论新公共管理的理论基础.doc

Mar. 2006 Volume 3 No.3 Serial No.16 Journal of US-China Public Administration ISSN1548-6591 USA 51 论新公共管理的理论基础 江西农业大学人文与公共管理学院 黄建伟 江西省安义县地方税务局稽查局 喻子近 摘 要新公共管理是当代政府改革过程中出现的一种新思潮在很大程度上是当代行政改革的代名词。本文重点介绍了作为新公共管理理论基础的工商企业管理学中的新管理主义、新自由主义经济学中的交易成本理论和委托代理理论、布坎南的公共选择理论的主要观点并归纳了它们对新公共管理产生的重要影响。 关键词新公共管理理论基础 自20世纪80年代以来西方各国开始了一场大规模的政府改革运动。这股改革浪潮被赋予不同的称谓如新右派、新治理、管理主义、企业型政府、以市场为基础的公共行政等但却可统称为“新公共管理”。什么是“新公共管理”国内外学者众说纷纭不尽一致。近年来新公共管理成为一门显学学术界花了大量的篇幅论述新公共管理的内容、内涵、性质、特点及其影响等但对其理论基础的论述似乎不多也不深入。本文在此重点介绍新公共管理的理论基础。 一、工商企业管理学 工商企业管理学的何种理论和思想深刻影响了新公共管理理论在工商企业管理中以顾客为导向以质量为根本、以绩效为目标、以战略为工具的管理思想对新公共管理的理论产生深刻的影响成为新公共管理理论的重要养料。另外工商企业管理中的“新管理主义”成了新公共管理的重要理论基础。何谓“新管理主义”新管理主义是在“传统的管理主义”的基础上发展起来的。传统的管理主义就是指泰罗的科学管理理论。在传统的管理主义的基础上工商企业管理中形成了一套流行的管理哲学“新管理主义”。新管理主义主要包含以下几种核心观念第一社会进步主要依靠生产力的持续增长而生产力的持续增长又依赖于“管理”对各生产要素如劳动力、物质、资金、技术和信息等的有效组织第二管理具有十分重要的功能组织的成功越来越依赖于高素质的职业化管理者第三新公共管理的信条就是“让管理者来管理”这是良好管理的基本准则。良好的管理可以消除繁文缛节、可以设计高度的激励机制、可以提供良好的运作机制第四为发挥“管理”的“关键作用”管理者必须要有合理的“管理权限”。八十年代以来新管理主义与公共选择理论、交易成本理论、代理人理论等联姻形成新公共管理理论。 根据新管理主义建立起来的新公共管理理论有哪些主要观点新公共管理理论认为公共管理的低效率和不尽如人意的绩效水平在本质上是一个低劣的管理问题。很多政治性官员不关心或者也不懂得管理并且具有高度集中的权力而大多数管理的执行者则没有足够的权力并受到很多规制的制约对组织管理缺少必要的权威和灵活性无法对变化的环境和顾客的需求做出回应。因此必须让管理者来管理并授予必要的权力、解除不必要的规制、注重管理的绩效与结果。 黄建伟1977-男江西南康人南昌大学2004级公共管理硕士MPA江西农业大学人文与公共管理学院讲师主要从事公共管理与公共政策方面的研究通讯地址江西农业大学人文与公共管理学院公共管理系邮编330045。 喻子近1972-男江西安义人南昌大学2004级公共管理硕士MPA江西省安义县地方税务局稽查局局长通讯地址江西省安义县地方税务局稽查局邮编330500。 论新公共管理的理论基础 52 二、新自由主义经济学 “尽管新自由主义学派各自有其独特的理论、方法和政策但其基本思路是一致的即都从新古典经济学的经济理性人的假设出发迷信市场机制的万能主张减少或取消国家对经济的干预企图在新的形势下来恢复新古典的自由放任政策故称新自由主义。新自由主义经济学对新公共管理最根本的影响在于以理性经济人假设取代了传统公共行政中沿袭于政治学的人性恶的假设导致了政府管理的侧重点由规制转变为激励。人性预设的转变是新公共管理与传统公共行政根本不同之处是新公共管理的市场导向教义的逻辑起点。” 在新自由主义经济学中对新公共管理学影响较大的就是新制度经济学中委托代理理论和交易成本理论。 一交易成本理论 经过多位经济学家如阿罗、科斯、威廉姆森等的系统研究交易成本理论成为新制度经济学派的分析起点和理论工具并逐渐成熟和被广泛应用不仅在经济领域而且还在政治和文化领域得到广泛应用。 那么什么是交易成本呢复旦大学经济学院博士后杨悦在对上述经济学家的观点进行整合和分析后认为“交易成本是人们在社会交往活动包括经济交往、政治交往和文化交往中为了达到各自预期的目标进行适应协调和沟通活动为此而付出的物质、信息、利益、精力、时间上的代价。” 交易成本的理论在经济领域得到解释后也被广泛应用到其他领域特别是政治领域。如在交易成本理论的积极影响下新公共管理构建起了以企业家精神推动公共服务提供者竞争的理论框架把控制权从官僚手中转到社群手中授予公民推崇市场机制而不是官僚机制驱使政府管理者前进的是自己的目标部门和角色的使命而不是文本的规则和规定公共管理者重新把自己的公众定义为消费者并且为他们提供选择的机会把事情解决在萌芽状态而不是简单地提供事后服务把精力放在赢利而不是放在支付财政拨款上实行分权制度主张参与式管理公民在评估自己的代理者绩效时关注的不是投入而是结果关注的目标不仅仅是公共服务的提供还包括激励所有的部门和公民为解决他们社群中存在的问题采取行动。 二委托代理理论 委托代理理论是新制度经济学的一个重要的理论模型其核心问题就是委托人和代理人目标冲突和信息不对称问题。其主要的思想如下委托人和代理人之间存在着信息不对称现象由于信息不对称代理人可能会采取机会主义行为同时双方都可能会出现互相欺诈的不道德行为甚至是违法行为但控制这些行为的成本又很高委托人预期效用的实现取决于代理人的行为同时也取决于委托人的制度供给等由于上述条件的存在对代理人的行为进行激励和监控建立契约执行的规则和良好的合作关系就成了委托代理理论的焦点问题。 在股份制公司里股票持有者就是典型的委托人而管理者就是典型的代理人。这种典型的委托代理关系不仅存在于经济领域实际上也存在于政治领域。比如选民和政治家权力机关和行政官员就是典型的委托代理关系。委托代理理论在政治领域的解释对新公共管理的理论产生了重要影响。在委托代理理论的解释下新公共管理产生了以下思想政府官员和官僚组织在实践中会出现自身利益最大化的倾向由于信息的明显不对称作为代理人的政府就有明显的自主性委托代理问题的关键是如何设计适当的激励机制。 三、公共选择理论 论新公共管理的理论基础 53 公共选择理论的出现源于经济学家对政治现象的思考。学术界一般认为公共选择是作为政治经济学的一个分支学科出现的。他发端于1957年詹姆斯?布坎南等人在美国弗吉尼亚大学创办的“托马斯?杰斐逊中心”。70年代公共选择理论取得了很大成功开始了国际化的进程。1986年公共选择理论的主要创始人布坎南获得了诺贝尔经济学奖。它标志着公共选择理论得到了学界的普遍认可。 公共选择理论有广义和狭义之分。广义的公共选择理论是经济学理论的一个重要流派。狭义的公共选择理论是作为公共行政学的一个流派它关注的重点是政府管理的各个领域及公共政策的制定与执行。由于公共选择学派将行政机关统称为官僚机构因此它又被称为“官僚经济学”。在探讨新公共管理的理论基础时我们提到的公共选择理论主要是指狭义上的公共选择理论。 公共选择理论的主要观点包括以下几个方面 1. 公共选择理论是研究非市场决策的理论。公共选择理论的切入口是将决策环境划分为市场环境和非市场环境由此证明了经济学工具在政治现象上的适用性。在市场环境中进行决策至少要明确两个前提条件一个假设是价格能够完全反映出消费者的偏好另一个假设是市场环境中的企业能够提供所有消费者所需的产品。而考察非市场决策时这两个假设不可能同时得到满足。非市场决策影响着大多数民众的生活。公共选择理论将决策的主体定位为政府部门由政府官员代表普通的民众作出选择。市场经济的核心问题即需求与供给的关系问题在非市场决策中也是存在的。但非市场决策和市场决策有一项重要区别值得重视那就是市场决策中需求方和供给方具有同等的决策权双方的交易行为是自愿的而非市场决策中需求方和供给方的不具有同等的决策权往往是作为公共产品和公共服务的提供方政府具有更多的决策权双方在交易时往往带有强制性。 2. 公共选择理论以经济人为逻辑起点认为政治领域的活动实际上是出于自利动机而进行的一系列相互交易过程。公共选择理论以理性经济人假设为出发点对传统的公共行政模式及其面临的困境做出以下论断理想的官僚即“服务于公共利益的公仆”并不存在政府产出的非市场特征导致政府的低效韦伯模式下的严格规章森严等级扼杀了官员的积极性和创造性官僚追求预算最大化和自身权力扩大导致“政府扩张”由于“政府扩张”政治权力可能直接介入经济活动产生寻租行为并导致腐败尽管官僚制普遍存在着“政府扩张”的趋势但合适的公共选择方式可以约束官僚行为。 3. 公共选择理论的中心命题和全部理论意义就是政府失败。政府失败也叫政府失灵。政府失败指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好地满足公共部门提供物品时趋向于浪费和滥用资源致使公共支出规模过大或效率低下。政府失败有偶然性的因素但更多的是必然性的因素。导致政府失败的原因主要有以下几个方面一是成本和收益的分离过剩和成本提高二是政策制定的复杂性和低质的政策三是内部性问题四是政府组织的低效率五是另一种分配的不公平六是寻租七是政策执行的无效率八是所有制残缺。 政府失败作为公共选择理论的中心命题公共选择理论设计了新的治理途径这些治理途径为新公共管理提供了重要的借鉴意义。 参考文献