社会建设背景下中心城区街道办事处职能转变.doc

社会建设背景下中心城区街道办事处的职能转变以XX街道办事处为例2004年9月，胡锦涛同志在党的十六届四中全会做出的中共中央关于加强党的执政能力建设的决定中提出，要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”的要求。自此，“社会建设”的概念进入人们的视野。而这距离1980年2月，邓小平最早把“以经济建设为中心”作为党的政治路线的核心内容而提出，有整整24年的时间，在这24年中，中国彻底摆脱了贫穷落后的面貌，并跻身于发展中国家前列，人民生活水平大大提高，然而，由于片面的以经济建设为中心，而忽视了其他诸如政治、文化、社会等方面的建设与发展，中国社会出现来经济与社会的不协调发展，社会矛盾凸显，环境问题突出，这些问题不仅关系到政治稳定，社会安定，而且也在一定程度上制约着我国经济的可持续发展。因此，在这种情况下，中共中央提出要“加强社会建设和管理”，构建和谐社会的战略任务，以解决中国社会目前面临着的公共物品和公共服务短缺的问题。那么在这一社会建设的大背景下，作为政府派出机构的街道办事处应该承担起怎样的职责？对于位于中心城区的街道办事处来说，社会建设事业又对其在职能承担上提出哪些新的要求？对于这些问题的解决，不仅有利于街道办事处在新时期对自身的职能承担进行重新定位，从而能够在实践中调整自身的角色扮演，并在此基础上进一步获得自身的合法性基础；而且，也有利于社会建设事业自下而上地快速推进，实现中国社会的全面发展。以下就以位于首都中心位置的XX街道办事处为例，来对上述问题进行探讨。一、XX街道概况XX街道位于北京市中心，隶属于东城区人民政府，辖区面积5.28平方公里，共有12个社区居委会，户籍人口8万，流动人口两万余人，因辖区内有明清皇宫紫禁城，故由其东门得名。由于地处中心城区，XX街道呈现出以下四个方面的地域特点：1、政治敏感区自元朝建都到新中国成立，XX街道一直位于全国和首都政治中心。辖区内面积达44公顷的天安门广场是国家举行重大庆典、集会，庆祝重大节日，进行国际交往活动的政治场所，是世界上最大的广场，也是中华人民共和国的象征。除了天安门广场这一最具标志性的建筑之外，辖区内坐落着最高人民法院、最高人民检察院、民政部、公安部、商务部、全国土地联、北京市委、市政府、北京卫戍区等200多家中央、市属单位，是政府活动的中心。正是由于如此多的政府机构的存在，XX地区成为了一个政治敏感区，该区域的社会稳定及政治稳定关系到整个首都的社会及政治稳定。2、经济开放区改革开放以来，随着首都北京的日益国际化，京城的地域优势和宽松的政策环境，吸引了国内外众多知名企业在本地区的入驻，在此基础上，XX地区的经济获得长足发展，并日益发展成为一个商业经济发展中心。与此同时，XX地区还依托自身的资源优势，来打造本区域的特色经济，如以百年老井王府井而闻名的王府井商业大街，就是在融合国际化新元素的同时，更加突出各类中华老字号店铺的文化性特征。据不完全统计，大街目前各类老字号店铺200多家，每天都吸引着成千上万的游客前来观光购物，日客流量达50万。这种经济上的日益开放，一方面有助于本区域居民消费水平的提高，另一方面也使本区域的居民日益形成一种开放的观念，自主意识也在不断增强。3、文化旅游区XX地区早在元朝时期就已经成为政治、经济、文化的核心区域，这一独特的地理位置，使其经历了历史上许多的沧桑巨变，而每一次历史的变迁也都成为这一区域丰厚的文化积淀。在辖区内，坐落着明清古迹故宫博物馆、皇城遗址公园，这里，俨然成为了古老中华文明的一个缩影。同时，作为首都的一个窗口，XX地区的发展轨迹更是见证了建国以来中国社会发展的历程。辖区内的中山公园、劳动人民文化宫、国家博物馆、中国美术馆、首都剧场及多处名人故居，也都成为了著名的文化旅游景点。这种文化旅游一方面推动了本区域经济的可持续性增长，但另一方面，由此所带来的流动人口的增加也为该区域的社会稳定埋下隐患。上述关于XX街道的三个地域性的特点，其实在一定程度上也代表了位于中心城区的其他街道的地域特征，而这种地域性的特征也必然要求中心城区的街道办事处在职能承担上表现出与众不同的特点。二、中心城区街道办事处的职能承担在我国公共管理体系中，街道办事处是城市政府一个比较独特的管理层次。它不是一级独立的政府组织，而是作为城区政府的派出机构来组织协调本辖区内的事务，是城市基层政权的组成部分，在城市政权建设和管理中有着十分重要的地位和作用。（一）当前街道办事处的一般职能1954年，政务院总结全国各地城市居民工作和建立街道办事处一级组织的经验，经第一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过，正式颁布了城市街道办事处组织条例，第一次以法律的形式确定了城市街道办事处的性质、任务、作用。1955年，全国各地城市都初步建立了市辖区政府的派出机构街道办事处。条例明确规定街道办事处的职能主要有三项：一是办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项；二是指导居民委员会的工作；三是反映居民意见和要求。五十五年过去了，随着改革开放进程地不断推进，社会利益主体及社会生活方式也日益变得多元化、多样化，这就使得街道办事处的工作内容也不断地丰富起来，并在不断地从单一行政管理向提供多元化、人性化服务的角色转变。按照北京市第五次城市管理工作会议确定的街道职责定位，街道办事处所承担的职能大致概括为以下四个方面的内容：1、统筹辖区发展发展是硬道理，街道办事处首先要承担起本区域内经济社会发展的责任，这既是街道各项工作开展的出发点，也是各项任务完成的最终目的。为此，街道办事处每年要根据上级政府的任务安排来就本辖区内的经济社会发展做出统一规划，并就规划做出具体的部署安排，从而保证辖区范围内经济的快速发展，社会的不断进步，人民的生活幸福。2、监督专业管理监督专业管理则是相对于街道办事处作为城市管理末端所体现出的行政管理的专业性所提出来的。根据上级政府的职能分工，在街道层面，也相应地存在着承接上级政府行政管理任务的专业部门。而街道办事处就自然而然地承担起对这些部门进行监督管理的责任，从而保证这些专业部门按时、按质地完成上级政府的行政任务。3、组织公共服务组织公共服务是与政府的公共服务职能一脉相承的。建设服务性政府，强化社会管理和公共服务职能，是构建和谐社会的重要任务。这方面的内容主要包括维护社会的安定团结，搞好社会治安，保护公共财物；建立和健全社会保障制度，建立基本医疗制度，提高全民健康水平；完善各种公共设施；保护公共环境，优化生态环境等。4、指导社区建设指导社区建设则凸显出街道办事处相对于其他行政机构所具有的社会化特点。这主要包括指导社区的组织建设及社区居委会工作，定期通过社区居民代表会议或居民会议，听取居民和社区单位的意见和要求，并及时向上级政府反映，就社区重要事项征询意见；负责社区专职工作者队伍的教育培训及管理；负责组织居民参与社会公益活动；组织社区精神文明创建活动等等。（二）中心城区街道办事处的职能特点除了上述当前街道办事处所承担的一般职能之外，位于中心城区的街道办事处，因其所处地理位置的特殊性而被赋予了一种职能承担上的特殊性。就XX街道而言，这种特殊性表现为其在职能承担上具有复杂性与特殊性的双重特点。1、复杂性这种复杂性首先表现为人员构成的复杂性所导致的街道在人员管理的工作方式及工作内容上所呈现出的复杂性的特征。正如上面所提到的，在XX街道，流动人口已达到了2万多人。人员的流动性在很大程度上意味着社会的不稳定性，特别是在一些重大活动期间，对于这部分流动人口的管理就成为了街道工作的重中之重。同时，由于XX街道所辖区域又是一个文化旅游区域，单就王府井大街来说，每日的客流量就达50万人次，这无疑又为街道办事处在流动人口的管控工作上提出更高的要求。其次，由于XX街道具有经济开发区和老城区这相互对立的双重特点，因而在公共服务供给上也呈现出复杂性的特点。一方面，街道办事处首先要做好本区域居民的社会保障工作，对弱势群体进行社会救助，在最大程度上满足各层次、各类性质群体的困难需求；另一方面，街道办事处作为基层行政机构，还要为本区域各类性质企业的健康快速发展创造良好的环境，给予政策上的支持，并进行宏观上的引导。第三，作为首都中心的重要文化旅游区，XX街道实际上成为多个种族、多重文化群体的聚集区，这就要求街道办事处在工作中要提供多元化、多样化及国际化的服务，从而与首都国际化大都市的角色定位相一致。例如，街道下辖的南池子社区，由于其丰富的文化底蕴而成为首都著名的旅游景点之一，并吸引了许多想要领略中国传统文化的外国友人。根据这一特点，南池子社区依托社区服务中心，开发出为国际友人提供双语服务的项目，这既为外国友人提供了便利，使之能够更好、更深入的了解中国文化，同时这种双语服务也日益成为南池子社区作为文化旅游景点的又一宝贵资源。2、特殊性就XX街道而言，由于地处政治中心的核心区域，街道办事处首先需要保证辖区范围内的社会稳定。这一方面是为了保障辖区内各级政府机构稳定的工作环境，保证其工作的正常运转；另一方面，这对于整个首都乃至全国的社会稳定及政治稳定具有重大意义。作为国人及世界关注首都北京的一个窗口，XX地区的社会及政治稳定在一定程度上意味着整个首都北京的社会及政治稳定。因此，确保辖区范围内的政治稳定和公共安全、杜绝一切不安全因素、减少各类不和谐因素就成为街道办事处各项工作的重中之重。其次，这种特殊性还表现为特殊任务的承担上。在一些有重大活动的特殊时期，XX街道办事处往往还要承担一些上级政府临时委派的特殊任务。比如，在此次的国庆60周年庆典活动中，由于晚会的焰火燃放地点距离居民生活区太近，为了避免各类性质意外的发生，市委市政府决定将这部分受影响的居民在焰火燃放期间进行安全转移，并给予相应的生活补贴。这样，随着国庆大典的不断临近，街道办事处就需要承担起与居民及时进行沟通，按时发放生活补贴的任务，在最短的时间将居民进行安全转移的任务。与此相类似的事件数不胜数，而这都是由其地理位置的特殊性所决定的。位于中心城区的街道办事处由于其地理位置的特殊性，而需要承担起更多更具复杂性和特殊性的职能和任务。与此同时，也由于这种地域的特殊性，中心城区的街道办事处还要紧跟时代前进的步伐，做到职能承担上的与时俱进。三、社会建设对于中心城区街道办事处职能转变提出的新要求胡锦涛总书记在十七大报告中提出，要“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，完善社会管理，维护社会安定团结。国内外经验表明，一个国家越是经济形势大好，越应高度重视社会稳定。因此，加强社会建设无疑是中央在中国特色社会主义建设事业总体布局调整上所做出的重大战略决策。社会建设是一项复杂的系统工程，涉及教育、文化、卫生、体育、民政、劳动社保、党建等多个方面。按照十七大报告中所提出的，加快推进以改善民生为重点的社会建设主要包括六个方面的任务：即优先发展教育，建设人力资源强国；实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业；深化收入分配制度改革，增加城乡居民收入；加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活；建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平；完善社会管理，维护社会安定团结。2008年9月25日，北京市委召开“北京市社会建设大会”，会议提出要针对十七大提出精神，建设“政治、经济、文化、社会、生态五位一体”的社会，要加强社会建设，并出台了北京市社会建设1+4文件。在这些文件中，有许多创新之处，包括社区服务站功能定位与社区居委会功能分开；规范专职工作者的待遇，走专业化、职业化道路；发挥“枢纽型”社会组织作用等。这些改革与创新都凸显出社会建设的“社会性”特征，而这些改革与创新无疑对街道办事处的职能承担与功能发挥提出了新的要求。1、协调社会阶层利益关系，减少不和谐因素。在目前我国的社会矛盾中，相当数量的矛盾是发生在基层的社会矛盾。譬如，失业、失地、失房等问题基本上都是发生在基层的社会矛盾，这些基层社会矛盾直接关系到人民群众的基本利益，而且所涉及到社会成员众多、影响范围较大，并具有很大的危险性。这些矛盾产生的根源在于改革开放以后，我国社会各阶层的利益分化也日益凸显出来，并产生了不同的利益群体。各个利益群体间的利益摩擦、利益关系不协调、利益群体间的博弈甚至冲突都成为社会矛盾产生的导火线。这一方面反映出现代性与社会转型本身的一种客观趋势，同时也反映出我们的社会还远远没有实现社会成员改革成果的共同分享。如果这种情况不能从根本上得到扭转，就很难谈得上社会和谐。为此，必须建立合理的社会利益结构，兼顾不同社会群体的利益要求，协调社会利益关系。在首都的中心城区，作为国人及世人关注的焦点区域，某一辖区范围内的社会不安定因素都极有可能影响到整个首都的社会稳定甚至是政治稳定，因此，对于位于中心城区的街道办事处而言，其核心任务就是要将基层矛盾化解在基层，从根源上避免更大范围的社会冲突的发生。就XX街道而言，对于这些社会矛盾的解决，街道办事处一直以来都是承担着社情民意得以通畅上达的表达渠道的角色，并建立了社会矛盾和社会问题排出调处工作制度及专门的机构（信访接待室）和专门的工作人员。对于基层社会矛盾的解决，有学者形象地称之为“草根工程”，即对于基层社会矛盾的治理，需要通过草根方式坚持不懈、于微见著，最终实现标本兼治，使得我们在社会矛盾的应对和处理方面真正赢得主动权。因此，对于街道办事处来说，我们应该做今后的工作中转变工作作风，更新工作理念，由“被动接待”转变为“主动出访”，掌握问题解决的主动性，并改革机关向下做调研的方式和惯例，密切关注本地各主要阶层、群体最关心、最直接最现实利益关系的变化状况，做出分析和判断，及时采取政策和措施统筹协调好各方面的利益关系，从根本上减少和缓解社会矛盾。同时，由于XX街道地处首都政治中心区，辖区范围内坐落着许多政府机构，因此，街道办事处还应建立集体上访事件预警机制，避免本辖区范围内的集体上访行为的恶性演化。2、以改善民生为基点，扩大社会保障网络。社会保障制度是现代国家经济社会基本制度的重要组成部分，是工业社会的稳定器、安全网。上个世纪90年代以来，随着经济体制改革的深化和社会主义市场经济体制的初步建立，随着“单位制”社会保障制度的解体，我国的社会保障制度和社会福利政策发展到改革、转型的新时期。就改革的内容而言，主要是改变原有计划经济体制下的以政府和单位为主体、统包统揽的社会福利制度，重新构建国家、单位、个人的关系，变原来单位化福利为社会化福利，建立以政府为主导、社会和市场为辅的新制度、新模式。到目前为止，我国已经初步建立了社会保障制度的架构，但在就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房、安全生产、社会治安等方面关系群众切身利益的问题依然比较突出。究其原因，主要在于现行的社会保障制度还很不健全，社会保障的覆盖面小，保障资金不足，社会统筹层次低，而这与经济发展和广大居民的迫切需要很不适应。就XX街道而言，由于地处老城区，社会保障事务呈现出的受保人员数量大、服务项目内容多等特点。除此之外，还存在大量的达不到受保标准但生活也存在很大困难的边缘群体，这部分群体一方面是政策的硬性标准与多元化的社会问题之间的空白区，另一方面也会演变成为影响社会安定的不和谐因素。因此街道办事处应该在社会救助上，考虑到这部分群体的困难需求，在结合社区居委会做好本区域居民群众基础调查的基础上，在国家政策及自身能力允许的范围内，在街道层面制定出详细的、多层次的受保标准，将更多的弱势群体纳入到社会保障体系中来，通过实践为我国社会保障体系的完善提高借鉴。同时，街道办事处，特别是位于中心城区的街道办事处应该充分利用起本区域的资源优势，为受保人员，特别是下岗失业人员提供自主创业或实现再就业的机会，并在每年为这部分群体进行再就业的知识技能培训，从而从根本上解决他们的生计来源问题，实现其由社会救助向自力更生的转变。3、抓好社区组织建设，推动社区服务建设随着北京市社会建设的逐步发展，XX街道的社区建设也获得长足发展。目前，XX街道下辖12个社区居委会，有130名社区专职工作者。自2000年北京市加快发展社区服务事业以来，XX街道投入大量资金，为各个社区居委会配置了统一的、标准化的办公设施和信息网络系统，从而大大改善了社区居委会的办公环境，适应了首都建设现代化国际大都市的需要。同时，自2000年开始，街道开始面向社会公开招聘社区专职工作者，从而大大改善了居委会工作人员的年龄、知识结构，加强了居委会的队伍建设。而且，近几年来，街道每年都通过集中培训、专题培训、参观学习等方式，对社区专职工作者进行素质、业务及提高性培训，在提高社区专职工作者的专业素质的同时，更加注重培养他们的服务意识，在最大程度上激发他们的工作热情。而在当前社会建设的大背景下，进一步深化社区建设的关键任务则在于培养社区组织的自主意识。就XX街道而言，这种自主性的匮乏首先表现在社区服务站在开发和引进服务项目上的不作为。目前在社区中存在的针对于低保人员的“爱心家园”和“不爱超市”等服务项目，首先是由街道的社区服务中心发起组织的，而且其当前的生存基础在很大程度也还是依赖于街道办事处的资金支持，而远远没有发展成为一个成熟的、独立的服务组织。这一方面是由于社区服务站的工作内容与居委会相混淆，而无暇于社区服务项目的开展；另一方面，由于缺乏可持续性的资金支持，社区服务站自身开展的服务项目始终避免不了流产的厄运。针对于这一问题，北京市社会建设1+4文件明确指出要将社区服务站与社区居委会的功能承担区分开来，从而避免了二者合二为一时，由于职能不清而导致的社区资源的浪费。这样，社区居委会将主要负责本社区的组织协调工作，而社区服务站则专注于为本社区居民提供多层次、多样化的社会服务。就中心城区的社区居民而言，由于地域的开放性特征，使得他们更加具备一种积极参与社区建设的自主意识，因此，从街道层面来看，社区服务中心应该有意识地去调动、激发社区居民的这种自主意识，并在已有的开展服务项目经验的基础上，逐步培养社区服务站在项目开展中的主体意识，由各个社区服务站根据各社区居民的不同需求来选择开展各具特色的服务项目，从而从根本上保证了项目开展的针对性和实效性。同时，社区服务中心要充分发挥好自身的组织与中介作用，在培养社区服务站自主性的同时，适时地引入市场机制，在实践中推动政府购买公共服务的进程，为建立健全社会公共服务体系奠定基础。4、培育枢纽型社会组织，构建社会组织网络社会建设的主要承担主体除了作为政策制定者的政府之外，还包括社会组织这一政府公共职能的承接者。改革开放以来，随着社会的不断进步，我国的社会结构也加速转型，社会经济成分日益多元化，人们的生活方式、就业方式也日益变得多样化，计划经济体制下的“单位人”，开始转向市场经济体制下的“社会人”，大量的人群开始脱离我们传统的组织体系，而难以从原来的公共服务体系中来共享社会发展成果。同时，面对一些新的社会问题，如对流浪和受虐儿童的保护、网络成瘾青少年的社会辅导、农民工的社会支持、弱势群体的维权等等，政府的职能也往往陷于“缺位”或“不到位”的尴尬境地。在这种情况下，政府需要寻找新的主体来承接其部分公共服务的供给。这样，各类专业化和职业化的社会组织的发展便成为必然。因为各类性质的社会组织本身就是应社会需求而产生，因而在公共服务供给上更具有针对性，并具有一种根据需求变化而转变自身服务内容的灵活性。从发达国家、新型工业化国家及地区的社会保障与社会管理的成功经验来看，社会组织的正常发展是化解社会矛盾