林水县江水镇集体林权制度改革情况的调查分析.doc

林水县江水镇集体林权制度改革情况的调查分析(注：因本文所写内容涉及地方行政工作绩效问题，因此对相关地名、单位名及人名进行了处理。本文完成时间2012年5月，作者联系方式：1969582239QQ.com)集体林权制度改革是国家为深入贯彻落实科学发展观，大力实施以生态建设为主的林业发展战略，进一步解放和发展林业生产力，促进传统林业向现代林业转变，增加农民收入的“第三次土地改革”,因此,此次改革意义重大而深远。林水县是BH省林业大县，现有山场面积万多亩。早在07年，按该地市里“先行试点、逐步推开、三年完成”的改革思路，林水县就在三水镇开展了集体林权制度改革的实施试点，08年林水县县政府根据国家集体林权制度改革的精神和要求，在全县范围全面实施并推进集体林权制度改革。三年来今天，林水县林改是否达到了预期的效果，还存在那些需要改进和重新认识的地方？就此问题，个人因下派挂职工作因素对林水县江水镇集体林权制度改革的情况进行了调研。一、林水县江水镇集体林权制度改革的基本情况（一）林水县江水镇集体林的基本情况。江水镇目前辖16个村，1个居委会，128个村民小组，参与林改总人口5.8万人，除农民自留地和房前屋后零星树木外，全镇集体林9.38万亩（林地5.6万亩，灌丛地，荒山荒地，石漠化岩石裸露地3.78万亩），其中不参与林改但需完善办理林权证的国家级、省级公益林4.27万亩，项目造林0.46万亩，因此可以参加林改的林地为4.63万亩。（二）江水镇林权制度改革进展情况。江水镇实施集体林权制度改革以来，已完成林地所有权登记发证8.4万亩，占全镇林地总面积的96%，完成林改即林地使用权及林木经营权登记发证1.62万亩(其中包括已流转KD公司0.82万亩，流转HB公司0.2万亩林地)。因此，在4.63万亩可林改地中仍有3.1万亩没有完成林改。从数据上看，江水镇林改仍没有完成，林改工作进展仍不完善、不彻底。二、林水县江水镇集体林权制度改革取得的成效江水镇实施集体林权制度改革以来，林改取得了一定的成效，具体现在以下几个方面：（一）林改调动了林农的积极性，促进了农业生产的发展和林业资源的保护。林改后，江水镇涌现一批个体承包造林户，DY村引进一该市梁姓老板进行老油茶改造新造油茶园600亩，该老板已投资了24万元，路通电通水通，且已整地400余亩；DY村蔡CH已承包栽植油茶48亩；XY村黄ZZ已承包栽植油茶68亩；XY村的余YY承包栽植油茶130亩；WZ村的黄XX、黄NH、冯MQ，LE村的罗HX等个人承包栽植油茶都在20亩以上；SC村的黄KN高标准整地承包栽植油茶245亩；ZY村的张XX个人投资8万元承包栽植杉树、泡桐300余亩。个体承包者都说是国家的政策好，栽树有补贴，林业部门及时的给办林权证，投资放心了，承包荒山有劲了！ZX村除村林场保留集体外，其余0.82万亩山场全部以联户小组的方式均分到人，已新造杨树、泡桐1千余亩，中幼林抚育2千余亩，修筑生物防火线1千2百米，资源管护成效显著，无乱砍滥伐及林权争议、野外用火的情况发生。据初步测算，该村林改后，全村人均年增经济收入350元，社会效益及生态效益也大幅提升。通过林改，2010年全镇人均年增收125元。（二）林改促进了林资源的综合利用和规模化开发，增加所在村民的收入。江水镇位于长江沿岸，具有得天独厚的林资源利用区位优势。2009年12月江水镇已流转KD阳光生物质能源有限公司林地8153亩，其中WZ村5958亩、YG村2195亩，流转后可为集体及群众增加收入10.5万元，到目前该公司已造林600余亩。2010年初，江水镇FS村已与美国HB公司谈判达成共识，流转HB公司荒山2000亩用于发展油茶产业，油茶产业园建成后，每年可为FS村集体及群众增加收入3万元。（三）林改改善了生态环境，有利水土保持，保护了长江自然环境。林改流转给KD公司和HB公司的万亩林地基本上是灌丛地，荒山荒地，石漠化岩石裸露地，通过林改流转，这些地基本上种上了油茶，种油茶不仅改变了土质，改善了气候和生态环境，而且有效保持了水土。因实施林改，将以前没有具体管理的集体林承包给个人，林权得到明确后，乱砍、滥伐、偷伐和乱开采石料的现象得到有效遏制，从而也促进长江边水土的保持，较好地保护了长江自然环境。三、江水集体林权制度改革反映出的问题国家布置的三年林改时间已过，江水林改虽然说取得了一定成效，通过调研，个人认为江水镇所处地理环境特殊，林改工作仍不够完善、不够彻底，集体林改存在以下几个方面的主要问题。（一）地方进一步发展和社会安全稳定限制了林改的进程。江水镇因沿江城市建设发展的需要，采石业相当繁荣，采石企业多，采石行业收益和利润都较高。另外，江水镇也有丰富的铜矿资源，因此村民对山林场地的看法不仅是林资源，更重要的是采石及矿产资源。林改后，如想因工业生产再收回林地的使用权就相当困难，回收林地价必然远高于国家政策规定的山林地转让价，甚至有些农民即使让林地荒芜也不会转让，如果强行征用，必然引起社会稳定。如，HX水泥在江水镇WX村征用村民山地后，由于投资建设没有按计划时间完成，失地村民应分成的利润没有兑现，结果导致300多村民集体围堵HX水泥骨料厂的施工现场，并与到现场做调解工作镇干部产生冲突，导致村民打伤多名镇、村干部，村民代表也到北京上访，导致企业生产受阻，镇、村两级干部受伤，村民心情失望的情况。（二）森林防火及森林防火的行政责任限制了林改进程。林地属集体，如果发生森林火灾，镇、村干部会组织村民有序灭火，不大会出现因森林火灾烧死人的问题。如果实施林改，林权属个人，因此发生森林火灾时，林权拥有人会不计成本地去灭火，会带来烧死人的风险。如果因森林火灾烧死人，镇政府的行政责任是主要干部是一票否决，不能提升也不能调任。此外，森林防火需要修建防火隔离带，如果林改，森林防火隔离带就不能得到有效修建和保护，林农就有会抢占隔火带，导致森林大火的瘾患。这也是镇村干部不愿乐见的。对森林火灾高风险林地（如坟地相对集中的山林地）都没有作林改安排。（三）村、组集体经济与农民的个人利益相抵触也限制了林改进程。村、组部分干部怕林改“改”掉了自己手中的权利和财力，断了财源无法过日子，担心干部工资发不了，正常的村级行政工作没法开展，公益事业办不了；认为当前农村田地无人耕种，山地更是不会有人管理开发，弄不好分了之后，短时间内把有限的林木砍完卖掉就不管了，这样还不如保持目前现状。有的村农民提出先分采矿区、采石区，将有林地留存集体，因江水镇地处长江边的特殊地理区域，种田和林业开发都不如将地用于工业开发收益高，承包林地也不如外出打工。（三）历史遗留的林地权属争议限制了林改进程。由于各种各样的历史遗留原因，村、组之间山地林地权属没办法根本划清，也不可能划清，对权属不清的林地进行林改需要做大量的群众工作思想，有些林地权属即使做工作也不能解决，如果强行林改必然引起村组之间、村民之间的林地纠纷。（四）林改试点的后续矛盾也限制林改进程。对山地林进行林改勘测划界不象划分承包地那样可有效划分责任田界限，林改的林地使用权和经营权因此没办法有效划清，这样在同一林改后的山林地经常出现村组之间、村民之间、兄弟之间为争山林产生矛盾纠纷，经常闹得不可开交，让镇村组干部难以解决矛盾，这些矛盾也客观制约了林改进程。三、对集体林权的建议和意见从以上江水镇林改的客观和主观原因以及产生的问题来看，个人对集体林改的建议和意见主要如下：（一）实事求是、因地制宜是搞好林改工作的前提。林改涉及到村村组组，涉及到每一个林农的切身利益。由于各地自然条件、经济条件、社会条件各不同，既没有一成不变的模式，也没有完全可以参照的版本，任何人都不可能照搬照抄。只有在实际工作中实事求是，因地制宜，因事而异才能确保林改工作稳妥进行。坚持群众利益无小事，坚持发展就是硬道理，真正做到宜统则统，宜分则分，坚决不搞“一刀切”，把该管的管好，该放的放活，该改的则改，不宜改的应推迟缓改。特别是对于集体管护较好的天然风景林、生态公益林、过去流转开发的项目林就要采取有效措施管住管好；对宜林荒山、集体经营的人工林场就要大胆地放开放活；对具有矿产资源和工业开发价值的山地不宜林改；对不宜林的荒山荒地，石漠化岩石裸露地可暂缓林改或不林改。（二）依据政策，坚持原则是搞好林改的关键。政策是基础，原则是红线。一是尊重民意的原则，二是利益到人的原则。把群众利益放在首位，群众才有参与林改的动力。不能暗箱操作，不能以权谋私，不能以任何形式侵占或侵犯群众的利益。三是便于开发管理的原则。林改工作中既要尊重群众意愿，又要考虑今后的发展。在引导群众拿方案时，尽量避免零星分散，各自为战，尽量做到股份经营，规模开发，四是保持稳定的原则。在改革中始终坚持依据政策，依据法律，尊重历史，尊重现实，维护林农合法权益，决不满足迁就个别人的非法无理要求，从而保护群众的正当权益，保证改革的顺利推进。（三）取消不合理的行政问责条款，消除镇村干部对林改的安全责任处罚顾虑。森林防火问责条款导致镇村两级主要干部不仅对森林火灾风险高的林地不同意林改，而且对那怕是森林火灾风险低、甚至潜在风险的林地也不同意林改，一但火灾烧死人，镇村干部不仅面临撤职可能，升职和调任肯定是不行的。（四）进一步加强林改政策宣传和林改工作监督管理。尽管许多媒体宣传农民林改有很高的积极性,但调查发现却非普遍现象。有些山区农民,因地处偏远、信息闭塞,对国家的支农惠农政策了解不够,对市场信息和林业发展形势知道不多,对林业的潜力和林地的价值认识不足,感受不到集体林资产的价值,市场竞争中更是难以做出正确的决策,造成了对集体林权归属感的缺乏,以及要求改革的呼声不高的现象。不规范林权流转的受让人和林地承包人提供各种农民所享受不到的优惠政策和超值免费服务,不仅损害了农民的合法权益,也扭曲了国家惠农政策的初衷。不透明的林权流转和林地承