新型“公私伙伴关系”为基础的市场化经营管理机制，实现经营管理的企业化、商业化、契约化；建立政府对市场的管制体系，强化政府的宏观调控和微观管理职能，促进城市基础设施的健康发展。（二）政府筹资机制创新。筹资是城市基础设施建设的前提，不同的筹资模式决定了城市基础设施产品（服务）的提供方式，进而决定了城市基础设施发展的可持续性。城市基础设施政府筹资机制创新要重点把握四个方面：理顺