输血与造血并重 让农村住房困难家庭实现住有所居.doc

输血与造血并重 让农村住房困难群众实现住有所居住房是什么？于小家，住房是家，是依靠，更是希望。于社会，住房是安居之本，是民生之要，更是社会和谐之根基。让农村住房困难群众实现住有所居，不仅是改善农民居住环境，提高农民生活质量的内在要求，也是扩内需保增长，推进城乡发展一体化的重大举措。本文针对农村住房困难问题进行探讨，以期对推进城乡统筹发展有所裨益。一、江北区农村住房现状近几年来，江北区委、区政府在工业化、城市化的推进过程中，把推进农村住房“两改”作为民生工程的重点，通过统筹规划、加大投入，以住房制度改革试点搬迁安置、集中联建、宅基地整理置换等形式的农村住房建设改造，极大地改善了农民的人居环境和村庄的整体面貌，取得了显著成效。农村居住条件明显改善，截止2011年底，全区农房累计开工面积426万平方米，竣工面积203.8万平方米，农民一步到位过上了城市生活。然而，经过调研发现，在解决农村住房过程中，还存在一些住房困难户，主要有以下三类：1. 自身经济困难无力建房造成的住房困难。这类困难户主要是“双困户”，大多为纯农户和老弱病残群众。2. 规划控制无法建房造成的住房困难。由于城市化的推进，农村土地受规划控制范围的影响，加之后续措施的缺位，出现了一部分农户因受规划控制无法翻建房屋的现象，造成农民住房困难。3. 没有建房用地。由于部分村庄农田保护率高，宅基地又严重短缺，农民在本村已经无地可以建房造成住房困难。二、江北区农村住房困难的原因分析在城市发展的脉搏中，江北一直秉承着宜居的信念，努力让所有市民都过上住有所居的幸福生活。但在农村住房解决过程中，存在的突出问题需要引起关注，部分困难户还经常上访，希望解决住房问题。分析农村住房困难的原因，主要有：1. 城乡住房制度差异。改革开放以后，城镇住房制度逐步实施的是市场化的商品房制度与保障性住房制度，高收入和中高收入人群通过市场解决住房问题，中低收入、低收入人群借助住房保障体系解决住房问题。城镇住房保障体系只向城镇非农户籍人口开放，而农村住房困难群众一直处于住房保障制度之外。对城镇非农户籍人口，目前我区已建立起以公共租赁住房为主，经济适用住房、廉租住房为辅，非成套房改造、老小区整治共同推进的住房保障体系，基本覆盖了城镇居民中等偏下收入住房困难家庭，对城镇居民人均可支配收入60%以下的低收入困难家庭做到了应保尽保。截止目前，我区城镇户籍家庭户数共计100276户，已累计保障43860户住房困难家庭，其中限价商品房1147户、经济适用住房2089户、低收入购房194户、廉租住房3207户，非成套房改造6136户、城中村改造31087户。对农业户籍人口，除了2007-2009年每年投入30万元用于农村危房加固修缮外，一直缺乏相应的解困机制。2. 农村居民收入不高。近年来农村居民人均纯收入逐年上升，但绝对水平仍然偏低，并且大多农民收入来源单一，甚至还存在老弱病残者，收入只能用来维持日常开支，根本没有能力去考虑建房，更不用说买房。从住房购买能力来看，按照家庭收入的6倍核算购买力，2011年江北区农民每人仅有能力购得当年平均房价水平住房8.1平方米，对于想租房或买房的农民来说是很困难的。此外，农村经济基础偏弱，影响农民增收致富。一是农业资源日趋紧缺,农用耕地日趋减少,优化农业产业结构承受的压力越来越大。二是农民专业合作社规范化程度偏低，现代农业经营人才缺乏，而农民本身素质不高，创产创收能力不足。三是有特色的都市休闲农业点还不多，整体品牌影响力还需提升。3. 土地要素制约农民建房。一是城乡土地流动障碍。目前农村宅基地使用权流转机制还不完善，导致农村住房资源闲置及低效利用较为普遍，浪费了宝贵的土地资源。同时，城乡土地市场分割，阻碍农村群众将土地资源转化为购买商品房的能力。如XX区块的开发要严格按照城市规划进行，土地除土地征收外，没有其他途径进入市场进行流转，导致该区块内群众既不能扩建或翻新房屋，也缺乏相应机制将宅基地和旧房资源转化为购买商品房的能力，造成住房困难。二是国家对土地管理实行宏观调控以来，土地指标控制非常严格，市下达的建设用地计划指标非常有限，而且优先用于城市开发和工业用地，使农民建房用地指标安排趋于紧张，供需矛盾十分突出。如2012年全区农民建房用地计划指标仅为XX亩（占2012年度全区建设用地计划指标的X%），制约了农民建房规划的实施。三是村庄规划与土地利用规划的衔接不够，影响了村庄建设规划的实施。目前，江北区基本农田保护率为XX%，大多数村庄规划中的启动地块在土地利用总体规划中的用途均为待置换用地和基本农田保护区，而土地农转用审批程序又较为繁琐，造成农民建房一时难以得到落实。如XX村，除了原村庄用地为建设用地，村庄周边的土地基本上属农保地，农保率高达XX%以上，严重地影响了该村的新村规划编制与实施。4. 对于解决农村困难群众住房问题的长期性、复杂性、艰巨性认识不够。目前存在一种认识上的倾向，认为仅仅通过一段时期内对困难农户新建、翻建住房，集中提供政策支持和公共财政补贴，就能一步到位解决好这一问题，忽略与改善困难群众生产条件和发展能力的统筹协调。从而出现入住新房的困难农户仍然缺乏就业技能和渠道、缺少稳定的收入来源，生活水平难以有实质性提高。三、解决农村住房困难的典型案例及经验借鉴（一）典型案例1. 义乌市楼村经验。义乌市佛堂镇楼村采取三种方式推进对农村困难群众的住房救助与帮扶：一是补贴修缮。利用各级财政资金补贴困难农户自主修缮、改造、扩建房屋，村民集体组织负责工程监理及验收。二是补贴置换。对于新建住房农户尚完好的旧房，由村集体出面购回后低价向困难群众出售，困难农户原有住房及宅基地也由村集体回购整理。三是集中建设解困公寓。村集体统一组织修建以小套型为主的农民公寓，建成后以约为成本价40%-60%的价格向困难农户出售，购房农户交回原住房、宅基地，并获得相应的经济补偿。农户事实上只需要支付购房款与宅基地回收补偿款之间额度极小的差额部分。2. 衢州市江山经验。农村困难群众住房问题产生的根源在于缺乏非农就业的基本技能及发展生产的基础条件。江山市在农村困难群众住房帮扶、救助工作中，统筹考虑困难群众的转产转业及增收致富问题，积极创造条件，吸引居住在环境恶劣、资源贫乏山区、库区的困难群众向城郊、中心镇和工业园区异地搬迁，为其发展生产创造有利条件，帮助困难群众树立了改善生活条件的信心，实现了困难群众增收由“被动输血”到“自我造血”的改变。清湖镇花园岗村转移到中心镇后，通过发展白菇种植、竹木加工等产业，全村2/3以上的劳动力实现转产转业，人均收入快速增长到7180元，接近搬迁前的4倍。3. 成都经验。成都市在全国率先建立农村住房保障制度，弥补住房保障在农村的空白。出台关于建立农村住房保障体系的实施意见（试行）（成办发201143号），要求市、县两级财政将城乡住房保障资金列入地方财政年度预算，并明确资金来源：不低于当年土地出让净收益10%的保障资金、住房公积金增值收益中计提的廉租住房保障资金、上级财政安排用于城乡廉租住房保障的专项补助资金。此外，成都市借助中央推进棚户区改造为契机，将住房保障与城市建设紧密结合，既提升了城市形象，又让城乡人民共享发展成果。（二）经验借鉴从义乌市、衢州市和成都市等城市的经验来看，借助多方力量，“输血”与“造血”相结合，圆农村住房困难群众的“安居梦”。1. 善于借力，提高“解困”效能。一是借上级政府之力，如成都借助中央棚户区改造的政策支持；二是借城市建设之力，将城市开发建设与解决农村住房困难相结合，互推共进；三是借市场之力，做活农村宅基地、旧房等资产，增加农民生活和发展的资本。如引导经济发达、村民富裕、宅基地稀缺的村庄在宅基地分配中采取有偿选位的方法；将富裕村民因选到有区位优势的宅基地而上缴村集体的资金用以解决困难群众住房救助及村内基础设施配套建设、管护。2. 创新管理，增大“输血”功能。一是从最困难群众入手，有计划、分阶段逐步推进。先解决农村五保户和残疾人家庭的住房困难，再通过救助、援助、互助等多种手段，渐次将救助覆盖范围推广到农村低保户、低保边缘户、因灾因病返贫户等困难家庭。二是注重与村庄人居环境治理等工作同步实施。对于通过置换、购置、新建等方式更新住房的，村集体要购回困难农户原有住房并进行土地整理、复垦；对于采用扩建、修缮方式改造住房的，村集体补贴部分资金对房屋的立面、屋顶和外墙进行必要整治。3. 授人以渔，增强“造血”功能。创新帮扶思路，从帮扶形式和工作方式上进行大刀阔斧的转变，通过社会救助工作平台由操作随意性向管理科学化转变、救助范围由单一帮扶向整村推进转变、救助形式由物质帮扶向全方位帮扶转变、救助主体由政府帮扶向全社会参与转变、救助方式由短暂“输血”向实现长久“造血”转变五个方面，大力推进以“造血性”为主的救助方案，实现住房困难群众有能力自己解决住房困难。四、解决农村住房困难的对策探讨解决农村困难群众的住房问题是加快改善农村民生、让困难群众平等参与现代化进程、共同分享改革发展成果的重要举措。从现有实践来看，学习贯彻十八大报告精神，立足江北实际，坚持政府主导、各界积极参与，采取多种有效措施，切实改善农村困难群众的住房条件，帮助农村困难群众树立发展生产、勤劳致富的信心和勇气。（一）江北区解决农村住房困难家庭的基础条件为切实破解城乡二元结构，建设用地资源紧缺，农村宅基地粗放利用，农民居住点布局分散等实际问题，我区经过不断的探索，通过实施农房“两改”工作，农村集中住房建设在结合城乡空间发展规划和新一轮土地利用总体规划编制的同时，依据江北区村庄布点规划和江北区新村建设旧村改造五年规划，逐步转变农民住房建设方式，推进农村住房制度改革。截止目前，全区已有27个村实施了整体拆迁，相当于全区四分之一的村实现了整体拆迁，累计拆迁面积达304.87万平方米。1. 对夹心村、边角村实施整体拆迁改造。按照城市社区建设的标准，开工建设了姚江花园、宁静家园、慈湖人家、枫湾家园、城庄地块、旧镇3号地块、宝庆寺地块、朱家安置房等28个农村新社区，共265.84万平方米的，20904套。2. 推进10个城中村的改造。已开工建设柏树桥、永红2#3#地块、湾头地块、包家村地块4个城中村改造项目，建筑面积81.63万平方，总投资31.58亿元，共5927套。3. 试点农村住房制度改革。全区已有灵山、西卫桥、国庆、东邵等4个村列入农村住房制度改革项目，共涉及农民公寓建设面积51.2万平方米，4441套，总投资15.12亿元。累计已开工建设23.9万平方米的农民公寓。4. 实施村庄自我改造。以农民为主体，开展宅基地整理，通过整体拆迁、集中改建、联户批建、统一安置的办法，建成了一批村庄集中居住小区。全区已建村庄集中居住小区30个，3167套，面积42.33万平方米。 （二）解决农村住房困难家庭的对策建议工作思路：以货币补贴和产权转移为主，实物配租为辅，块抓条保为工作方式的全方位、多层次农村住房解困体系。工作方式：以“块抓条保”为导向，突出困难群众所属街道的主体力，发挥体制机制的创新力，强化区级部门的保障力，形成帮扶解困的强大合力。为了最大化对策建议的有效性，各街道对辖区内住房困难户（无房户）进一步摸清底数，认真梳理，建立档案，计划批次予以解决。同时，对于不同类型的住房困难户，应采取有针对性的举措，具体见下表（“”越多，表示越适合）：对策困难户 1234第一类-第二类-第三类-1. 货币补贴根据排摸情况，逐批次确定帮扶对象。同时，每年对困难家庭进行年审，动态调整帮扶对象。对农村最低收入家庭群体的住房困难户，参照城镇居民标准，通过租赁补贴、租金核减等方式，让困难群体租得起房。帮扶对象：l 申请时已取得江北区农业常住户口；l 申请前12个月家庭人均收入低于当地上年度农村居民人均纯收入；l 在市行政区域范围内无房或拥有的自住住房、承租公有住房（含单位自管房、军产房、宗教产房）的建筑面积低于户36平方米或人均18平方米。符合申请条件的家庭，已经列入城市房屋征收（拆迁）范围的，应按征收（拆迁）规定办理，征收（拆迁）安置前不再受理申请，征收（拆迁）安置后若符合申请条件的可按规定申请。2. 产权转移创新机制，强化服务，让部分有条件的农民逐步拥有住房产权。一是试行“先租后买”，增添农村住房改建的含量。在农村住房建设中，包括农村集中联建房建设，对一时买不起房的家庭可先以视同于城镇廉租户价格租下房子，而待其经济条件好转后，再以按揭形式支付余额房款，使经济困难的农户家庭实现居者有其屋，使农村住房建设的民生性得到最大体现，从而提升社会的和谐度。二是鼓励逐步搬迁村的农民宅基地通过自愿搬迁、政府帮扶搬迁等形式，促进宅基地流转。对已进城居住的农户、需把农村房产转化为进城购房资金的农户，由本人向村股份经济合作社提出自愿退出原有宅基地及房产的申请，签订宅基地退出协议，经街道审核汇总后，区按农村拆迁补偿政策，以货币形式予以收购。收购后的房产及宅基地由街道（房管所）代为管理，可作为实物配租的房源。三是探索研究“以房代地”相关政策，缓解农村无房户与住房困难户的矛盾。“以房代地”，就是政府提供适当面积的城镇住房代替宅基地审批，以宅基房的形式置换农民符合规定的宅基地，并拥有合法产权的城镇商品住房。3. 实物配租对经济条件特别困难户，安排小套型农村保障性住房的方式予以解决。这就需要健全农村住房资源流转机制，搭