办案手记5-8：界址和面积(2008年4月27日).doc

办案手记58：界址和面积发表时间:2008-4-27 17:07:00 阅读次数:388 “只要袁律师愿意接受委托，就是有把握的。”老王告诉我，章国锋律师是这样推荐我的。我告诉老王：“确实，我只接受比较有把握的案件，但这只是从法律来说。行政案件，往往会受到很多法律外因素的影响。”民事诉讼未能终结纠纷2003年7月18日，老王向象山华丰房地产有限责任公司购买了该公司开发的龙泽名园103号房屋，总价618872元。2004年10月17日，华丰公司向交付了房屋，并按照合同约定确定了室外PVC围栏位置，PVC围栏在房屋西首215厘米。PVC围栏西首土地使用权属于102号，距离102号房屋也是215厘米。2005年5月，老王一家入住龙泽名园103号。几个月后，102号户主也入住。老王说，2005年11月某夜，华丰公司趁老王家中无人，将102号与103号中间的PVC围栏向他家移动了110厘米，PVC围栏与他家房屋的距离只剩下了约105厘米。老王的爱人又把PVC围栏移了原来的位置。移过来又移过去，移过去又移过来。102号、103号、华丰公司之间的纠纷一直持续了近两年。2007年7月中旬，象山县人民法院执行局执行人员忽然找上了老王家门。原来2006年6月21日，102号户主向象山县人民法院提起了民事诉讼，请求法院判令华丰公司按照102号土地证确定的朝东面和103号住户相邻的土地界址上打PVC围栏。根据起诉状中的陈述，2003年签订购买合同时，华丰公司曾经向102号户主承诺，必须按照102号土地证打好50公分高的围栏；2006年补签合同时，双方再次进行了明确。2007年7月10日，象山县人民法院经过公开开庭审理，双方达成了调解协议。象山县人民法院（2007）象民一初字第1209号民事调解书的核心内容是：被告象山华丰房地产有限责任公司在本调解书生效3日内为原告干某某、屠某某按象国用（2006）第06330号土地使用权证所确认的土地使用范围内砌上50公分高的（PVC）围栏，具体界址为土地使用权上所确认的J7至J9点，J7座标点X64175.890M，Y91825.875M，J9座标点X64153.269M，Y91825.708M。由于华丰公司砌上围栏总是遭到老王爱人的移动，于是向象山县人民法院申请了强制执行。法院受理申请后，执行人员找上了老王夫妻。同年7月23日，老王也向象山县人民法院提起民事诉讼。起诉状认为，原告向被告购买的房屋，是经规划部门批准后依法开发建造的。房屋交付时，双方对房屋及附属设施进行验收确认，原告至今保留私家花园绿化及PVC原貌。华丰公司2005年11月某夜移动PVC围栏的行为，侵犯了原告的合法权益。请求法院判令华丰公司立即恢复原状，即在原告房屋西首与102号住户相邻的土地按房屋交付时的原界址打PVC围墙。她们委托章国锋律师为诉讼代理人。老王的诉讼，碰到了障碍。原来象山县人民政府为两户人家核发的土地使用权证确定的102号和103号的界址，离102号房屋315厘米离103号105厘米，并不如老王认为的那样是在双方的中间。至此，老王只有通过行政诉讼，要求重新核发土地使用权证，才能达成自己的目的。由于章国锋律师与当地国土资源局、县政府有着不少关系，加上对于行政诉讼不是那么熟悉，于是把我推荐给了老王。其实，我与章律师并不熟悉。他只是非常希望老王能够赢得这场官司。毕竟老王是他的当事人。听着老王的介绍，翻着老王提供的材料，我确实感到有些疑惑，102号户主起诉华丰公司，要求在102号和老王家房屋之间PVC围栏的案件，明显与老王有着法律上利害关系，象山县人民法院怎么没有追加老王为第三人参加诉讼呢？背着老王一家的调解，严重侵犯了老王一家的合法权益。不过，这种严重违法的调解书，老王则无计可施。现行法律却没有规定必要的救济途径。民事诉讼法第180条规定“当事人对已经发生法律效力的调解书，提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的，可以申请再审。经人民法院审查属实的，应当再审。”撇开审判监督程序很难启动不说，老王根本就没有提出再审申请的资格。因为只有一二审的当事人才能启动审判监督程序。台湾地区民事诉讼法第507-1条也只规定“有法律上利害关系之第三人，非因可归责于己之事由而未参加诉讼，致不能提出足以影响判决结果之攻击或防御方法者，得以两造为共同被告对于确定终局判决提起撤销之诉，请求撤销对其不利部分之判决。”也就是说，也只规定了对于确定终局判决的救济途径，对于调解书侵犯第三人合法权益受到的，也没有规定救济办法。我国民事诉讼法有待进一步完善。当然这是题外话。其实，类似的事情司法实践中，也偶有所闻。有些律师还视为诉讼技巧。有些甚至是与经办法官串通的。庆幸的是，这种诉讼技巧在本案中却是达不到目的。本案中，102号户主起诉华丰公司要求安装PVC栏就是莫名其妙的，华丰公司实际上已经为102号安装了PVC栏，只是被老王的爱人移动了。人民法院的强制执行也同样达不到目的，法院只能强制安装，可是老王爱人并不是不让安装，而是安装之后进行移动。安装之后的移位，似乎并不是法院的主管范围。法院对于这样的案件实际上也无法进行强制执行。可以这样说，即使102号安装PVC围栏是合法的，遭到老王爱人移动，似乎也找到有效的救济办法。治安管理处罚法似乎也没有相应的条文予以调整，这难以归入非法侵入住宅。不过，老王两口子也并非这种没有素质的人，他们在自力救济的同时，努力寻找着彻底解决事情的办法。由于象山县人民法院的调解书是根据象山县人民政府的土地使用权证确定的界址制作的，彻底解决问题的办法是撤销土地使用权证。法院的执行人员也建议老王提起行政诉讼。面积确定界址还是界址确定面积？老王来找我之前，到象山县办事大厅查阅、复制了102号和103号国有土地使用权证和有关土地登记材料。因此，像大多数案件一样，我无需再进行调查取证，就可以直接提起诉讼。9月18日，笔者以邮政特快向象山县人民法院提起了两起行政诉讼，请求撤销象山县人民政府为102号和103号核发国有土地使用权证的行为。两个案件的起诉理由都是，“土地使用权证确定的界址不符合规划局审批的设计图纸”、核发程序严重违法。9月24日，象山县人民法院受理本案。同年11月9日上下午，象山县人民法院对两案分别进行了公开开庭审理。本案由象山县人民法院专业分工院长陆新建担任审判长。庭间中，原被告就三个焦点展开了辩论：一、应该按照土地面积来确定土地使用权界址，还是按照界址来确定土地使用权面积？被告认为，原告和华丰公司签订的商品房买卖合同第3条约定“土地面积约为294.21平方米，具体以土地局实测为准。”老王和华丰公司签订的商品房买卖合同第5条约定“用地面积283.90平方米（包括花园用地）具体面积以土地局实测为准”。土地使用权证记载的面积分别是103号294.71平方米、102号291.55平方米。因此，被告核发的土地使用权面积符合合同要求，界址的确定也是正确的，并没有侵犯老王的合法权益。也就是说，被告认为，界址是按照合同约定的面积来确定的。被告在法庭上出示了地籍调查表、宗地图、地籍调查界址确认表、界址点成果表（座标），进一步说明了这一点，界址是按照合同约定的面积确定的。同时，两个案件，被告在法庭上都出示了一份土地使用权分割登记凭证，都是2006年6月23日象山县人民政府制作的。以此证明，102号和103号的土地使用权都是从原来的土地使用权证分割所得。笔者则提出，被告用土地面积确定界址的做法是错误的，应该是首先确定土地界址，然后根据界址测算土地面积。而土地界址，则应该根据规划图纸进行确定。应该说实践中都是这么操作的。但是，现行法律的规定却似乎并不明确，城市规划法第31条“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”其中的“核定其用地位置和界限”既可以理解为，只包括整个建设项目的用地位置和界限，又可以理解还包括项目包含的各个建筑的用地位置和界限。在司法实践中，碰到更多的是整个建设项目的用地位置和界限。这个问题，2008年1月1日施行的城乡规划法第3条第1款同样不大明确“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。”更加奇怪的是，土地登记规则（现土地登记办法）甚至城镇地籍调查规程对如何确定土地界址也没有进行规定。城镇地籍调查规程3261规定“界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。”3263规定“经双方认定的界址，必须由双方指界人在地籍调查表上签字盖章。”3264规定“有争议的界址，调查现场不能处理时，按中华人民共和国土地管理法第十三条的规定处理。”土地管理法第13条规定“土地所有权和使用权争议 ，由当事人协商解决；协商不成的 ，由人民政府处理。”不过，笔者认为，建设用地规划许可证是核发土地使用权证的依据，由于建设用地规划许可证包括了附图即总平面图，图纸对于整个建设项目中的各个建筑的位置，都有明确的记载。从中当然可以得出结论，土地的界址是按照规划局审核的总平面图来确定的。而从城镇地籍调查规程也可以得出结论，土地面积是经过界址调查、绘制宗地草图，然后测算出来的。笔者在法庭上出示了象山县规划局审批的设计图纸，证明被告确定的界址符合图纸的要求，向103号移动了110厘米。除了法律，笔者在法庭上还着重阐述了以面积确定土地界址的荒唐。笔者提出，如果一个小区的各幢别墅的土地界址都按照面积来确定，那么别墅和别墅之间的位置就是无法确定的，因为同样面积的土地使用权可以是各种形态的。而为了补足102号土地使用权面积，既可以向东向103户移动围栏，也可以向南、西、北移动。二、被告核发土地使用权证程序是否合法？笔者在起诉状中就指出，被告核发土地使用权证之前，未经地籍调查，也未经公告。而针对被告为102号核发土地使用权证行为，笔者并不无夸张地提出，原告甚至没有提出过办理土地使用权证的申请。102号和103号土地使用权登记的手续都是华丰公司办理的，使用的是两户业主留在该公司的印章。老王说，他的私章是办理按揭手续时留在华丰公司的。被告提供的应该由当事人签名的资料上，譬如土地使用权登记申请表、地籍调查界址确认表等，都以加盖私章代替签名。被告否认了核发岗之前，未经地籍调查的说法，认为原告在地籍调查界址确认表盖章，是真实的意思表示。老王在回答法庭询问时，也承认加盖的私章确实是他的。有关公告问题，被告认为浙江省土地登记办法第25条规定“县级以上人民政府国土资源行政主管部门受理土地登记申请后，应当进行地籍调查，审核土地权属、面积、用途、等级等；符合登记要求的，应当在本行政区域范围内公开发行的报纸或者县级以上人民政府指定的固定场所予以公告，公告期限为15日，但本办法第十四条规定的土地登记事项除外。”本案属于第14条第1款规定的除外情况“土地开发建设项目竣工验收后，土地权利人应当在通过验收之日起30日内，向原登记机关申请办理变更登记。”笔者指出，被告曲解了浙江省土地登记办法第14条第1款规定。该条文的意思是，房地产开发公司取得了土地使用权后，应当进行登记并取得土地使用权证，项目竣工后根据实际用地情况再进行变更登记，本案显然不属于这种情况。笔者提出，土地登记之前公告，实际上就是行政程序中听取利害关系人的意见。因此，是否需要公告取决于土地登记行为与他人是否存在利害关系。而这一点在本案中是不言而喻的，在一定程度上甚至可以说，本案纠纷之所以会发生而且最终会起诉到法院，就是因为被告核发土地使用权证的过程中，没有听取利害关系人的意见造成的。三、当事人提供的材料是否符合法律要求？法庭上，笔者宣读了浙江省土地登记办法第18条规定“申请土地登记，申请者应当向县级以上人民政府国土资源行政主管部门提交下列文件：（一）土地登记申请书；（二）土地登记申请人的身份证明（个人的身份证明或者户籍证明，单位的营业执照及法定代表人证明）；（三）土地权属来源证明；（四）有地上建筑物和其他设施的，应当提交其权属证明；（五）需要缴纳土地税费的，应当提交税费缴纳证明；（六）法律、法规、规章规定应当提交的其他证明。”认为本案土地上有地上建筑物，因此，被告核发土地使用权证没有审查房屋所有权证，不符合法律规定。这个问题，实际上涉及到房屋所有权证和土地使用权证核发的次序问题。城市房地产管理法（1994年）第60条第3款规定 “房地产转让或者变更时，应当向县级以上地方人民政府房产管理部门申请房产变更登记，并凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记，经同级人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府更换或者更改土地使用权证书。”修改后的城市房地产管理法第61条仍然保留了这一内容。原国家土地管理局关于贯彻城市房地产管理法做好土地登记工作的通知“在已由土地管理部门登记发证的土地上建成房屋的，房产部门核发房产证后，由土地使用者持房产证书向土地管理部门申请变更土地登记。土地管理部门根据国有土地使用权出让合同或其他的用地批准文件对其进行审核后，进行变更土地登记，更改土地证书。”本案被告先核发土地使用权证，然后再核发房屋所有权证的做法是不符合法律规定。对于这个问题，被告没有提出有力的抗辩意见。上午庭审结束后，老王带着我到现场看了看。我这时才发现102号和103号争议的实际上也就8、9平方米的土地。老王当初找我时似乎是碰到了天大的事情。这时，我在内心中有些埋怨老王当初没有把事情讲清楚。当事人讨一个说法的决心和勇气，固然值得我钦佩。但为了这么点事情，居然出3万元律师费打官司，我忽然感到压力很大。另外提起的三件官司11月9日下午庭审结束时，我的感觉不是太好。被告和第三人代理人在法庭上的声音甚至比我还要响亮。很多律师在法庭上就像演戏，有些发言连他们自己都不相信，却讲得慷慨激昂，信心十足。但这样的表现，确实足以迷惑当事人。于是，笔者决定再提起三件官司，以便更加彻底击溃政府方面和华丰公司的信心。11月15日，笔者代理老王向宁波市人民政府提出了两起行政复议，请求撤销象山县人民政府制作的102号和103号土地使用权分割登记凭证。在上述两案中，象山县人民政府称，核发土地使用权证时，是以土地使用权分割登记凭证确定的102号和103号土地界址为准的。而土地使用权是按照购房合同中约定的面积分割的。起诉状认为，象山县人民政府的做法没有事实和法律依据。笔者对于这两件官司可谓信心十足，如果说针对象山县人民政府核发土地使用权证的案件，象山县人民政府至少还提供了地籍调查表、宗地图、地籍调查界址确认表、界址点成果表（座标）等材料。那么，我相信土地分割登记时，象山县人民政府肯定没有做过任何这方面的工作，当然也提供不了这方面证据材料。可是，真正需要进行地籍调查、绘制宗地图、确认界址的恰恰是分割登记，分割登记后的土地使用权证登记应该只是使用权人的变更，也即从华丰公司名下转移到102户和103户业主名下，不需要重新确定界址。由于担心在法院立案时碰到障碍，笔者比较谨慎地选择了先申请行政复议。本案分割登记的土地使用权人虽然是华丰公司，但分割登记的对象却是102号和103号的土地使用权。由于，103号老王已经购入，针对102号和103号土地使用权进行的分割登记，自然与老王有利害关系。也即老王和他女儿当然有权提出复议申请。宁波市人民政府收到行政复议申请书后，在法定期限作出了受理决定。笔者代理老王提起的第三件官司是针对象山县规划局核发建设工程规划许可证行为。在针对象山县人民政府核发土地使用权证行为提起的诉讼中，笔者在法庭上主张，102号和103号土地界址应该以规划局审核的规划设计图中确定的分界线为准。被告和第三人代理人则提出，象山县规划局审核的图纸上，分界线与102号和103号的距离，在图纸上没有标明尺寸。笔者不同意被告和第三人代理人的观点，图纸上虽然没有标明尺寸，但从图纸上依然能够看出，分界线在102号和103号中间。为了更好地说明问题，笔者遂决定针对建设工程规划许可证提起诉讼，让象山县规划局来说明这个问题。同样为了解决立案受理上的可能碰到的难题，笔者准备先申请行政复议。11月15日，笔者以老王名义，向宁波市规划局提出复议申请，请求象山县规划局核发建设工程规划许可证【编号（2002）浙规证02400145】。谁知，宁波市规划局11月20日就作出了不予受理决定。这实在有些出乎我的意料。之前，我不止一次地代理过向宁波市规划局申请复议的案件。我一直感到，宁波市规划局办理复议案件时，是非常胆小怕事的，总是喜欢以维持了事，以免自己成为被告。当然，多数复议机关都是如此。难道这次宁波市规划局对于自己的判断是那么确信无疑？宁波市规划局不予受理的主要理由是：“该建设工程规划许可证于2002年12月18日核发，而你们与开发建设单位签订的购房合同在2003年月18日，被申请人核发建设工程规划许可证的具体行政行为与你们没有利害关系。”也就是说，宁波市规划局的理由是，老王购买房屋时，象山县规划局核发建设工程规划许可证的行为早就已经完成，因此老王与象山县规划局核发建设工程规划许可证行为没有法律上利害关系。应该说，宁波市规划局的理由具有相当的普遍性。“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系”，与“具体行政行为侵犯其合法权益”的含义是相同的。行政诉讼法第2条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第2条“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”成为原告的条件和第三人的条件是相同的，区别仅仅在于前者是主动提起诉讼的，后者是法院通知追加诉讼或者申请参加诉讼的。行政复议法也有同样的规定，第2条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”第10条第3款规定“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。”与具体行政行为具有法律上的利害关系，是公民、法人或者其他组织是否有权提出复议申请或者提起行政诉讼的判断依据，理论界和实务部门基本上是有共识的。最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第12条更是明确规定“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”问题在于，什么是“法律上的利害关系”？第一次对此作出规定的是最高人民法院关于贯彻执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的意见（试行）第21条“行政诉讼法第二十七条中的“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系”，是指与被诉具体行政行为有法律上的权利义务关系。”“与被诉具体行政行为有法律上的权利义务关系”，通常的理解是，具体行政行为对公民、法人或者其他组织设定了权利义务。按照这种理解，判断与具体行政行为有没有法律上利害关系的基准点，应该是具体行政行为完成时。具体行政行为对什么人设定了权利义务，什么人就与具体行政行为有法律上利害关系，也就有提出复议申请或者提起行政诉讼的资格。具体行政行为完成之后发生的事，不可能使公民、法人或者其他组织与具体行政行为发生法律上利害关系。实务上大多就是这么理解和操作，宁波市规划局也是基于这样的理解作出不予受理决定的。最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第13条“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：(一)被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；(二)与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的；(三)要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的；(四)与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。”对于“法律上利害关系”外延有所扩张，但判断的基准点仍然是作出具体行政行为时。其实，上述对于法律上利害关系的规定和实务上的操作，是错误的。行政行为的种类很多，影响当事人权利义务的方式也不一而已。有些行政行为一旦完成，受到影响的是什么人的权利义务，受到影响的是什么样的权利义务，就已经是确定的。譬如行政处罚决定。对于这种行为，以行政行为完成时，作为判断什么人与具体行政行为有法律上的利害关系是正确的。但也有一些行政行为，譬如商品房预售许可证，行为完成时，将影响的是什么人中权利义务却是不明确的。如果主管部门给不具备条件的开发商发放上预售许可证，购买预售房的消费者才是权利受到侵犯的人。法律上的利害关系，是在消费者购房时才形成的。但是，不允许受到损害的消费者对预售许可证提出复议申请或者提起行政诉讼，当然是不正确的。再譬如，主管部门为未经验收合格的房屋出具了验收合格证，消费者因为相信验收合格证，购买了房屋，消费者与主管部门违法出具验收合格证行为的利害关系，当然也是事后形成的。消费者有权提出复议申请或者提起诉讼，主要国家赔偿，应该也是没有争议的。本案同样如此，如果象山县规划局2002年核发建设工程规划许可证时，102号和103号的分界线不清楚，或者其中记载的绿化率等技术指标不符合事实，以致损害了购房户的合法权益，当事人当然是有权提出复议申请或者提起诉讼的。也就是说，宁波市规划局不予受理决定的理由是无法成立的。这样，我们既可以起诉宁波市规划局不予受理决定，也可以直接起诉象山县规划局核发建设用地规划许可证行为。笔者决定起诉象山县规划局，一则是因为宁波市规划局级别相对比较高，诉讼难度会更大一些；二是因为象山县人民法院和海曙区人民法院，笔者更加愿意选择象山县人民法院。尾声至此，老王的案件共引出了三件诉讼、两件复议案件。案件涉及到的事实和法律关系也已经明朗化了。就在宁波市规划局作出不予受理决定的当天，我接到了本案审判长象山县人民法院陆新建副院长的电话，说象山县人民政府已经意识到核发土地使用权证程序上确实存在不少问题，同意主动撤销两本土地使用权证，我们是否愿意撤诉。此时，