我国农地流转的信托模式构建.doc

我国农地流转的信托模式构建龙海明 欧阳娟【摘要】我国农村土地流转的信托模式是土地承包经营权流转的一种创新形式，能有效促进土地承包经营权流转。通过分析农村土地流转实行信托模式的优势，探讨了农村土地流转中信托的主体、投资对象、收益来源与分配、监管等运作机理，并由此对农村土地流转信托模式的运作框架进行了构建。【关键词】农村土地流转；信托模式；运作机理 一、引言 随着家庭联产承包责任制的完善、农业市场化进程的推进和农村产业结构的调整，基于集约化经营思考的农村土地流转问题日益引起重视。党的十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定和2009年中央1号文件都明确提出：加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。自此，我国农村土地流转正式被纳入政策轨道。但从目前的总体情况看，我国农村土地经营权流转规模偏小、方式有限、效率不高，现有的几种主要流转形式如转包、出租、互换、转让、入股、抵押、继承、代耕等在实践上存在着自身难以克服的内在缺陷。如何创新土地经营权流转机制和模式，规范土地经营权流转程序，有效实现农村土地的集约化经营，促进农村经济发展和农民增收，就成为一个亟待解决的问题。 农村土地承包经营权流转的信托模式是土地经营权流转的一种创新形式，是在不改变农村土地农业用途以及坚持集体所有权和土地承包经营权稳定不变的前提下，按照依法、自愿、有偿的原则，农村土地承包人基于对受托人的信任，以取得更大土地收益为目的，将其承包的土地使用权在一定期限内信托给受托人，由受托人利用其专业规划并以自己的名义经营管理或使用，土地收益归受益人所有的一种土地流转方式。 二、我国农村土地流转实行信托模式的优势分析 农村土地信托是农村土地承包经营权的一种创新流转方式，与其它土地流转方式相比较，具有其自身的优势（见表1）： 由表1可以看出，相对于其他流转方式，农村土地信托流转模式在土地承包经营权的流转主体、行为方式和流转效果上，具有明显的比较优势： 第一，农村土地信托实现了土地所有权、承包权、使用权及权利主体和利益主体的相互分离。农村土地信托是建立在土地所有权和土地承包经营权保持不变的基础之上，将土地承包经营权委托给土地信托公司管理，农村土地的所有权、承包权和使用权已经彻底分离了。根据法律和信托协议，农村土地信托的受托人享有土地管理、处分权，但不得利用该地为自己牟利，而受益人享有土地收益权，农村土地信托与转包、出租、转让等其它土地流转形式的根本区别就在于农村土地的权利主体和利益主体是相互分离的。 第二，土地承包经营权保持不变有利于维护农民的权益。土地作为我国大多数农民赖以生存的生产资料，其社会保障功能是不可忽视的。农村土地信托流转的是土地承包经营权，农民将土地承包经营权委托给土地信托公司管理后，信托收益完全归信托人即土地承包者所有，农民不但可以从土地信托中获得同自己亲自耕作一样多甚至更多的收入，而且还能通过从事非农产业获得额外收入，这样农民就能够获得持续稳定的收入，农民的利益也得到了一定保障。而土地信托是按照信托人的意愿设立的，在土地信托期限届满、出现法定或者约定解除信托合同的事由时，农民能以其土地承包经营权人的身份收回土地承包经营权，继续将土地进行流转或者自己经营，并从中获得收益。因此，土地信托能加强土地的社会保障功能，更好的维护农民的利益。 第三，土地承包经营权由专业化的土地信托机构和中介服务组织管理有利于达到保值增值目的。对于土地承包经营权人来说，农村土地信托有利于实现土地的保值和增值。农民将土地承包经营权委托给具备良好专业人员、资金实力和管理经营能力的土地信托机构为其管理，土地信托机构和中介服务组织采用较为科学的土地经营管理方法将土地承包经营权转化为更多的资金或者实物，这样能满足农民获取稳定收益的意愿，将土地承包经营权信托是土地承包经营权人的最佳选择。而对于土地信托机构来说，农村土地信托有利于其顺利处理土地信托中的相关事务。由于信托财产的独立性，土地信托机构能够独立且不受不当干涉的处理信托事务，这样就能顺利完成信托事务，获取相应的信托报酬。 第四，农村土地信托有利于降低经营者的交易成本从而实现规模化经营。现阶段农村社会保障体系还不健全，对于农民来说，土地承包经营权具有就业、生存保障和社会福利功能。如果投资者想将分散在若干个农户手中的土地集中起来进行大规模的农业开发，就需要与众多的农户进行谈判，这将会耗费投资者大量的时间和精力，形成较高的谈判成本。而农村土地信托流转使经营者只需与一个对手即土地信托机构谈判便可投资于大面积的土地，相比之下，投资者节约了大量的时间和精力，降低了交易成本，这也加快了土地流转的进程，有利于区域经济的发展和农业结构的调整，促进各种农业资源的优化组合和土地资源的合理利用，加快招商引资和新产品的开发，形成农业的规模化经营，增加农民收入，提高农业生产率，实现我国农业的现代化。 三、农村土地流转信托模式的运作机理 （一）农村土地流转中信托的主体构成 由信托制度的原理可知，农村土地流转中信托的主体是由委托人、受托人和受益人这三方当事人构成的。 委托人是信托成立的先决条件，如果没有委托人设立信托意愿，信托关系就不会产生。由于我国实行土地公有制，土地所有权归国家和集体所有，农地承包者只享有土地承包经营权，可以依法合理的使用土地。因此，在我国农村土地流转中，信托的委托人是拥有土地承包经营权的农地承包者。一般来说，农地承包者就是农民，农民可以按照自己的意志，在不改变农村土地承包经营权的前提下，将农村土地承包经营权信托给受托人，并由受托人管理和处分承包地的使用权。 在我国农村土地信托流转中，土地信托机构是受托人。土地信托机构受农地承包者委托，凭借其专业技术、雄厚的资金和管理能力对信托的土地承包经营权进行经营管理。以浙江绍兴县为例，在土地信托中，县、镇、村三级土地信托服务机构作为受托人推动着该县土地信托的正常运行，但这种土地信托服务体系带有官方性质，县、镇、乡政府和村委会的行为可能不规范，会过多干预农民的自主经营权，带有行政垄断的可能，这会给引进自由的市场竞争机制造成障碍。为了促进农村土地在我国更加公平公正的流转，土地信托机构的设立可在绍兴县的基础上，逐渐摆脱官方性质，设立县、镇、村三级土地信托服务体系，但是这种土地信托服务机构的成员跟绍兴县的有所区别，不是由政府部门的相关成员组成，而由土地信托服务机构的专门成员构成，同时这种土地信托服务机构要采取与县（镇）农办、农业局、林业局、水产局、土管局、县府法制局等相关政府部门合作的方式运作，由于我国农村土地的特殊性，为保障土地信托市场的有序进行，相关政府部门有权监督土地是否合法合理的流转。 在农村土地信托流转中，由于委托人是农地承包者，农地承包者将土地承包经营权以信托的方式流转出去是为了获得更高的收益，因此，受益人一般是拥有土地承包经营权的农地承包者本人及其家庭成员。 （二）农村土地流转中信托的投资对象我国土地流转中信托的投资对象就是信托财产，而信托财产是受托人因承诺信托而取得的财产。只要具有金钱价值的东西，如动产和不动产、专利权和著作权等无形财产权、物权和债权等都可以作为信托财产。作为稀缺资源的农村土能带来经济利益，农村土地承包经营权也是能够产生经济利益的，可以成为信托财产。因此，在我国农村土地信托中，信托财产不是国外的那种土地所有权，而是农村土地承包经营权。有意于投资农业的种田能手、工商企业等都可以间接从农地承包者手中获得农村土地承包经营权，积极开发，实现规模经营，获得丰厚的利润回报。 （三）农村土地流转中信托的收益来源与分配 在农村土地流转的过程中，信托的收益大小是信托效果的直接体现，信托收益来源于土地信托机构对农村土地承包经营权的经营管理所得，种田能手和工商企业等土地经营者以转包、转让、出租和入股等方式从土地信托机构那获得农村土地承包经营权需要支付相应的转包费、转让费、租金或者股利等，这就构成了信托的收益。 依据信托原理，信托收益全部归受益人，也就是拥有土地承包经营权的农地承包者本人及其家庭成员所得，但是分配给受益人的信托收益还需要扣除相关的费用。这些相关费用包括：（1）原农地承包者应缴纳的相关土地税费，如土地承包费、村提留、乡统筹费等；(2)经营管理受托土地承包经营权时产生的各种费用、损失以及债务，如通过广播、电视、报纸和网络等宣传土地信托产生的费用，受托人向金融机构融通资金产生的债务等；（3）受托人的报酬。由信托制度可知，受托人可根据信托合同的规定享有信托报酬请求权，受益人收到的信托收益是需要扣除这笔报酬的。而关于受托人的报酬，可以在合同中约定一个固定的数字作为最低报酬点，如果信托收益很可观的话，受托人的报酬可按适当的比例提成，这样也可以激励受托人有效经营管理受托的土地承包经营权。 （四）农村土地流转中信托的监管 农村土地按照信托模式流转后，为保证土地信托中委托人、受托人和受益人等各方当事人的利益，土地信托的监管是必不可少的，应包括政府监管、社会监督和行业自律三个方面的内容，其中以政府监管为主，社会监督和行业自律起辅助作用。 在土地信托的监管中，政府监管是最具有权威性和强制力的，能够保护委托人和受益人的利益，弥补社会监督和行业自律的不足。农村土地流转后，政府应该首先依据农村土地承包法的相关规定对土地进行监管，关注流转的土地是否被改变了农业用途，流转期限是否限定在承包期内。同时，政府的主管机关也应该严格审批土地信托机构的市场准入，检查其运行、退出和清算是否合法，并对其违法经营行为实施处罚。 社会监督可由土地信托中的委托人和受益人向土地信托服务机构了解其信托财产的经营管理、处分及收支情况，并要求土地信托服务机构做出相关说明，以保证信托财产受到合法合理的处置。同时，社会上的其他任何单位和个人也能够对土地信托服务机构实行社会监督。 而行业自律是指在一些土地信托很盛行的地方，由当地土地信托服务机构自发建立相应的土地信托行业组织以此来监督其成员单位是否遵守了行业规范，这样一来，可以提高土地信托服务机构的服务意识和管理水平，有效促进我国农村土地流转的信托业快速并健康的发展。 四、农村土地流转中信托模式的运作框架设计 美国和日本的土地信托已经发展到比较成熟的阶段，这些国家土地信托的运作案例为我国农村土地信托流转的发展提供了大量的借鉴经验，而我国浙江绍兴也在2001年率先试行了土地信托流转，在学习国内外先进理念与模式的基础上，结合我国现行的土地流转政策，可构建适合我国国情的土地信托流转模式。也就是原农地承包者作为委托人，在坚持集体所有权和土地承包经营权稳定不变的前提下，以土地承包经营权为信托财产，将其委托给土地信托机构，而土地信托机构可向金融机构贷款或者设立土地信托基金，集聚众多中小投资者的资金，凭借其专业的投资理念，既可以通过出租、转让、转包、入股等方式将土地承包经营权流转给土地开发经营者从而收取租金、转让金、转包金或股利，也可与专业土地开发公司合作，并以此收取开发收益，最后将投资收益分配给投资者和受益人。具体来说，我国农村土地流转可按照下面的运作框架进行信托（见图1）： (1)成立土地信托机构，该机构在县、镇、乡设立三级分支机构，由非政府部门的专业人员组成，并长期保持与相关政府部门的合作，主要为土地流转提供经营管理、信息传递、中介服务和监督管理等服务。县级土地信托中心总管全县农村土地信托流转的日常工作，而镇、乡二级土地信托中心则负责土地信托流转的具体业务。 （2）需要进行土地流转的农地承包者向土地信托机构提出土地委托申请，申请内容主要包括流转土地的类型、面积、位置、委托年限和经济关系处理要求等，同时种田能手和工商企业等土地开发经营者也将所需土地的相关信息报土地信托机构登记，土地信托机构将土地委托人和受让人的信息进行汇总备案。 (3)土地信托机构对原农地承包者的委托资格和土地开发经营者的经营资格进行审查确认，同时利用广播、电视、报纸、互联网等媒体发布农村土地承包经营权流转的出让和受让信息。 （4）土地信托机构根据汇集的土地委托和受让信息，协调配对土地流转供求双方的要求，以转包、转让、出租或者入股等方式将土地使用权流转到合适的土地开发经营者手中。 （5）土地信托机构可以向银行等金融机构贷款来筹集土地开发经营资金以满足种田能手和工商企业等在土地开发经营过程中需要的巨额资金要求。同时，这些金融机构可出售贷款债权以此来吸引广大投资者，达到再融资的效果。这就分散了银行的金融风险，增加了投融资渠道。土地信托机构也可以在一些发达地区设立土地信托基金来，这些土地信托基金主要来源于预算外的自有资金、政府发行的土地证券、银行等金融机构吸收的土地信托存款、企事业单体待用的土地信托基金、社会或者政府部门捐赠的资金等。 （6）土地信托流转后，土地信托机构继续对土地承包经营权的委托人和受让方进行追踪服务，督促土地信托合同的有效履行，在法律和政策范围内及时调整双方的纠纷。 （7）土地信托一定期限后，一般是一年，土地开发经营者向土地信托机构缴纳转包金、转让金、租金或者股利等土地承包经营权流转的相关费用，土地信托机构在扣除相关的费用后将信托收益分配给农地承包者及其