灰色用地理念在矿业城镇规划中的应用.pdf

1 灰色用地 理念在矿业城镇规划中的应用 灰色用地 理念在矿业城镇规划中的应用 余翰武 吴 越 摘要摘要 矿业城镇在发展转型过程中 面临多种变数 存在多种不确定性 这需要灵活的土地使用 政策来适应 本文通过分析灰色用地产生的必要性 结合灰色用地规划中的土地性质和功能关系对矿业城 镇土地利用规划方法进行一定的探讨 关键词关键词 灰色用地 矿业城镇 城市规划 1 1 引言引言 改革开放以来 中国经济取得了辉煌的成就 城市发展也日新月异 经常有人感慨 计 划赶不上变化 其实 城市规划在某种程度上确实存在对未来预测的不确定性 尤其是在 市场经济条件下 城市土地的使用必然受到经济发展的影响而在前期规划当中无法充分预 测 近些年来 有学者提出了一些不同于以往的城市规划思路 如 弹性规划 1 非确 定性 等城市规划的新思路 2 甚至提出用混沌理论来指导当前的城市规划 3 这些都是基 于一个观点 城市是个巨大的复杂系统 影响其发展和演变的因子太多 城市系统对这些因 子 或称为系统行为的初始条件 具有敏感的依赖性 所以其长期行为并不是完全可预测的 2 2 灰色用地 的概念及其在矿业城镇规划中的作用和意义 灰色用地 的概念及其在矿业城镇规划中的作用和意义 灰色用地可以定义为 在外部环境不够成熟 未来发展不确定或土地利用结构不稳定和 利用方式可变的情况下 某用地不能按照总体规划将土地利用规划一步落实到位 那么可先 赋予一种易置换的用地功能 待时机成熟 再将其转换成其他用地性质 此类地块统称为灰 色用地 4 对比传统规划方法的明确的功能分区和土地用途单一化的特征 灰色用地 实 际上是为了解决规划工作中规划目标与实施途径 长远目标和近期目标 总体利益与局部利 益以及规划的刚性和弹性等矛盾而进行的规划方法上的探索 5 对于矿业城镇来说 矿业开采及加工作为主要因子主导着城镇的发展 资源的分布状况 制约着城镇土地利用的空间结构 城镇功能及布局 由于资源分布的不均衡 造成了城镇建 设用地 点多 线长 面广 的状况 6 导致城镇功能布局较为分散 城镇空间结构凌乱 用地粗放 土地利用率较低等问题 由于资源的不可再生性 资源开采的边际收益是递减的 所以矿产资源型城市迟早要面 临资源枯竭的境地 7 当这一关键因子发生改变时 外部其他因子的作用就会增强 那么城 镇未来的发展方向就存在多种变数 具有一定的不可预测性或不确定性 这种 非确定性 导致土地利用的变异性增加 这样传统的规划方法很难适应这种变化 灰色用地 作为一 2 种 可变 的城镇土地利用形式 利用灰色用地在一定条件下可变的特点 能有效地解决这 一问题 从而提高规划的有效性 也能使土地在各个阶段都能发挥最大的经济效益 3 3 灰色用地 理念的应用方法 灰色用地 理念的应用方法 灰色用地是城镇发展的 非确定 用地 是在城镇发展过程中的一种 暂时 用地形式 当土地利用形式外部环境成熟时或社会发展需要时 可以将 暂时 用地转换为所需的类型 用地 灰色用地并不是不确定地块的性质 而是确定地块的非使用性质或可转换的几类用地 性质 并允许在规划许可内的多种类似用地同时存在 8 灰色用地就是要增强城镇规划对外界社会 经济 生态等变化的适应性 强调土地利用 的动态过程 将目标和实施手段相结合 增加目标实现的多种可能性和实施途径的多样选择 性 其更强调长远发展和土地使用的阶段性 前一次规划不光要考虑当时所处的经济 社会 环境因索 更重要的是要考虑后续规划 在近期规划或远景规划上体现的不仅仅是土地利用 空间结构和建设面积的变化 更有可能的是用地性质的变化 3 13 1 编制城镇用地置换和土地整理规划 引导用地需求编制城镇用地置换和土地整理规划 引导用地需求 基于目前矿业城镇的现状 从优化产业结构 改善城镇基础设施和生态环境 提高城市 活力等要求出发 编制城镇用地置换和土地整理规划 对城镇需要置换和整理的土地做出合 理安排 统筹规划 并对整理和置换后的土地使用性质 控制指标 基础设施要求等做出明 确的规定 同时制定政策 引导土地使用需求和方向 3 23 2 确定灰色用地的用地规模和属性确定灰色用地的用地规模和属性 灰色用地并不是不用规划的用地 相反应该是用地规划的精细化过程 在城镇规划时 更应决定好其用地规模和空间布局及区位 在确定属性时 应该明确用地性质和可转化的用 地性质 或者规定不可为的用地性质 3 33 3 确定灰色用地的用地性质的转化条件确定灰色用地的用地性质的转化条件 在完成灰色用地地块的确定后 应该充分论证并确定土地性质的转化条件 并尽可能使 其量化 即在经济 社会和资源条件等发展到一定程度后 满足转化要求时才可以转化 并 形成制度条文 制订好实施步骤 4 4 灰色用地 在湘潭市鹤岭镇总体规划中的实践 灰色用地 在湘潭市鹤岭镇总体规划中的实践 4 14 1 鹤岭镇概况鹤岭镇概况 鹤岭镇位于湘潭市北约 12 公里处 面积 6 7 平方公里 辖五个社区一个村 人口 2 34 万人 城镇化率达 96 7 2007 年底 GDP 达 13 亿元 鹤岭镇与长沙市岳麓区的坪塘镇接壤 处于长株潭城市群中部 是长沙与湘潭的天然对接点 且东邻国家级工业园九华工业园 南 3 为湘潭市区 长潭高速西线在镇东约 4 公里 即将动工修建的沪昆高铁从境内七亩村穿过 有铁路专线连接京广 湘黔线 鹤岭镇是典型的矿业城镇 依托资源开采和加工等大型项目而设立的建制镇 被称作中 国的 锰都 开采锰矿至今已近 60 年的历史 目前面临国企改制 厂矿社会事务移交 产业转型及新型工业园建设等问题 4 24 2 调整行政区划和土地权属 确定 灰色用地 的适用范围调整行政区划和土地权属 确定 灰色用地 的适用范围 一般而言 行政中心总要与经济中心保持某种程度的关联和一致性 但在矿业城镇 行 政中心与经济中心偏离的现象比较普遍 许多矿业城镇的行政级别偏低 腹地范围狭窄 9 大量土地被工矿企业所占有 社会和地方政府可支配城市建设的土地不足 与其经济能级很 不相称 从表 1 可看出 该镇建设用地约占总用地 65 12 其中国有工矿企业用地占到总用地 的 39 58 主要为湘潭电化集团等几个国有企业建设生产用地 由镇政府支配进行城市建 设的土地相对不足 所余土地不足 1 平方公里用地 利用国企改制和社会事物移交地方政府 的契机 将部分权属变更的工矿用地调整为其他城市建设用地 同时调整行政区划 将东南 部的沙塘村 桐塘村纳入行政区划 如图 1 使政府可支配土地面积达到近 4 平方公里 根据土地权属的变更和城镇发展目标及定位确定 灰色用地 适用以下情况 符合 两型 社会建设 优化产业空间结构和产业转型 图 1 鹤岭镇现状 4 恢复和建立生态环境景观系统 调优人居环境及空间布局 完善城镇职能及各类配套设施 4 3 4 3 灰色用地 规模 属性及位置的确定 灰色用地 规模 属性及位置的确定 2007 年 12 月经国务院批准 长株潭地区被批准为 资源节约型和环境友好型社会建 设综合配套改革试验 的试验区 2009 年鹤岭镇被确定为 两型 社会建设试点镇 基于 两型 社会建设和可持续发展要求 也为更好地融入长潭大河西产业区 鹤岭镇从注重矿 业开采向 初加工 深加工一综合加工 循环利用 的产业 链模式转变 在原矿区东部建立循环经济工业小区 构建了 横向耦合 纵向闭合和区域整合的生态工业园区 工业增长 方式由初加工 散布局等粗放型向精深加工 集群化等集约 型转变 同时改变原单一城镇职能 重新定位为以采矿及锰 系列产品加工 农副产品加工为主 集生产 商贸 休闲为 一体的多功能并存的中心镇 如图 2 根据鹤岭镇 两型 发展目标及社会经济发展情况 特别是九华工业园 发展情况确定 A B C D 四块 灰色 用地 如图 3 A C D 地块位于镇区北部工业园区东 西 南三面外侧 B 地块位于镇区西侧 A 地块现状为部分厂区和废渣 尾矿的堆集地 面积约 54 公顷 其目标是通过尾矿治理及生态植被恢复形成镇区 的 绿心 因涉及土地权属及治理效果 且牵涉到 B D 地块用地属性的变化 故在第一次规划中保留和置换了部分 表 1 鹤岭镇镇域土地利用现状一览表 序号 用地性质 面积 ha 比例 备注 1 建设用地 居住 行政 商业等用地 171 1 25 54 工业用地 265 2 39 58 主要为湘潭电化集团等 企业用地 2 道路用地 公路用地 62 3 9 30 铁路用地 4 5 0 67 3 水域 7 6 1 13 大面积水域 4 耕地 28 2 4 21 5 山林用地 93 3 13 39 6 未利用土地 37 8 5 64 荒草地 裸土地等 总计 670 100 图 2 镇区功能结构分析图 5 工业用地 B 地块现状为湘潭电化集团部分生产老区 为工业用地 面积约 48 公顷 利用国企改 制的契机完成部分土地利用的 退二进三 将部分工业用地置换成第三产业用地或其他用 地 可利用改善现有的铁路网建立大型物流仓储中心 东部可做市场和商住混合用地 完善 城镇职能 C 地块现状为湘潭电化集团部分库房区 面积约 9 9 公顷 规划用地为变电站等基础 设施用地和灰色用地 灰色用地性质为一类工业或绿地 D 地块为东西大小两块 原为湘潭电化集团采矿区 现已基本废弃 现状地表荒芜 地形地貌复杂 加上长期开采 地下情况不明 面积约 19 8 公顷 规划用地为一类工业用 地或商住混合用地 主要服务于北部和西部工业园 4 4 4 4 灰色用地 土地性质转换条件的设定 灰色用地 土地性质转换条件的设定 城镇发展是一个复杂的过程 除了自身的发展目标以外 周边的各类情况也会对其产生 不同的影响 B 地块现状为湘潭电化集团部分生产区 可能在相当一段时期内仍然为工业用地 如何 利用现有的铁路运输优势 转换成仓储物流用地 其先决条件有两个 其一 湘潭电化集团 国企改制完成 其用地被置换出来 其二 有足够大的物流量 即北部工业园和九华工业园 发展良好 物流量足以支撑该仓储物流中心建设 这一过程可能很漫长也可能很迅速 但都 必须遵守由南向北依次替换的原则 出于完善城镇职能和建立该镇景观系统的目标 A 地块远期建设为该镇的 绿心 在 对尾矿区和矿渣堆放区治理的同时 根据实际情况暂留部分工业用地 一部分为现有工业 一部分为无污染小型企业用地 C 地块远期恢复生态植被 将湘潭电化集团库房区搬出 但 预留市政基础设施用地 上述地块转换条件为 1 对尾矿区和矿渣堆放区治理目标顺利完成 生态基本恢复 2 湘潭电化集团用地完成置换 3 B 地块用地性质转换基本完成 图 3 灰色用地示意图 6 D 地块现主要为湘潭电化集团矿业采空区 地表荒芜 环境质量恶劣 故先安排无污染 易搬迁的小型企业入园 在建设的同时注意保护和逐步修复生态环境 在 A B 地块用地性 质转换基本完成 绿地生态系统基本恢复后 逐步完成土地利用的 退二进三 将 D 地块 建设为以商住功能为主的 作用于周边工业园的服务区 灰色用地 土地性质转换条件的设定必须根据实际情况 结合发展目标 充分考虑该 地及周边社会 经济及技术条件发展状况综合设定 它们之间既相互独立又关系密切 既有 明确的既定目标又有具有逐步实施的可操作性和弹性 5 5 结论结论 灰色用地 可以说是一个新名词 暂停留在基本概念的阶段 实际实施的例子不多 学术界也没有更深入的研究成果 而 灰色用地 概念实际上涉及社会学 经济学 管理学 城市规划等多学科 是一个复杂的系统 特别是在用地性质转化条件的设定上需要周密的调 查和科学理性的推断 灰色用地 规划充分考虑了社会经济环境的复杂性 强调了土地的可持续发展 考虑 周边环境及经济发展情况 使规划更具科学性 但 灰色用地 规划功能的发挥 前提是行 政部门能够公平有效地配合与管理 如果这个前提不满足 就有可能出现弹性幅度掌握不严 以 灰色用地 规划为借口 超额开发 强取交易及寻租的现象 所以在应用上需严格控制 灰色用地 的规模 慎重选择 灰色用地 的区域 合理设置转化条件 科学制定条件因 子 尽管如此 由于 灰色用地 能够较好地解决近期规划与远期规划的矛盾 特别是对某 种条件 如资源的开采与枯竭 较为确定的情况下 通过 灰色用地 有限制地 有条件地 改变用地性质 以提高土地使用效率 优化土地利用空间结构 从而达到集约土地 优化城 镇空间布局 引导城镇科学发展的目的 注释注释 九华工业园 成立于 2003 年 11 月 6 日 成立之时名为湘潭九华经济区 2011 年 9 月 25 日经国务 院批准九华工业园区升级为国家级经济技术开发区 湘潭九华经济技术开发区是长株潭城市群国家资源节 约型 环境友好型社会建设综合配套改革试验区的五大示范区之一 也是湖南省省政府批准设立的台商投 资区 7 参考文献参考文献 1 杨琳 土地利用弹性规划研究 D 上海 同济大学 2008 41 44 2 赵珂 赵钢 非确定性 城市规划思路 J 城市规划汇刊 2004 2 33 37 3 徐岩 宋伟轩 混沌理论对城市规划的启示 J 规划师 2012 4 94 97 4 郑皓 杨忠伟 基于 精明增长 的城市灰色用地规划研究 J 现代城市研究 2009 09 32 35 5 杨忠伟 殷景文 城市 灰色用地 规划方法研究 J 城市发展研究 2009 16 8 69 76 6 宋戈 高志吴 马和 石油城市转型期土地集约利用对策研究 以黑龙江省大庆市为例 J 中国国土 资源经济 2008 12 21