“农村土地承包经营权流转与纠纷仲裁管理培训班“讲义

“农村土地承包经营权流转与纠纷仲裁管理培训班”讲义一、农村土地承包法、农村土地承包经营权流转管理办法、农村土地承包经营纠纷调解仲裁法等法规介绍解读和重点难点分析（一）农村土地承包法出台背景及内容解读 1、农村土地承包法出台背景（1）保持农村基本政策长期稳定的需要。总结我国20多年农村改革和发展的成功经验，家庭承包经营制度是最基本、最能调动农民生产积极性的政策。要使这项政策保持长期稳定，就必须上升到法律。为了保持政策的稳定性，针对各地土地承包期不尽相同的情况，1984年中央就明确土地承包期一般应在15年以上，生产周期长和开发性的项目，如果树、林木、荒山、荒地等，承包期应当更长一些。1993年针对少数率先实行包干到户的地方第一轮土地承包即将到期的情况，中央又及时提出，为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变。开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的承包期可以更长。之后，中央还多次强调要全面落实土地承包期再延长30年不变的政策。同时，制定了一系列政策规定保障农民的经营自主权，维护其合法权益。1998年，党的十五届三中全会决定提出，要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权。从此，制定中华人民共和国农村土地承包法（以下简称农村土地承包法）的工作全面启动。（2）适应农村市场经济发展新形势的需要。党的十五大决定要全面加快农村社会主义市场经济的建设。作为市场经济体制，首先就要明确市场主体。经过20多年的农村改革和发展，我国2亿多农户已经成为独立的市场主体，形成了比较全面的土地承包关系。农村集体土地绝大部分承包给农民实行家庭经营，其余土地也采取了形式多样的承包方式。党和国家为不断加强对农村土地承包工作的指导，制定了一系列的方针政策，形成了比较完整的土地承包政策体系。其目的之一也是为了明确农民的市场主体地位，通过立法就能从根本上解决这个问题。（3）切实保护农民土地承包经营权益的需要。从农村开始搞家庭承包经营到现在已有20多年，农村土地承包中的突出问题就是农民的土地承包经营权益在一些地方仍然不断受到侵害。主要表现为：随意缩短承包期、收回承包地和提高承包费；随意调整承包地，多留机动地；不尊重农民的生产经营自主权，强迫种植、强迫流转承包地等。侵害农民承包经营权益的责任人往往又是发包方和具有农村土地资源管护责任的村民委员会、乡镇人民政府等。为什么会这样呢？主要是对农民的土地承包经营权的认识存在偏差，认为农民承包集体土地，是管理与被管理者的关系，将家庭承包仅仅看作是集体经营的一个环节，没有把这种承包关系的确定作为党在农村的一项基本政策来认识。还有的将农民与集体签定的土地承包合同视为一般的合同，没有看到这种合同的特殊性，农民承包集体的土地，其承包期、承包方式基本由国家确定。农民作为农村土地承包的当事人，当土地承包经营权益受到侵害、寻求保护时，常常遇到权利义务界限不清，保护手段不够有力等问题。为了解决这些问题，一方面是要统一思想，提高认识，再则就是要以法律形式赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，规范承包当事人的行为，维护广大农民的合法权益。 2、农村土地承包法内容解读 农村土地承包法于2002年8月29日由第九届全国人民代表大会常务委员会第29次会议通过，自2003年3月1日起施行。该法共5章65条。第一章 总则。第二章家庭承包，下设：第一节 发包方和承包方的权利和义务，第二节 承包的原则和程序，第三节 承包期限和承包合同，第四节 土地承包经营权的保护，第五节 土地承包经营权的流转。第三章 其他方式的承包。第四章 争议的解决和法律责任。第五章 附则。农村土地承包法的主要内容有四个方面：（1）坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是党在农村的基本政策。实行家庭承包经营符合我国的基本国情和农业生产的特点。我国人多地少，仍处于不发达的社会主义初级阶段。把农村土地承包给农民实行家庭经营，既能发挥我国农民勤劳智慧和精耕细作的传统，又能以土地为基础建立基本的生活保障，为今后长期发展提供前提和条件。家庭承包经营适应农业生产的特点，农户可以根据天气、环境、市场等变化和动植物生长发育状况，自主安排劳动时间，及时做出决策，保证农业生产顺利进行。家庭承包经营加上社会化服务既适应传统农业，也适应现代农业的要求。实行家庭承包经营，农户作为独立的市场主体享有充分的经营自主权、土地使用权和经营收益权。随着生产力的发展，土地的经营规模会逐步扩大，但这改变不了家庭承包经营的基础地位。世界主要发达国家发展到今天，家庭农场仍是占主导地位的农业经营形式。随着土地经营规模的扩大可以通过发育社会化服务组织来解决。农村土地承包法在总则中明确规定，国家实行农村土地承包经营制度，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等承包方式。其它各章节都是围绕巩固和完善这个基本经营制度为中心展开的。（2）赋予农民长期而有保障的土地承包经营权。农村土地承包法的核心是赋予农民长期而有保障的土地承包经营权。为了保持土地承包经营权的长期稳定，农村土地承包法一是明确了农民获得土地承包经营权的长期性。法律规定耕地的承包期为30年。草地的承包期为30年至50年。林地的承包期为30年至70年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。二是明确了农村土地承包经营权的具体内容。法律明确规定了发包方和承包方的权利和义务，明确了承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权，依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿等。土地承包经营权随着土地承包合同生效而产生，但又不同于一般意义上的合同。土地承包经营权是国家赋予农民的，期限、内容、效力、变更都是由法律予以明确规定的。这样规定，体现了党和国家始终把调动农民积极性作为制定农村政策的首要出发点的原则，是我们党始终维护农民根本利益，坚持“三个代表”重要思想的具体体现。可以说，土地承包经营权是国家依法赋予农民的基本权利，是绝大多数农民赖以生产、生活的基础。 （3）维护农村土地承包当事人的合法权益。农村土地承包当事人包括发包方和承包方，维护双方当事人的合法权益是立法的重点。对承包方违反法律规定的行为，发包方有权依法行使自己的权利，维护集体经济组织的合法权益。同时，发包方和国家机关及其工作人员、村民委员会和任何个人侵犯承包方的合法权益，承包方可以拿起法律武器保护自己。为强化对农村土地承包经营权的保护，特别是针对我国农业发展进入新阶段以来，农村土地承包关系方面出现的新情况，如不尊重农民的经营自主权，不顾农民意愿和市场条件，强迫改变种植结构、强迫农户流转承包地、收回外出务工农民承包地等现象，农村土地承包法规定：承包期内，发包方不得收回承包地，不得调整承包地，并对承包方全家迁入城镇落户的，全家迁入设区的市、转为非农业户口的土地承包经营权问题作了规定。同时，明确规定了变更土地承包关系的条件和程序。农村土地承包法高度重视农村妇女土地承包经营权问题。由于种种原因，农村妇女土地承包经营权受侵害的情况时有发生，有的出嫁女长期得不到承包地，有的妇女离婚后承包地无着落。对此法律都有明确规定。（4）促进农业、农村经济发展，保持农村社会稳定。依法保护土地承包当事人的合法权益，赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，归根到底是为了促进农业、农村经济发展和保持农村社会稳定。同时，农村土地承包法为保护耕地和其它农业资源，促进土地资源的有效开发和持续利用，从实现耕地等农业资源的永续利用和保护生态环境的高度，对承包土地的利用作出了相应规定。（二）最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释内容解读 第九届全国人大常委会第29次会议审议通过的农村土地承包法，对保护广大农民的土地承包经营权，维护农村土地承包关系的长期稳定，具有重要意义。其对相关纠纷案件的正确处理，提供了更为细致和全面的依据。但对农村土地承包法立法精神的理解贯彻是一个系统工程，也需要一个过程。加之法律条文只能对大的原则进行规定，其不可能也无法对纷繁复杂的具体问题给出指引，所以结合实践中存在的突出问题对法律进行更具针对性和操作性的司法解释势在必行。正是在这样的背景之下，历经两年多的起草过程，最高人民法院于1999年7月8日制定并公布了关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释(以下简称为解释)。该解释自2005年9月1日起施行；施行后受理的第一审案件，适用本解释的规定。解释的主要内容有四个方面： 1、受理与诉讼主体(1)解释调整的农村土地承包纠纷范围某一类纠纷是否属于民事争议，是否属于人民法院受理民事案件的范围，应当按照中华人民共和国民事诉讼法（以下简称民事诉讼法）第3条的规定来把握。其关键是明确该纠纷是不是属于平等民事主体之间因人身关系以及财产关系产生的争议。解释第1条第一款对此做了规定。解释第1条第一款所列的农村土地承包合同纠纷、土地承包经营权侵权纠纷、土地承包经营权流转纠纷、土地承包经营权继承纠纷以及因地上附着物和青苗补偿费及放弃统一安置人员的安置补助费产生的分配纠纷应属民事受案范围，并无争议。问题主要集中在土地补偿费分配纠纷上。对土地补偿费分配纠纷是否应纳入民事诉讼范畴，审判实务中的争论较大。这在最高人民法院相关庭室对下级人民法院所作的答复中亦有体现。这些答复或者复函虽然不是司法解释，但在下级人民法院的司法实践中，其各自的影响却是客观存在的。解释将土地补偿费分配纠纷纳入民事案件受理范围的考虑，主要有以下几点：第一、不动产征收行为是公法性质的行为，具有明显的强制性。围绕征收行为的合法性或者征收补偿标准产生的争议，不属于民事诉讼范畴，自不待言。但在判断土地补偿费分配纠纷是否可以纳入民事诉讼范畴的问题上，尚需考察争议主体之间是否是处于平等地位的民事主体。不能因此类纠纷可追根溯源至征收行为，就简单认定其不属于民事纠纷；第二、土地补偿费的补偿客体(或者说对象)是经征收而消灭的集体土地所有权。根据法律规定，集体土地所有权属于农民集体。立法所称的“农民集体所有”虽在本源层面具有浓厚的政治色彩，但决不能因此无视其中蕴藏的民法内涵。集体土地所有权经过征收而归于消灭后，必然要求土地补偿费的受益主体是丧失集体土地所有权的农民集体。只要承认集体土地所有权是一种所有形式较为特殊的私权利，就不能否定作为所有权主体的农民集体的受偿主体地位。农民集体是一个集合概念，它是由众多自然人即集体经济组织成员所组成。在此基础上，我们可以认为土地补偿费的受益主体是该集体组织内所有的集体经济组织成员；第三、集体土地所有权经由征收消灭之后，农民集体对该土地使用收益的权利亦一并消灭。农民集体所有的题中应有之意，就是使集体土地所有权真正成为惠及其所能达的最基层(农民)的实实在在的利益，这也是农民集体所有制度的终极关怀所在。而这一目的恰恰就是通过特定的“分配”形式实现的。毋庸回避的是，此种“分配”确实是发生在集体经济组织内部。随着经济的市场化和利益的多元化，个体的独立性得以突显和张扬。两者之间法律关系的属性由一元走向多元，即往往是平等与隶属并存。随着土地承包经营权之私权地位的确立，农民获得了与集体经济组织平等的主体地位，从此集体经济组织成员与集体经济组织之间的关系也就由传统的一元走向了多元。与此相适应，民法的调整领域也逐渐发生了变化，即由一般调整组织的外部关系向对组织内外关系进行全面调整的方向发展。由此看，仅以纠纷发生于组织之内外关系作为衡量争议主体是否处于平等地位的观点是站不住脚的。集体经济组织成员与作为集体土地经营管理者的农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组之间的“土地补偿费分配”，牵涉的无非是为数众多但各自独立的私权。由此引发的争议亦系私权益碰撞所致。当事人之间虽然具有外在的某种不平等性，究其实质仍属平等民事主体。农民集体所有的集体土地所有形式决定了这种分配纠纷必然应由私法调整。对相关争议，人民法院应当作为民事案件受理。否则，当事人的合法权益再无救济途径。因为农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组的“分配”行为，无论如何也不属于可诉的具体行政行为。离开民事诉讼制度的保障，作为集体土地所有权权利主体的农民集体的私利益就无法实现，作为集体组成员的农民个体的权益必然沦于无从救济的危殆境地。集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应否受理的问题，解释第1条第二款做了规定。其理由是：第一、从民事诉讼层面说，诉权是以民事诉讼法和民事实体法为依据，并以根据民事诉讼法和民事实体法的规定可以某种方式纳入民事诉讼救济轨道的具体纠纷的存在为前提。但有了具体的纠纷，当事人并不必然享有诉权。这种衡量是通过民事诉讼法的规定加以明确的。如果民事诉讼法将某类纠纷排斥于民事诉讼救济途径之外或者设置了纠纷解决的前置程序，则当事人就不享有诉权或者诉权受到了限制。拓宽人民法院司法救济范围，为诉权之行使提供强有力支持的必要性，无疑是不应受到怀疑的。第二、本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地权利的保护目的，是通过切实落实农村土地承包法第18条和第19条确定的家庭承包原则和程序来实现的。其结果体现在农村土地承包合同的签订。而具体指导农村土地承包合同的签订，属于农村土地承包法第11条规定的由相关行政主管部门负责的本行政区域内农村土地承包及承包合同管理工作范围之内。在此之前，此类纠纷还不具有民事纠纷的可诉性。根据民事诉讼法第111条第(三)项之规定，此属依照法律规定应当由其他机关处理的争议，人民法院应当告知其向有关机关申请解决。集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，解释第1条第三款规定，人民法院不予受理。土地补偿费作为集体土地所有权经由国家征收行为而归于消灭的补偿，应属农民集体所有。经法律规定的民主议定程序讨论决定用于分配的土地补偿费数额，属于村民自治范畴。将其别除于民事诉讼范围，符合技术事项例外原则。（2）与农村土地承包仲裁的协调 “一裁终局”是中华人民共和国仲裁法（以下简称仲裁法）确立的基本制度。但该法第77条同时规定，劳动争议和农业集体经济组织内部的农业承包合同纠纷仲裁排除仲裁法的适用。其根本原因在于，这两类纠纷涉及的利益群体在立法政策层面存在特殊考虑和保护的必要性，而一裁终局的模式对此必要性显然不能提供基本的制度保障。所以，家庭承包合同当事人若依据仲裁法规定，约定发生一裁终局效力的仲裁协议，则属无效。结合农村土地承包法第51条第二款和第52条的规定内容看，该法确立的仲裁管辖和司法管辖的关系是：或裁或诉、裁后再诉、二审终审。从体例解释的层面看，这两条是规定在整部法律的第四章(争议的解决和法律责任)，所以“一裁终局”模式不仅适用于家庭承包纠纷，也适用于其他方式承包纠纷。其用意在于通过拓宽仲裁管辖的纠纷范围以及纠纷解决方式的选择幅度，达到为土地承包经营权人提供最为充分的救济途径的目的。 然而，尽管仲裁法只将家庭承包纠纷排除于商事仲裁范围之外的原因，主要原因之一在于当时的其他方式承包还不普遍，尽管农村土地承包法将其他方式承包纠纷与家庭承包纠纷一并规定为可以申请农村土地承色纠纷仲裁机构仲裁，但从其他方式承包纠纷的性质看，并不具有仲裁法第77条作出排除性规定的特殊情形。而且商事仲裁实践中已经有管辖其他方式承包纠纷的案例。所以应当认为其他方式承包纠纷当事人可以选择商事仲裁或者农村土地承包仲裁。据此，在理解解释第2条第三款“当事人对仲裁裁决不服并在收到裁决书之日起三十日内提起诉讼的，人民法院应予受理”的规定时，应当注意，如果属于其他方式承包当事人对商事仲裁裁决不服提起诉讼，应不予受理。仲裁法框架下的仲裁管辖权的行使须以当事人自愿达成仲裁协议为依据，而从农村土地承包法的规定看，这一前提在农村土地承包纠纷仲裁中是不存在的。也就是说，即使当事人没有达成仲裁协议，其也可以将争议提交农村土地承包仲裁机构。但若一方当事人申请仲裁而另一方当事人提起诉讼，基于仲裁管辖与司法管辖的不同性质，前者以当事人自愿接受为前提，在另一方当事人不愿接受仲裁管辖的情况下，受诉人民法院应当依法受理选择诉讼一方当事人的起诉。为避免管辖冲突，人民法院应当书面通知相关的农村土地承包仲裁机构。若当事人已经应裁并做出答辩，则表明其同意接受仲裁管辖，相应仲裁机构对纠纷已经具有了管辖权。在此期间当事人又提起诉讼的，人民法院应当不予受理。已经受理的，应当驳回起诉。 是否约定仲裁条款或者另行达成仲裁协议，取决于当事人的意思自治。如果合同中设有仲裁解决纠纷的约定，因该约定毕竟属于当事人对争议解决方式的合意，故在当事人之间应当具有约束力。这种约束力是特定当事人就纠纷产生后首先通过仲裁方式解决纠纷达成合致的应有之意。否定它，也就否定了土地承包合同或者土地承包经营权流转合同作为民事合同的本质特征。在此种情况下，一方当事人向人民法院起诉的，应当按照最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法若干问题的意见第145条至第148条的规定处理。但需明确的是，此种约定不能产生一裁终局的效力。 （3）农户代表人诉讼 解释第4条规定农户代表人代表农户进行诉讼的目的是坚持农户的诉讼主体地位，方便当事人行使诉权。其理由是：第一、贯彻立法精神的必然选择。作为承包方的农户既是土地承包经营权惟一的权利主体，也是相关诉讼中己方惟一的当事人，生效法律文书约束的是农户。农户系由一定数量的家庭成员构成，其构成员往往由于生死等原因而处于变化之中。但在土地承包经营权存续期间，以该农户家庭为同一生活单位的具有本集体经济组织成员资格的人，都要接受生效法律文书所确定的权利义务关系，而不仅仅只是诉讼时的农户家庭成员，其后新增的农户成员亦同。只有确立农户代表人代表农户进行诉讼的诉讼模式，才能在彰显农户之诉讼当事人地位的同时，科学界定生效法律文书既判力的主体范围；第二、实务操作需要的必然要求。抛开法律层面的因素，在评估如何确定农户为一方当事人的诉讼模式，方能可操作、有效率地完成诉讼程序、实现程序目时，尚需对此类诉讼实务有一个客观的认知。在社会生活日益活跃和复杂的今天，要求农户所有构成人员都来参加诉讼或者因农户成员的变化而随时变更诉讼主体的做法不仅不经济，而且也是不必要的。诉讼能力制度之旨趣亦应存乎无效率情形的补救和完善，而不是使其变得更为艰难和高成本。在农户代表人诉讼模式中，需要明确的问题有三个：一是农户代表人并非诉讼当事人。其与所代表的农户是不同的民事主体，农户代表人不具有诉讼当事人的地位。二是农户代表人与民事诉讼法第54条和第55条(代表人诉讼)规定的共同诉讼代表人并非同一含义。民事诉讼法中代表人诉讼的核心含义是，一方当事人人数众多时(确定或者尚未确定)，由这一方当事人推选代表人代表该方为诉讼行为。在诉讼机理上，它以共同诉讼为基础，代表人是身处己方的当事人之一，被代表的人也是案件的当事人。而在农户与相对方的诉讼中，农户一方只有一个当事人，即其自身。农户代表人在诉讼中则不具备当事人地位。换言之，此时不存在“当事人一方人数众多的共同诉讼”。三是农户代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，进行和解，是否必须经其他家庭成员同意的问题。解释第4条对此并没有作出规定，主要考虑是这样规定的实际意义并不很大。第一，在农户代表人诉讼中，代表人与其他家庭成员是基于血亲或者姻亲等原因构成农户，他们之间存在坚固的信赖基础和共同利益。代表人的个人利益与农户的团体利益同其命运。在正在进行的诉讼程序中，没有充分和现实的理由怀疑农户代表人是否会站在整体的角度争取最大化的诉讼利益，并不存在确立克制其恶意损害其他家庭成员利益之监督机制的必要。第二，农户成员并非此诉讼中的当事人，所以农户代表人代表的只是农户，而不是农户成员。第三，农户成员可能由于外出务工、学习、入伍等原因不在农户所在地生活，如果要求农户代表人的诉讼行为须经其他家庭成员同意，无疑将导致该诉讼进程的拖延。2、处理家庭承包纠纷案件应当注意的几个问题（1）违法收回、调整承包地以及承包方弃耕、撂荒承包地纠纷的处理救济，物权的圆满就无法实现。作为用益物权之一种，土地承包经营权之意义，不仅仅在于对土地的占有、使用和收益的权利内容，更重要的是通过对权利人占有、使用和收益土地权利的保护，体现此种权利的基本生活保障功能。所以相对于其他种类的用益物权，对土地承包经营权所提供的救济途径和力度恒无理由为弱。发包方违反农村土地承包法收回、调整承包土地，侵犯了土地承包经营权人的权利客体，构成对土地承包经营权最直接的侵害。土地承包经营权人有权基于物权人的身份选择物权的保护方法。至于发包方是否已经就标的物另行设立了承发包关系，对其侵害行为的成立不生影响。此外，土地承包经营权是权利人赖以生存的根本，尊重和维护土地承包经营权、对其权利受损状态的坚决矫正，在现实国情下仍然具有绝对的现实意义。在比较土地承包经营权人与他人利益时，必须维护前者的利益。基于此，解释第6条第一款规定，对承包方要求返还承包土地的诉讼请求，应予支持。但应当注意一个问题，家庭承包土地承包经营权自承包合同生效时设立，并不以登记为生效要件，所以发包方违法收回、调整承包地后，与他人另行订立承包合同将该土地发包的，承包方所请求的损失赔偿应当以当事人具有过错为原则。除非承包方能够证明他人有过错，否则承包方的损失仅应由发包方负赔偿之责。对涉及承包方弃耕、撂荒承包土地纠纷的处理，需明确以下三个问题：第一，承包方弃耕撂荒承包地有其深刻复杂的背景，从农村土地承包法对承包方承包土地的保护规定和维护土地承包经营权人利益的考虑出发，弃耕撂荒承包地的承包方要求返还承包地的诉讼请求，亦应予以支持。第二，从土地管理法确立的耕地保护的立法政策出发，地尽其用、维持土地的农业用途也是承包方的法定义务。这一点在农村土地承包法第17条第(三)项规定中也有体现。不论其出于何种原因弃耕、撂荒承包土地，均属对法定义务的违反，其主张弃耕、撂荒期间损失的主张，就没有合法依据。发包方虽然不得收回承包土地，但其本着发挥土地利用价值的角度，采取措施避免承包土地荒废带来的损失，具有合理性。但必须明确，在权利人(承包方)要求返还的时候，应当返还。(2)土地承包经营权流转纠纷处理中应当注意的问题一是认定土地承包经营权转让合同的效力应进行具体分析。根据农村土地承包法第34条以及第37条规定：以转让方式流转土地承包经营权是承包方依法享有的权利；承包方采取转让方式流转土地承包经营权的，应当经发包方同意。但第37条规定的目的并非意在限制土地承包经营权人的流转自主权，而是为了充分保护承包方的权益，其立法本意应当是：鉴于家庭承包方的普遍弱势地位(表现在经济上、风险判断和防御上以及法律意识等方面)，以及土地承包经营权对其基本生存的重要意义，在充分保护土地承包经营权人流转自主权的同时，有必要通过合理的外界帮助(发包方同意)，为其利益保护做出更加细致的考虑，达到保护土地承包经营权人合法权益、促进农业农村经济发展和农村社会稳定的立法宗旨。基于此种考虑，解释第13条规定，发包方无法定理由不同意或者拖延表态的，不影响土地承包经营权转让合同的效力。发包方不同意土地承包经营权转让的法定理由主要是：承包方尚不具有稳定的非农职业或者稳定的收入来源的；转让合同存在强迫签订的情形；改变了承包土地的农业用途；受让方不具有农业生产经营能力等。至于流转的期限超过了承包期的剩余期限的问题，则属于超出部分无效，而非整个转让合同无效的理由。解释实际是运用了立法目的解释的方法，其规定与农村土地承包法是一致的。二是家庭承包方以土地承包经营权设定抵押的行为无效。抵押权作为担保物权，依物权法定原理，抵押担保物的范围亦应遵从法定。土地承包经营权在性质上实为集体土地使用权，根据中华人民共和国担保法（以下简称担保法）第37条第(二)项和第34条第(五)项规定，除了依法经发包方同意抵押的“四荒”等荒地的土地使用权外，集体土地使用权不得抵押。而农村土地承包法对家庭承包方是否可以采取抵押方式流转其土地承包经营权未作规定，但这不是无意的疏漏，更不是意在将其划入“等内等”而列入“其他方式”。其顾虑在于：抵押权实现时将有可能导致土地承包经营权人丧失这项极为重要的权利和基本生活保障，从而沦为失地农民。这不仅是社会问题，更有可能演化为政治问题。基于此种考虑，解释第15条规定以土地承包经营权进行抵押的，应当认定为无效。三是情事变更原则在流转价款纠纷案件中的严格适用。情事变更原则是指法律效力发生原因之法律要件(法律行为或者其他法律事实)之基础或者环境之情事，因不可归责于当事人之事由，致有非当时所得预料之变更，而使发生原有效力，显有悖于诚信原则(显失公平)时，应认其法律效力有相当变更之规范。在中央出台了一系列惠农政策之前，土地承包经营权的流转大多为零流转价款或者负流转价款(俗称“倒贴皮”、“倒贴水”)。随着农业税减免力度加大、进程加快以及农业补贴政策的贯彻落实，继续履行原来的约定，在当事人之间无疑造成了显失公平的后果。而这是由于国家基本农业政策的重大调整所致。对于流转合同而言，属于订立当时的基础或者环境，因不可归责于当事人的事由发生的非当初所能预料的变更。可以预见，此类纠纷在今后一段时期内极有可能大幅度增长。虽然基于种种顾虑，中华人民共和国合同法（以下简称合同法）并未规定情事变更原则，但这类情形显然不属于立法者当时顾虑的情形。此中之“显失公平”极具代表性，如不设置相当规则予以协调，其后果就无法排除。换言之，不确立一定的协调原则，土地承包经营权人的基本权利就有可能得不到最起码的保护。情事变更原则的制度功能，可以为其解决提供有益的参考价值。另一方面，在适用该条规定时必须严格掌握。要看纠纷产生的原因是什么、原约定是否造成当事人间权利义务显失平衡的结果等。不能动辄变更当事人的约定，践踏合同的严肃性。在适用解释第16条规定时，应当特别注意：第一，情事变更原则的适用期间应当是合同成立后，债之关系消灭之前。对于那些流转价款已经在情事发生变更之前给付的情形(一次性给付)，因双方债之关系已归于消灭，故不应适用。不独于此，即使情事变更发生于清偿期届至之前，但不公平之结果系在清偿(给付)之后始发生，亦排除情事变更原则的适用。注意此节的意义还在于，法律规范的目的在于定纷止争，而不是因此引发更多的争端；第二，情事变更原则之宗旨在于透过法理消除当事人之间利益显失平衡的局面，但质言之，处于显失平衡局面的仍为特定当事人之间的利益关系，所以，在没有当事人申请的情况下，人民法院不得主动援引情事变更原则的适用。换言之，情事变更原则之适用应以当事人主张为其适用要件。 四是流转期限纠纷的处理。在实践中，有很多土地承包经营权流转合同并无流转期限的明确约定。由此引发了一些何时可以主张终止流转关系的纠纷。对当事人未约定流转期限或者约定不明的期限，合同法第232条的规定可资依据，应无异议。此外，考虑到农业生产的季节特殊性，为避免造成不必要的损失，对何时收回流转承包地的纠纷，解释规定承包土地交回的时间应在农作物收获期结束后或者耕作期开始前。惟需注意的是，如果流转土地是用于林业用途，因其生长期较为漫长，若只许可承包方在收获期结束后才能收回承包土地，显不妥当。故应作例外处理。在适用解释第17条规定时，应当注意：第一，农村土地承包法第32条规定：通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。从土地承包经营权是否易主的角度划分，该法规定的土地承包经营权流转方式可以分为两种：一是土地承包经营权权利主体发生变更的流转，如转让；二是土地承包经营权权利主体未发生变更的流转，如转包、出租。在前一种流转方式中，因转让方(原土地承包经营权人)已经丧失其土地承包经营权，故在流转期内并不存在返还承包地的问题。解释第17条规定系针对土地承包经营权权利主体未发生变更的流转，如转包、出租等。第二，之所以将此类纠纷的处理依据参照合同法第232条的规定，盖因转包只是农村社会约定俗成的称谓，立法之肯认不在于其法律特征与出租有什么不同，只是对习惯称谓的确认和尊重。 五是因承包地收回导致的流转价款支付纠纷的处理。适用于解释第9条规定的流转形式，只是土地承包经营权权利主体未发生变更的流转（如转包、出租）。发包方根据农村土地承包法第26条规定收回承包土地时，原已设定的土地承包经营权与发包方享有的集体土地经营管理权发生混同，即归属于发包方一人。现在的问题是，如果认为原作为流转基础的土地承包经营权不存在了，如何保护业已设定的土地承包经营权流转关系中的相对方的利益。依据物权法原理，一物之上如果发生所有权与其他物权的混同，该其他物权消灭。但这也有例外，即本应消灭的物权已为第三人权利标的时，即使发生同一物上所有权(表现在承包土地上可以认为是集体土地的经营管理权)与该其他物权的混同，该其他物权亦不消灭。由是可知，基于该权利原已设定的流转关系中的权利义务，仍然存在。解释第9条的规定正是基于此种考量。应当注意的是，该条虽然是从正面对发包方取代原承包方地位收取流转费用所作的规定，但其意旨更在于，发包方必须承受原巳设定的，土地承包经营权流转关系，不得擅自变更或者解除该流转关系。关于解释第9条规定的学理基础，尚有以下两个问题应当明确：第一，不能依“买卖不破租赁”作为解释依据。买卖不破租赁之成立要件之一就是，出租人将租赁物之所有权让于第三人。权利之让于是指一切权利人经由法律行为转让权利的情形，包括买卖、赠与、互易、出资以及遗赠等。而发包方依据农村土地承包法第26条规定将土地承包经营权集于一身，同其与承包方之间通过法律行为移转土地承包经营权的情形是不同的。第二，在继续性债之关系存续期间发生合同权利义务承担的，承担人一般仅对合同权利义务承担后所发生的义务负承担之责。合同权利义务承担之前，因原承包方的原因产生的损害赔偿(如瑕疵担保)，应由原承包方承担。 (3)截留、扣缴承包方之承包收益或者流转收益不得主张抵销抵销是指互负给付种类相同债务的二人之间，一方得以按对等数额与对方债务相互抵顶而均归消灭的制度，属于债之消灭范畴。合同法将抵销规定为合同权利义务终止情形之一种。其进一步规定体现在第99条。该条规定了两种不能抵销之债务，即依照法律规定或者按照合同性质不得抵销。民法理论通说和立法通例均肯认，基于故意侵权行为而负担之债，其债务人不得主张抵销。发包方或者其他组织、个人截留、扣缴承包方之承包收益或者流转收益的行为，违反了农村土地承包法的强制性规定，属于故意侵权行为，应当承担该法第54条规定的侵权责任。结合合同法有关抵销的规定以及学理，发包方此时并不具备主张抵销的法律条件。基于此，解释第18条第二款作出了相应规定。3、处理其他方式承包纠纷案件应当注意的几个问题(1)本集体经济组织成员优先承包权行使的限制农村土地承包法第47条规定：“以其他方式承包农村土地，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先承包权。”本集体经济组织成员所享有的优先承包权，系源于法律的直接规定，因而具有法定性。解释第19条对本集体经济组织成员优先承包权的行使所作的规定，主要是从设定优先权的制度目的考虑：一是维护用以关注的特定秩序或者价值取向。与适宜家庭承包的农村土地相比较，用于其他方式承包的农村土地(主要是“四荒”土地)同属特定集体经济组织的农民集体所有。在一些贫困山区，这些土地往往也是组织内部成员赖以生存和发展的重要资源。其他方式承包鼓励组织外部的单位和个人参与，但不是说就排除了组织内部成员的承包权利。这就是立法规定此优先承包权所关注的特定价值取向。二是充分发挥物之效用。优先承包权的行使与保护，不可无度。不论是何种性质的农村土地，及时且有效率的利用对土地效用的充分发挥至关重要。如果对本集体经济组织成员优先承包权的行使期间无度纵容，必将导致土地利用目的的难于达成。所以农村土地承包法第48条规定，将本集体经济组织成员优先承包权的行使期间作与之相应的限制，是有法律依据的。即使实践中会出现极端个别的特殊情形，也不会在贯彻立法政策层面存在问题。 (2)一地数包的处理农村土地承包法虽在整体上将其他方式承包归入债的领域，但在具体权利内容上有一些差异。从该法第49条规定来看，对于已经依法登记取得土地承包经营权证等证书的其他方式土地承包经营权之权利人，已经赋予其物权人的相应地位。当然，并不是说物权与债权在性质的区分上仅仅维系于是否经过登记，但农村土地承包法不独已经赋予此类土地承包经营权人与家庭承包土地承包经营权人完全相同的权利行使自由，而且在保护方式上，两者也是一致的。退而言之，此类土地承包经营权已经具有公示效果，在产生权利冲突时，其应能够产生一定的优先效力。所以，解释第20条在规定一地数包纠纷处理原则时，首先将此类土地承包经营权加以优先保护。对于均未依法登记的情形，因主张权利的各人均系依据承包合同，各所主张的权利均为债权。依据债权平等原则，依据权利性质的区别加以排序没有依据，只能确定生效在先合同的承包方取得土地承包经营权。因实践中不排除根据以上两种顺位原则均无法确定的情形，本着保护土地利用的角度，解释第20条第(三)项规定，已经依承包合同合法占有并实际承包经营的人取得土地承包经营权。但为避免恶意抢占的发生，该项也规定了除外条款。即争议发生后一方强行先占承包地的行为和事实，不得作为确定土地承包经营权的依据。盖因此种先占发生在争议尚未解决之前，土地承包经营权在各权利主张人之间的归属，须待司法程序的最终认定。强行先占的行为和事实已与依承包合同合法占有并实际承包经营的情形判然有别，不可赋予两者相同的司法评价。值得注意的是，解释第20条仅强调了“依法登记”，对取得土地承包经营权证等证书未作规定，其理由有二：一是从权利的公示方式角度看，依法在登记机关进行登记，即已完备了物权法意义上的公示要件，也只有依法登记才具有物权公示的实质意义。换言之，不动产物权的设定、归属与内容系以登记为根据，权属证书仅是权利人享有权利的证明，是表彰权利的凭证。确认不动产登记的决定性地位，不仅在长期的实践中得到肯定，亦为我国物权立法所选择；二是登记的完成与权利契据的取得往往有一个时间差，在这种情况下有必要对已经登记但尚未取得证书的权利进行保护。 4、承包土地征收补偿费用分配纠纷案件的处理 土地征收补偿费用包括三个部分：地上附着物和青苗的补偿、安置补助费以及土地补偿费。解释的基本立场是：地上附着物和青苗的补偿费是对财产所有人财产损失的补偿，安置补助费是对需安置人员丧失具有生活保障功能的土地承包经营权的补偿，而土地补偿费则是对集体土地所有权消灭的补偿。土地补偿费是对农民集体所有的集体土地所有权消灭的补偿；土地补偿费的受益主体不是承包地被征收的农户，更不是作为集体土地经营管理者的农村集体经济组织或者村委会、村民小组，而是该集体经济组织内部所有具有成员资格的人。否定这一点，就等于否定了由集体经济组织成员组成的集体在“农民集体所有”制度中的应有地位。对“征地补偿安置方案确定时”的理解，应当注意这既不是土地补偿费分配方案确定时或者征收土地方案批准之时，也不是征收补偿费用实际支付之时。这里需要区分两个概念：受益主体与受分配主体。受益主体体现的是土地补偿费利益所及的终极性，而受分配主体范围的确定只能以某一时间点集体经济组织成员数为参照依据。否则，在集体经济组织成员数量因生死婚嫁等原因随时处于变化状态以及集体经济组织(自然共同体)具有长久延续性的情况下，将视角过分关注于某种“不确定”因素的结果，就永远无法把土地补偿费分配至集体经济组织成员手中。因为任何一个时间点的确定，都不能解决前述观点的担心。受分配主体范围的确定，不可能也无法考虑其后新增成员。至于征收补偿方案确定后新增集体经济组织成员之利益，可以通过自然人民事主体间财产的民法延续方式解决(如共同财产制以及继承等)。在这个基础上，土地补偿费的受益主体是该集体经济组织内部全体成员的价值，才得以彰显。所以，将土地补偿费受益主体与受分配主体混同的观点是不正确的。在这个前提下，界定土地补偿费受分配主体范围的时间点时，应当考虑三个层面的问题：一是确定性要强；二是公信度要高；三是消极后果要小。从这三个方面比较看，征地补偿安置方案确定时无疑是最适当的选择。 实践中，涉及土地补偿费分配的纠纷主要有两种形态：一是因当事人认为其具有该集体经济组织成员资格，却被排除于分配范围之外而产生的纠纷；二是因分配方案实行差别待遇产生的纠纷。解决第一类纠纷的关键在于，确定当事人是否具有集体经济组织成员资格。对于农村集体经济组织成员资格的确定问题，解释在大量调研和分析论证的基础上，对农村集体经济组织成员资格确定问题拟定了初步意见。就农村集体经济组织成员资格问题，最高人民法院建议全国人大常委会作出立法解释或者相关规定。人民法院暂不具备解决此类纠纷的必要条件。对于第二类纠纷，其症结则在于农村集体经济组织成员资格项下的土地补偿费分配权是应当均等，还是以权利义一致为原则存在争议。土地补偿费是对集体土地所有权经征收而消灭的补偿。对原享有该集体土地所有权的农民集体而言，相应的土地补偿费是对财产和财产性权利丧失的补偿，而不是一种收益。所以不能将土地补偿费分配作为集体经济组织收益分配来看待。农村集体土地是对集体经济组织全体成员的基本生活保障，只要未被征收，该保障功能将与作为自然共同体的集体经济组织的所有成员共相始终。土地补偿费应当主要用于被征地农户的原因在于，若不如此就无法保障该农户的现实生活，这是目前的必然选择。换言之，若要有所“差别”，也只有这种“差别”是可以接受的。刨除这一部分以外，作为一种集体所有的自然资源，集体土地的形成与集体经济组织成员的个人劳动或者贡献没有关系。惠及全体成员的土地补偿费分配权是基于成员身份而来，只能是均等的，这是成员权项下自益权平等性的必然要求。否则日后新增的集体经济组织成员将天然地处于不平等地地位。而对这种“平等性”的确保，属于对基本人权的维护。实践中差别待遇的“合理因素”，并非应与集体经济组织成员对土地补偿费的平等分配权在一个层面(或者说范畴)考虑的问题。大量存在的基于性别歧视等原因而进行差别待遇的做法，是对平等法制原则的违背，是对集体经济组织成员合法权益的侵害。基于以上诸方面考虑，解释第24条规定：“征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。”近年来，随着经济的持续快速发展以及城市化进程的加快，土地征收补偿领域引发的问题不断凸显。因我国疆域辽阔，地区发展水平很不平衡，不同区域的具体问题也不尽一致，所以用一种划一的方法很难解决好全局的矛盾。换言之，在将来的集体土地征收补偿制度改革中，只能是确立一个一体遵行的大的原则，至于更加细致的确保被征地农民保持原有生活水平目的实现的制度规范，则需要根据不同行政区域的具体情况而定。基于实际情况，为达到前瞻性衔接的目的，解释第24条后段做了相应的技术处理。即：经过全国人大常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定的除外。当然，如果将来的法律、行政法规对此有规定的，人民法院当然要遵行。（三）中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法实施背景及内容解读 1、农村土地承包经营纠纷调解仲裁法实施背景（1）政策背景。党的十七届三中全会明确提出，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。据统计，到2008年底，全国已有2.26亿农户获得了承包土地，2亿农户获得了土地承包经营权证书，广大农民获得了长期而有保障的农村土地承包经营权，土地承包关系总体稳定，土地承包经营权流转健康平稳，流转面积占家庭承包面积的8.8。（2）形势背景。随着我国城镇化、工业化和现代农业的发展，特别是国家惠农政策力度的逐步加大，农民土地权利意识的逐步增强，农村土地承包经营纠纷呈现多发态势。据农业部统计，在集中开展二轮土地承包的20世纪90年代中后期，土地承包合同纠纷达百万起。集中延包工作基本完成后，伴随新一轮土地承包关系的确立和稳定，土地承包经营纠纷转为常态，基层农村土地承包管理部门每年受理约30万件左右。通过加大农村土地承包法执法检查力度，开展农村土地突出问题专项治理等工作，重点解决了一批严重损害农民土地承包权益的问题。2008年，基层农村土地承包管理部门受理土地承包经营纠纷达15万件。为稳定和完善农村土地承包关系，国家先后颁布了中华人民共和国农村土地承包法（以下简称农村土地承包法）、中华人民共和国物权法（以下简称物权法），赋予了农民对承包土地享有占有、使用、收益等权利，明确了因农村土地承包经营发生纠纷可以通过协商、调解、仲裁、诉讼等渠道解决。但农村土地承包经营纠纷仲裁立法的缺失成为农村土地承包法律体系、完善多元化农村土地承包经营纠纷调处机制的法律制度瓶颈。制定中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法（以下简称农村土地承包经营纠纷调解仲裁法），是及时、有效解决农村土地承包经营纠纷，稳定和完善土地承包关系，巩固农村基本经营制度的必然要求；是及时制止、纠正侵害农民土地承包经营权等违法行为，保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利，依法维护农民土地承包权益的必然要求；是拓宽纠纷解决渠道，化解农村社会矛盾，稳定农村土地承包关系和农业生产秩序，促进农村经济发展，维护农村和谐稳定的必然要求；是规范农村土地承包经营纠纷调解仲裁活动，推动农村土地承包经营纠纷调解仲裁法制化、规范化建设的必然要求。农村土地承包经营纠纷调解仲裁法由第十一届全国人民代表大会常务委员第9次会议2009年6月27日公布，将于2010年1月1日起施行。该法共四章53条。第一章 总则。第二章 调解。第三章仲裁：第一节仲裁委员会和仲裁员，第二节申请和受理，第三节仲裁庭的组成，第四节开庭和裁决，第四章附则。2、中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法内容解读农村土地承包经营纠纷调解仲裁法的主要内容有四个方面：（1）化解农村土地承包经营纠纷应“调解当先”。农村土地承包经营纠纷调解仲裁法注重对农村土地