税收职能税收的公平原则与效率原则.doc

论税收的效率与公平税收是一种分配方式，也是一种资源配置方式。国家征税是将社会资源从纳税人转向政府部门，在这个转移过程中，除了会给纳税人造成相当于纳税税款的负担以外，还可能对纳税人或社会带来超额负担。所谓超额负担主要表现为两个方面：一是国家征税一方面减少纳税人支出，同时增加政府部门支出，若因征税而导致纳税人的经济利益损失大于因征税而增加的社会经济效益，则发生在资源配置方面的超额负担；二是由于征税改变了商品的相对价格，对纳税人的消费和生产行为产生不良影响，则发生在经济运行方面的超额负担。税收的中性就是针对税收的超额负担提出的。税收理论认为，税收的超额负担会降低税收的效率，而减少税收的超额负担从而提高税收效率的重要途径，在于尽可能保持税收的中性原则。在社会主义市场经济条件下，税收工作必须遵循公平与效率原则，而这两大原则的贯彻是在税收作为经济杠杆不断对经济进行调控的过程中最终得到实现的。一、税收效率原则与公平原则：（一）税收效率原则是指用尽可能少的人力，物力，财力消耗取得尽可能多的税收收入，并通过税收分配促使资源，合理有效的配置。现代税收理论一般把税收效率原则概括为3个方面： 1、资源配置角度 ：税收分配有利于资源有效配置，使社会从可利用的资源中获得最大利益 。 2、经济运行角度： 税收分配要有利于经济运行，促进国民经济稳定增长和微观经济效益的提高。政府征税是将私人经济部门占有和使用的资源转移给政府部门的过程。 如果税收分配不当，就会造成对市场经济的扭曲，影响生产者和消费者的正确决策，给社会带来福利损失，形成所谓税收超额负担，因此，征税要遵循效率原则，使社会承受的超额负担最小，并形成较小的税收成本换取较大的所得（即效率）。 3、税务行政角度： 在征税过程中征税主体支出的费用占收入的比例要尽可能地最小。（二）税收公平原则，就是政府征税，包括税制的建立和税收政策的运用，应确保公平，遵循公平原则。公平是税收的基本原则。在我国历史上，也多有强调税收公平的论述。在现代社会，税收公平原则更是各国政府完善税制所追求的目标之一。但税收怎样才算公平，在不同时期，往往标准不同，理解也不同。从历史发展过程看，税收公平经历了一个从绝对公平转变到相对公平，从社会公平拓展到经济公平的发展过程。二、税收公平与效率原则的关系及处理方法 （一）税收公平与效率原则的关系 税收的公平与效率原则是既矛盾又统一的，矛盾性表现在：在具体的税收制度中往往很难兼顾公平与效率。公平原则强调量能负担，而效率原则强调税收应尽量避免对经济产生干扰，实现资源的有效配置和经济的稳定与增长，要实现这一目标，就可能拉开贫富差距，从而破坏公平原则。但从整个经济运行的方面来看，公平原则是实现税收效率原则的前提。只有以达到一定程度的公平原则为前提，才能谈及效率问题。如果不以一定的公平为前提，政府征税就不会为纳税人接受进而影响市场的公平竞争，扭曲经济活动主体的经济行为，当然也就无法提高效率。从另一方面看，效率原则为公平原则的实现提供了动力。效率的提高可以保障公平更好地实现。盲目的平均主义并不是真正意义上的公平，只有在整个经济都很活跃的时候，人们的生活提高一个层次，公平程度也就会向前迈进一步。 （二）税收公平与效率原则关系的处理 我国正处于发展社会主义市场经济的起步阶段，发展社会主义生产力是我国的根本任务。因此，只有效率优先，低消耗、高产出，保障经济持续稳定增长，才能实现真正意义上的高水平的公平。只有经济效率提高了，可供分配的财富增加了，全体社会成员收入水平的提高才有物质基础，国家才有可能通过国民收入的再分配，调节各地区经济发展的不平衡，使贫困地区的人民早日摆脱贫穷，并通过福利、救济等办法来保障低收入者的生活。坚持效率优先，并不是说公平不重要，更不能以牺牲公平为代价来换取效率的提高。事实上，公平和效率都是社会主义持续、稳定和协调发展的基本保证，没有效率就没有高水平的公平，而社会的不公平也制约和阻碍着效率的提高。第一，收入差距过大，两极分化，会导致占比重相当大的低收入者有效购买力低，有效需求不足，使生产力发展受到制约：第二，实现高效率的一个重要条件是建立合理的激励机制。如果低收入者通过主观努力和勤奋劳动不能改善自己的处境，便会损害效率，甚至会造成社会的不稳定和动荡。 现在，我们一方面应坚持不懈地发挥税收促进经济发展和效率提高的作用，坚持公平税负，鼓励竞争；另一方面，要强化税收在实现社会收入公平分配方面的功能，调整税制结构。 三、在税收实践中实现税收效率与公平原则 完善的税制可以使税收的公平与效率原则得到充分的体现，更好地发挥税收宏观调控的作用，但只有完善的税制，却不能有效地执行，也是不够的，税收征管对税收公平与效率原则是有很大影响的。 由于我国税收征管中存在很多漏洞，每年都有大量税款流失，这不仅降低了税收效率，而且影响了税收的公平。本该纳税的人没有纳税，这对于相同条件的已纳税人来说就是不公平的。造成这种情况的具体原因有：公民的纳税意识淡薄，缺乏良好的全民纳税风气；税务机关工作人员主观故意或由于本人业务能力的限制，不能发现错误申报。针对这种情况，要强化税法宣传，增强人们的纳税意识，在全社会形成一个强大的舆论宣传攻势；要通过提高税务人员的素质和科学化、精细化的税收管理；通过税收征管现代化手段的应用，特别是实行国地税信息共享，对纳税人的经营行为实行信息全面覆盖；通过电子化结算手段，避免通过现金账外经营，规范一切经营行为和个人收入监督等措施，借鉴发达国家的管理经验，加大查处力度，使征纳行为更加规范、合法。 长期以来，税收成本问题一直没有得到很好的重视与研究，造成税收效率低下，浪费了大量的人力、物力、财力。为改变这种状况，首先应大力推广现代化的征管方式，具体内容包括普遍建立纳税人自行申报制度；建立税务机关与社会中介组织相结合的税务服务体系；完善税务代理业务等。还应该运用现代化的征管手段，建立一条税务信息系统网络，将纳税人的账目如银行存款、租赁收入等，纳入税务信息系统网络，对异常情况，随时抽查、协查，通过现代信息技术在税收征管上的全面普及，降低征纳成本。税收的公平和效率原则2007-10-23 16:53在当代社会里，制定一个良好税制，应符合公平、效率、稳定、确实、便利、节省等要求。其中，税收公平原则和效率原则是两项最基本的原则。一税收公平原则（一）税收公平的意义在当代经济学家看来，税收公平原则是设计和实施税收制度的最重要或首要的原则。一方面，税收的公平性对于维持税收制度的正常运转必不可少。例如，要是纳税人如实申报并依法纳税，必须使其相信税收是公平征收的，对每一个纳税人都是公平的。如果人们看到与他们富裕程度相同甚至远比他们富裕的邻人少缴很多税甚至享受免税待遇，如果人们认为现实税制存在着偷漏税或避税的现象，纳税人的信心就要下降，纳税人很可能会因此而千方百计地逃税以至抗税。另一方面，税收矫正收入分配不均或悬殊差距的作用，对于维护社会稳定、避免爆发革命或社会动乱也是不可或缺的。这也正是自威廉配第、亚当斯密以来的许多经济学家都将“公平”“平等”原则置于税收诸原则之首的原因所在。那么，税收公平的含义是什么？又怎样才能使税收对所有纳税人都作到公正对待呢？税收公平原则就是指政府征税要使各个纳税人承受的负担与其经济状况相适应，并使各个纳税人之间的负担水平保持均衡。一是经济能力或纳税能力相同的人应当缴纳数额相同的税收，即以同等的方式对待条件相同的人，这称作“横向公平”（亦称作“横的公平”或“水平公平”）。二是经济能力或纳税能力不同的人应当缴纳数额不同的税收，即以不同的方式对待条件不同的人，这称作“纵向公平”（亦称作“纵的公平”或“垂直公平”）。可见，公平是相对于纳税人的纳税条件来说的，而不是税收本身的绝对负担问题。或者说，税收公平问题不能孤立地看税负本身，而要联系纳税人的经济能力或纳税能力。税收负担要和纳税人的经济能力或纳税能力相适应。（二）衡量税收公平标准如何确定纳税人的经济能力或纳税能力问题，实质上是衡量税负公平标准的选择问题。那么，衡量一个纳税人的能力以什么为标准呢？我们大致可把税收公平的标准归纳为受益标准、能力标准和机会标准。1受益标准受益标准亦称“利益说”，即根据纳税人从政府所提供公共服务中获得效益的多少，判定其应纳多少税或其税负应为多大。获得效益多者应多纳税，获得效益少者可以少纳税，不获得效益者则不纳税。从表面上看，这一原则有一定的合理性。既然人们在日常生活中要偿付从私人经济中所得到的商品和劳务，那么人们也应对具有公益性的政府支出，按照其获得效益的多少做出相应分摊。如果税收不是按照纳税人享受政府支出效益的多少来课征的，政府提供的公共服务就成为对使用者的一种补助金。因为有些人享受这种服务是在其他人蒙受损失的情况下进行的。实际上，这种说法有着很大的局限性。它只能用来解释某些特定的征税范围，而不能推广到所有场合，如它可用来说明汽车驾驶执照税、汽油消费税、汽车轮胎税等税种，是根据纳税人从政府提供公路建设支出获得效益的多少来征收的，但却不能说明政府的国防、教育、社会福利支出的受益和纳税情况。每个人从国防和教育支出获得的效益很难说清，也就不可能根据每个人的受益情况确定其应纳税额的多少。至于社会福利支出，主要是由穷人和残疾人享受的，在他们的纳税能力很小甚至完全没有纳税能力的条件下，又如何根据受益原则向他们多征税呢？所以，就个别税种来说，按受益原则征税是可能的，也是必要的。如我国车船使用税就是按受益原则来分摊的税收，即谁拥有并使用车船，享受公路、河流、湖泊或邻海的设施，谁就负担税收，不使用的车船不征税。但就税收总体来说，按受益原则来分摊是做不到的。显然，这条原则只能解决税收公平的一部分问题，而不能解决有关税收公平的所有问题。2支付能力标准能力标准亦称“能力说”，即根据纳税人的纳税能力，判定其应纳多少税或其税负应为多大。纳税能力大者应多纳税，纳税能力小者应少纳税，无纳税能力者则不纳税。在西方经济学界，这是迄今公认的比较合理也易于实行的标准。但如前所述，同意按照纳税能力征税是一回事，怎样测度纳税人的纳税能力是另一回事。西方经济学界对纳税能力如何测度的问题说法不同，其中主要存在着主观说和客观说的争议。（1）客观说。主张以纳税人拥有财富的多少作为测度其纳税能力的标准。由于财富多用收入、财产和支出来表示，纳税人的纳税能力的测度，也就可具体分为收入、财产和支出三种尺度。收入通常被认为是测度纳税人的纳税能力的最好的尺度。因为收入最能决定一个人在特定时期内的消费或增添其财富的能力。收入多者表示其纳税能力大，反之则小。美国芝加哥大学的著名经济学家亨利西蒙斯曾指出，所有税收，不论其名义基础如何，都应当是落在个人收入上面。但问题在于，收入一般是以货币收入来计算的，而许多纳税人可取得货币以外的实物收入，对实物收入不纳税显然不够公平；纳税人的收入也有多种来源，即包括有勤劳收入，亦包括不劳而获的意外收入或其他收入。对不同来源的收入不加区分，统统视作一般收入来征税，亦有失公平；收入并不是衡量纳税人相对经济地位的足够精确的指示器。极端的例子是，一个窖藏黄金的人和一个乞丐，都可能是“零收入”者（即收入方面为零的意思），但不会有人认为他们具有等同的纳税能力，因为财产的所有权也是对经济资源的控制。如果仅按收入征税，即使从横向的意义上看，也不可能认为是公平的。财产也可以被认为是衡量纳税人的纳税能力的合适尺度。财产代表着纳税人的一种独立的支付能力。一方面纳税人可以利用财产赚取收入，仅仅拥有财产本身也可使其产生某种满足，另一方面纳税人通过遗产继承或受赠等而增加的财产拥有量，的确会给其带来好处，增加其纳税能力。但按纳税人拥有的财产来衡量其纳税能力，亦有一些缺陷：一是数额相等的财产并不一定会给纳税人带来相等的收益；二是有财产的纳税人中，负债者与无债者情况不同，财产中的不动产与动产情况也不同；三是财产情形多样，实际上难以查核，估值颇难。消费支出可作为测度纳税人的纳税能力的又一尺度。消费充分反映着一个人的支付能力。日常生活中消费多者，其纳税能力必大，消费少者，其纳税能力必小。而且，个人消费支出也可通过纳税人的总收入情况来估算，进而可根据消费支出数字设计税率。英国剑桥大学的尼库拉卡尔多曾指出，作为课税基础的应当是消费，而不是收入。衡量一个人实际上从经济中抽出多少资源作为个人使用的最好尺度就是消费。如果一个人对其消费能力予以节俭，即将一部分收入用作储蓄，则应在税收上予以鼓励，可不将用作储蓄的部分计入课税基础。因为储蓄可以转化为投资，从而提高总的生产能力。如果一个人的消费额度超过其收入额度（如赊购或动用其过去的储蓄），他就应该按其消费额度多缴税。因为消费会减少资本储备，不利于总的生产能力的扩大。这实际上是主张用加重课税的办法限制消费，而用税收减免的办法鼓励储蓄。但它也有不足之处：按消费支出纳税不仅会延迟国家税收及时入库，而且由于不同个人、家庭的消费倾向大小相同，如甲、乙两人，每个家庭消费费用都为1 000美元，但甲每年收入是2 000美元，乙仅为1 000美元，若都以其支出数字确定纳税能力，也会产生不公平。从客观说所主张的三种衡量纳税人纳税能力的尺度来看，无论哪一种都难免带有片面性。绝对准确且公正的测度纳税能力的尺度，实际上难以找到。现实并可行的办法只能是，以一种尺度为主，同时兼顾其他两种尺度。（2）主观说。主张以纳税人因纳税而感受的牺牲程度大小作为测定其纳税能力的尺度。而牺牲程度的测定，又以纳税人纳税前后从其财富得到的满足（或效用）的差量为准。这种说法认为，对纳税人而言，纳税无论如何都是经济上的牺牲，其享受与满足程度会因纳税而减小。从这个意义上讲，纳税能力也就是忍耐和承担的能力。如果税收的课征，能使每一个纳税人所感受的牺牲程度相同，那么，课税的数额也就同各自的纳税能力相符，税收就公平。否则就不公平。具体又有均等牺牲、比例牺牲和最小牺牲三种尺度。均等牺牲（亦称“等量绝对牺牲”），要求每个纳税人因纳税而牺牲的总效用相等。按照边际效用递减原理，人们的收入与其边际效用成反方向变化，收入越多，边际效用越小；收入越少，边际效用越大。也就是低收入者的货币边际效用大，高收入者的货币边际效用小。据此，西方经济学家认为，如果对边际效用大的收入和边际效用小的收入征同样比例的税，则前者的牺牲程度就要大于后者，这样的税收就是不公平的。所以为使每个纳税人牺牲的总效用相等，就须对边际效用小的收入部分征高税，对边际效用大的收入征低税。或者说，对高收入者征高税，对低收入者征低税。比例牺牲（亦称“等量比例牺牲”），要求每个纳税人因纳税而牺牲的效用与其收入成相同的比例。西方经济学家认为，虽然与纳税人收入增加相伴随的是边际效用的减少，但高收入者的总效用总是要比低收入者的总效用大。为此，须对所获总效用大者（即收入多者）多征税，对所获总效用小者（即收入少者）少征税，从而有可能使征税后各纳税人所牺牲的效用与其收入成相同比例，以实现税收公平的目的。最小牺牲（亦称“等量边际牺牲”），要求社会全体因纳税而蒙受的总效用牺牲最小。要做到这一点，就纳税人个人的牺牲来讲，如果甲纳税的最后一个单位货币的效用，比乙纳税的最后一个单位货币的效用小，那么，就应该将乙所纳的税收加到甲身上，使得二者因纳税而牺牲的最后一个单位货币的边际效用相等。就社会总体来说，要让每个纳税人完税后因最后一个单位货币而损失的收入边际效用彼此相等，故须从最高收入者开始递减征税，对最低收入者实行全免。从主观说所提出的三种尺度来看，一个共同特点，是它们都是以主观唯心论作为推断的基础，而缺乏客观的科学依据，故都难以赢得西方经济学界的普遍承认。但就其实际影响而言，最小牺牲设想较为周到，亦言之有理，所获评价较其他两种尺度更高一些，流行较广。3机会标准机会标准是指税收负担按纳税人取得收入的机会的大小来分摊。纳税人取得收入的机会的大小是以其支配的生产要素的量来衡量。一般认为，纳税人支配的生产要素相等，在平均资金盈利率决定价格的条件下，就是获得盈利的机会均等。机会均等就被认为是公平的，反之被认为是不公平的。按盈利机会来分摊税收有利于生产者之间的竞争，从而促进经济效益的提高。但在实际操作过程中也缺乏可行性。主要表现为生产要素的拥有量多少和经营者盈利多少并不是真正相关的。仅就生产要素本身来说，劳动者的素质、生产设备的先进程度以及地理位置的优劣等，对盈利水平起决定作用。公平原则是税收的基本原则和税制建设的基本目标，也是各国非常重视的原则。现代税制是建立在能力公平的基础上的。受益原则主要应用于地方税制建设中。二效率原则（一）税收效率的意义所谓效率是成本与效益、投入与产出之间的对比关系。投入少、产出多，就意味着效率高，反之就低。税收效率原则就是要求政府征税有利于资源的有效配置和经济机制的有效运行，要用尽可能少的税收成本，取得符合税法规定的尽可能多的税收效益。税收的效率原则可分为税收的经济效率、社会效率和行政效率三个方面。（二）税收的经济效率税收的经济效率原则，旨在考察税收对社会资源配置和经济机制运行的影响状况。检验税收经济效率的标准，在于税收的额外负担最小化和额外收益最大化。即税收分配必须有利于发挥税收对经济的调节作用，有利于促进经济的发展和经济效率的提高。关于经济效率，西方经济学界对此提出了“帕累托最优”概念。帕累托最优是指资源配置达到这样的状态：已不可能再增加任何一个人的福利而不减少其他一些人的福利，也就是不可能通过改变资源配置来使一些人得到利益的同时又不使另一些人受到损失。也可以解释为：经济活动上的任何措施都应当使“得者的所得多于失者的所失”。或者从全社会看，宏观上的所得要大于宏观上的所失。如果做到了这一点，经济活动就可说是具有效率的。把“帕累托效率”概念应用于税收，西方经济学家认为，税收征收活动同样存在着“得者的所得和失者的所失”的比较问题。在他们看来，税收在将社会资源从纳税人手中转移到政府部门的过程中，势必会对经济发生影响。若这种影响限于征税数额本身，乃为税收的正常影响（负担）；若除这种正常影响（负担）之外，经济活动因此受到干扰和阻碍，社会利益因此而受到削弱，便产生了税收的额外负担；若除正常影响（负担）之外，经济活动还因此而得到促进，社会利益因此而得到增加，便产生了税收的额外收益。西方经济学家所说税收的额外负担，指的是征税对市场经济的运行发生了不良影响，干扰了私人消费和生产的正常或最佳决策，同时相对价格和个人行为方式随之变更，说明经济处于无效率或低效率的状态。税收的额外负担越大，意味着给社会带来的消极影响越大。在西方经济学家看来，降低税收额外负担的根本途径，在于尽可能保持税收对市场机制运行的“中性”。所谓税收中性原则，是要求税收保持中立，尽量减少对经济的干预，国家征税不要影响纳税人正常的经济决策，不要使纳税人因征税而扭曲投资行为或消费行为，从而产生税收超额负担。具体包括两方面的含义：其一，政府征税使社会所付出的代价应以征税数额为限，除此之外，不能让纳税人或社会承受其他的经济牺牲或额外负担；其二，政府征税应当避免对市场机制运行发生不良影响，特别是不能超越市场而成为影响资源配置和经济决策的力量，应当依靠市场机制的那只“看不见的手”。后一种含义在西方经济学界占有较重要地位。严格的税收中性实际上只是一种理论假设。在实际经济生活中调节经济是税收分配的内在属性，税收的课征必然会对纳税人的经济能力和行为选择产生影响，这是在任何情况下都难以避免的。税收对经济的影响不可能限于征税数额本身而保持“中性”。也就是说，税收额外负担的发生通常不可避免。因此，倡导税收中性的实际意义在于：尽可能减少（并非完全避免）税收对经济的干扰作用“度”，尽量压低（并非完全取消）因征税而使纳税人或社会承受的额外负担“量”。（三）税收的社会效率税收的社会效率原则主要是要求税收分配要有利于消除和缓和社会矛盾，维护社会的安定和繁荣。要使税收分配带来良好的社会效益，首先要求税收分配合理、公平和平等，没有税收歧视，使社会形成一个平等的关系、和谐的气氛。在社会主义初级阶段，我们既要反对平均主义，也要防止两极分化。因此，税收分配要有利于调节人们的收入。既要调节人们因客观差异所造成的利益分配上的悬殊，也要有效地防止和调节少数人行为能力的超时代发展所造成的过分悬殊的利益分配格局，调节某些人通过倒卖、垄断或利用特权等不正当手段所形成的收入，发挥税收对社会、经济和人们收入不平等的抑制功能和平抑效用。通过调节缩小过分悬殊的贫富差距，协调社会成员之间的关系，尤其是不同社会阶层的利益关系，强化机会平等，鼓励竞争，避免人们利益冲突。同时在经济生活中，国家还可以通过税收分配，抑制和消除通货膨胀的影响，消除经济生活中其他各种不稳定因素，维护正常的社会经济秩序。另外，国家还可以通过税收分配和税收优惠，建立社会福利基金，支持、促进社会福利事业的发展，为社会成员创造更多的社会福利。例如，通过开征社会保险税，筹集社会保障资金，完善社会保障制度和保障体系，解除劳动者的后顾之忧。这既有利于促进经济的发展，又有利于维护社会安定，提高税收的社会效率。（四）税收的行政效率原则税收的行政效率原则，旨在考察税务行政管理方面的效率状况。而检验税收行政效率的标准，在于税收成本占税收收入的比重。即是否以最小的税收成本取得了最大的税收收入。或者，税收的“名义收入”（含税收成本）与“实际收入”（扣除税收成本）的差距是否最小。所谓税收成本，是指在税收征纳过程中所发生的各类费用支出和时间耗用。它有狭义和广义之分。狭义的税收成本亦称“税收征收费用”，专指税务机关为征税而花费的行政管理费用。具体包括：税务机关工作人员的工资、薪金和奖金支出；税务机关办公用具和办公设备支出；税务机关在征税过程中因实施或采用各种办法、措施而支出的费用；税务机关为进行及适应税制改革而付出的费用，等等。广义的税收成本除税务机关征税的行政管理费用外，还包括纳税人在按照税法规定纳税过程中所支付的费用，即“纳税执行费用”。具体包括：纳税人因填写纳税申报表而雇用会计师、税务顾问或职业报税者所花费的费用；企业厂商为个人代缴税款所花费的费用；纳税人花在申报纳税方面的时间（机会成本）和交通费用；纳税人为逃税、避税所花费的时间、精力以及因逃、避税未成功而受的惩罚，等等。税收征收费用相对来说容易计算，即使有些数字不明显，也可估价解决，故可用税收征收费用占全部税收收入的比重来衡量。纳税执行费用则相对不易计算，特别是纳税人所花费的时间、心理方面的代价，更无法用金钱来计算，故没有精确的指标加以衡量。亦有人将其称为“税收隐蔽费用”。所以各国政府对其税收行政效率的考察，基本上是以税收征收费用占全部税收收入的比重数字为主要依据的。比重越低，说明税收成本越小，以较小的税收成本来换取了较多的税收收入；比重越高，说明税收成本越大，取得税收收入是以相当多的税收成本为代价的。税收征收费用占税收收入的比重这一指标的作用也是多方面的。除了作为考察衡量政府税收行政是否具有效率之外，还可用于考察分析许多有关的理论和实际问题。例如，通过计算每一个税种所要花费的征收费用占该税种全部收入的百分比，可便于比较分析哪个税种的效果最佳；通过计算不同时期税收的征收费用占税收收入的百分比，可有助于反映税收效率的发展变化状况；通过计算不同国家税收征收费用占税收收入的百分比，还可比较不同国家的税收征收费用及其税收行政效率的情况，等等。降低税收成本占税收收入的比重，提高税收行政效率的途径大体有三：一是要运用先进科学的方法管理税务，防止税务人员贪污舞弊，以节约征收费用；二是要简化税制，使纳税人易于理解掌握，并尽量给纳税人以方便，以降低纳税执行费用；三是尽可能将纳税人所花费的纳税执行费用转化为税务机关所支出的征收费用，以减少纳税人负担或费用分布的不公，进而达到压缩税收成本的目的。三税收公平与效率的关系（一）效率与公平的相容性税收的效率与公平是密切相关的，甚至可以认为它们是互为前提、互相促进的。一方面，效率是公平的前提。没有效率，公平只是浅层次的公平，即使形式上留有公平的痕迹，也不过是无本之木。另一方面，公平也是效率的前提。因为失去了税收的公平就不可能实现经济的高增长，效率的标志就无法反映。可见，效率与公平的选择不能顾此失彼，应该将相容性发挥得淋漓尽致。（二）公平与效率的不相容性公平与效率历来是一对难解的矛盾，其间存在着很深的排他性。要么强调效率以牺牲公平为代价，换取效率的提高；要么强调公平，以牺牲效率为代价，换取公平的实现。（三）效率与公平的选择通过上述分析，必须正确处理好税收效率与公平的关系。在“鱼”和“熊掌”不能兼得的情况下，要注重解决主要矛盾。新税制条件下，我国效率与公平的选择应该是效率优先，兼顾公平。税收的公平原则与效率原则税收职能是指税收所具有的内在功能，其具体表现则为税收的作用。税收作为政府的一种分配行为，在性质上属于经济活动中的分配范畴，因此，税收的职能作用，也只能从税收与经济的关系中来考察。一、税收与经济的关系税收实践证明，在市场经济条件下，经济越发展，税收越重要。税收与经济的紧密关系表现在两个方面：经济决定税收和税收对经济的反作用。经济决定税收，这是前提。经济是税收得以存在和发展的基础。经济发展的广度和深度决定了税收分配的范围和程度，并从根本上决定新税种的产生、发展和更替。商品生产、贸易的发展和繁荣，使商品课税成为可能，而跨国经济的发展又促使税收分配范围的国际延伸，国际税收也随之产生和发展。不仅如此，不同税种的构成、不同税制模式的选择，也在很大程度上受经济发展水平的制约。如今，经济发展的全球化趋势日益加快，知识经济发展迅速，这些无疑都预示着税制将随经济的发展而面临新的创新和发展。税收依赖于经济，只是一个方面。从税收研究角度讲，更重要的还在于另一方面，即税收对经济具有反作用。随着税收分配的广度和深度的增加，税收职能也随之拓展，税收对经济的影响和作用也不断扩大。这主要表现在税收的财政地位的不断提高和税收对经济的宏观调控作用的日益加强。正因为如此，税收也随经济的发展而日益受到世界各国政府的重视。二、税收筹集国家财政收入的职能筹集国家财政收入是税收的首要职能，有的将其简称为税收的财政职能或财政收入职能。由于税收分配是一种无偿分配，税收收入又具有及时、充裕、稳定、可靠的特点，因此，税收一直都是政府财政收入的主要来源。特别是在现代经济中，绝大多数国家的财政收入的80%以上都是通过税收筹集的。税收的财政职能决定了税收在财政中的重要地位。税收与财政同属于分配范畴。虽然税收是财政的一个有机组成部分，但它又具有相对的独立性，在财政分配关系中具有独特的地位。这种独特的地位，不仅表现在税收具有独特的调控功能，而且税收活动对财政的意义重大。首先，税收是财政最重要、最稳定的收入来源。税收分配具有无偿性、固定性、强制性的特点，收入可靠稳定，也无须像国债收入那样还要偿还。而多税种、多税目、多层次全方位的课税制度，为广泛地大量地聚集财政资金提供了条件；税收的按年、按月、按旬、甚至按日征收，均匀入库，也有利于财力调度，满足日常财政支出。其次，税收有利于规范、明确政府与企业之间的财政分配关系。在市场经济条件下，税收应是政府参与企业利益分配的最根本最规范的分配方式。税收分配，不仅有利于政企分开，而且也有利于企业进行公平竞争。第三，多税种多层次的税源分布，有利于各级政府之间的财源分享，如今分税制已成为世界通行的财政管理体制模式。三、税收宏观调控的职能税收对经济的反作用，反映了税收所具有的调节功能，即通常所说的税收调节职能。它使税收成为政府宏观调控的重要政策工具。(一)税收调控目标税收作为政府调控手段之一，其调控目标自然与政府的总体经济目标相一致。经济增长、稳定物价、充分就业和国际收支平衡是传统的四大宏观经济调控目标，因此，它们也往往成为重要的税收调控目标。当然，诚如诸多宏观经济学方面的论著所说的，这四大经济目标之间是存在一定矛盾的，因此，同时实现四大目标一般认为是不现实的。实际上，在不同时期经济环境不同，政府的调控目标自然也有所侧重，如在通货膨胀严重的情况下，稳定物价往往就成为主要的调控目标，而在经济衰退的情况下，如何刺激经济增长则往往成为政府关注的焦点。因此，就税收政策而言，其要实现的目标在不同时期也是有所侧重的。上述四大经济目标，其提出的时间并不长，是在凯恩斯主张政府干预经济而出现宏观经济学上所谓的“凯恩斯革命”之后，但我们在这里之所以说它们是“传统”的经济目标，是基于近年提出的“可持续发展”目标而言的。上述经济目标是建立在以国民生产总值为主要考核指标的工业发展观的基础之上的。这种发展观存在一个重要缺陷，即其所指的经济增长没有考虑环境成本。随着环境污染和生态破坏的日益严重，环境问题已越来越受到人们的重视。“可持续发展”观的提出，正是对原来狭隘的经济增长目标的一种校正。也就是说，我们的经济目标不应再局限于以经济增长为核心，而应提高到以实现可持续发展为核心。因此，可持续发展就应成为现代经济政策的最高目标。而实现可持续发展的关键是保护环境，促使经济发展与环境保护相协调，这又在根本上有赖于先进技术的开发与运用。因此，可持续发展以及由此而需要强调的环境保护和促进科技进步，就成为了现代经济政策因而也是税收政策的新目标。此外，调节收入分配和协调地区间经济的均衡发展，也是税收调控的重要目标。至于通过涉外税收政策鼓励吸引、利用外资，也通常是各国特别是经济发展中国家所追求的经济目标之一。(二)税收调控手段为实现调控目标而可供利用的税收手段很多，但从原则上说，不外乎两种：增税和减税。而具体的增税、减税措施则五花八门：开征新税、扩大征收范围、提高税率、减少优惠等等都能起到增税的效果；而税种停征、提高起征点或免征额、调低税率及实行各种各样的税收优惠等等都具有减税作用。无论是增税还是减税，都是一个相对概念，具体可以通过税负这一量化指标来衡量：税负提高，则增税；税负下降，则减税。税收总量政策通过宏观税负的增减变化来反映，税收的结构政策则通过税负的区别对待来实现。(三)税收调控机理调控政策之所以能起作用，是因为政策手段与政策目标之间存在内在的必然的联系。这种联系的实现过程就是通常所谓的传导机制。税收调控手段增税或减税，与各种税收调控目标之间也存在内在的必然的联系。简言之，增税，在总量上具有紧缩效应，在结构上表现为抑制性调节；减税，在总量上具有扩张效应，在结构上则表现为鼓励性调节。税收之所以具有这种内在作用，是因为：第一，政府的储蓄、消费倾向与企业、个人的不同，因此，税款从企业、个人手中转向政府，势必影响社会的总储蓄、总消费水平，从而影响社会总供求水平。第二，税收影响纳税人的切身利益，增税使纳税人税后可支配收入减少，减税则意味着税后可支配收入的相对增加。因此，增税和减税所引起的税收成本的增减(对投资而言，无论是间接税还是直接税，税收实质上都是投资成本的一部分；就消费而言，无论是价内税还是价外税，税收都是消费者承担的价格的一部分)，势必直接影响纳税人的投资或消费行为。第三，税收调控政策本身具有示范和引导效应，政府采取增税措施来实施调控，表明政府在总量上欲实行紧缩政策，或在结构上实施限制性政策，从而引导企业和居民的投资和消费行为。特别是在对外开放、吸引外资的起步阶段，涉外税收政策的示范作用更为明显；涉外税收优惠往往成了实行对外开放，鼓励外资引进的象征。第四，在宏观税负不变的情况下，对某一方面开征新税或增税，意味着可以相应降低其他方面的税负；反之，对某一方面停征税收或减税，则其他方面需负担更多的税收。因此，利用税收可以有效地校正经济的外部性问题，即通过征税(或增税)可以使外部成本内在化，如对污染征收污染税可以增加排污成本；通过税收优惠可以使外部性效益内在化，譬如对植树造林方面的税收鼓励，与正常税负相比，就相当于得到一笔补贴而增加收益。从中也可以说明，税收政策对环境保护，进而对实现可持续发展目标都具有重要意义。(四)税收的调控作用经济决定税收，税收又反作用于经济。正是由于与经济之间存在着内在的必然的联系，税收才谈得上反作用于经济。但这种反作用并不是被动的、消极的。只有认识、掌握了税收与经济之间的内在规律，认清了税收调控的作用机理，才完全可以运用税收手段来调控经济，实现预定的政策目标。现在，税收具有调控作用，已基本为人们所共识，税收也已成为政府的重要调控工具。但对税收调控的作用范围还存在着不同的认识。其中一种比较有代表性的观点认为，税收调控的范围只局限于“市场失效”领域，在市场机制能够有效运作的领域则无须税收调控的存在。但实际上，税收调控不仅在市场配置资源失效的领域发生作用，而且在市场能正常进行资源配置的领域也可以发挥作用。那么，具体如何确认税收的调控范围呢?也就是说，究竟在什么情况下应由市场来配置资源，在什么情况下则需通过税收调控来引导资源的配置?在市场不能有效配置资源的领域，即在市场失效的情况下，需要税收调控发挥作用并不难理解，问题在于市场能正常配置资源的领域，是否需要税收调控。从理论上说，选择配置资源的方式，从根本上取决于资源配置的效果和配置成本的比较。在市场失效领域，市场配置资源往往效果不佳，因此需要政府调控；而在市场能正常配置资源的领域，通过市场配置资源和通过政府调控配置资源，在理论上都可以达到良好的效果。因此，问题在于资源的配置成本。市场配置资源是存在成本的，它就是市场交易费用；同样，政府调控，包括税收调控也存在成本。因此，资源配置方式的选择，或者说，政府调控范围的确定，在理论上取决于资源配置所取得的效果和耗费的成本的相互比较。但在现实中，税收中性与税收调控的关系远没有理论上所讲的那么简单。因为，从理论上说，税收中性和税收调控，都是围绕更有效地配置资源，以使经济效率最高。但现实情况错综复杂，评价某一税收调控措施对经济活动所起的作用是相当困难的，换句话说，对不采取调控措施所出现的情况很难作出估计。反之也一样。也许，正由于这种复杂性，才没有使调控成为一种简单的机械控制，相反使税收调控体现出较大的弹性和艺术性。通常，根据税收调控所涉及的范围的不同，税收调控政策可分为总量政策和结构政策。税收总量政策旨在通过调节宏观税负来影响宏观经济总量，这类政策通常有：高(重)税政策、低(轻)税政策；增税政策、减税政策；扩张性税收政策、紧缩性税收政策、中性税收政策等。税收结构政策则是通过有条件的税负差别对待来影响经济，以实现结构性调整，这类政策主要通过不同的税收优惠政策来实现。不过，税收总量政策与税收结构政策所产生的调控作用是不同的。税收总量政策的调控作用主要体现在稳定经济增长方面：当经济增长过快、过热，出现通货膨胀时，通过提高宏观税负，实施紧缩型税收政策，以控制物价上涨水平，促进经济稳步增长；反之，当经济出现衰退；失业率过高时，通过各种减税措施实施扩张性税收政策，以刺激经济的发展，扩大就业。税收政策的稳定作用，一方面表现在税收对经济具有内在稳定器的作用。由于累进税率等因素的存在，当经济高涨时，实际税负会自动上升，从而产生紧缩的效果；当经济低落时，则税负会相应下降，产生扩张性效果。另一方面，政府通过相机抉择，在经济高涨时主动采取紧缩性税收政策，在经济低落时，采取扩张性政策，以此来调节社会总供求水平，熨平经济的周期性波动，使经济处于相对稳定的增长状态。此外，在经济全球化发展迅速的今天，国内经济发展深受国际市场的影响，特别是一年多来的亚洲金融危机波及世界各地，影响深远，因此，如何避免国内经济遭受国际市场的震荡，以保证开放型经济的稳步发展是现代政府宏观管理所面临的重要课题。而税收调控在这方面也具有稳定作用；一国的总体税负水平不仅影响其产品的国际竞争力(因为税收成本是产品成本的重要组成部分)，同时是资本流动的重要因素；而关税政策和出口退税政策对进出口贸易产生直接影响。因此，有效的税收政策无疑有利于国际收支平衡，有利于金融市场稳定。总之，总量政策的作用具有全面性、整体性，因而影响面大，而税收结构政策的作用相对而言，则呈现出局部性、多样性的特点。当然，经济的总量平衡，也需要以结构平衡为前提，因此，税收结构政策也间接地影响总量目标。税收结构政策的局部性是由其调控对象的局部性决定的。同时，调控对象的局部性决定了其调控对象的复杂性，因而使结构政策的作用呈现多样性：可以通过税收优惠，促进科技进步，促进产业结构调整和优化；税收可以调节级差收入，为企业公平竞争创造条件；税收可以调节个人收入分配，实现社会分配公平；税收可以引导资源的地区间流动，促进区域经济的平衡发展；税收还可以校正经济的外部性问题，有利于环境保护，有利于经济的可持续发展；等等。(五)税收调控的局限性税收具有较强的调控功能，但税收不是万能的，税收调控不仅受到诸多外部条件的影响，而且其本身也存在局限性。这种内在局限性主要表现在：1.税收成本是投资成本的重要组成部分，因此，税收是投资决策时所要考虑的重要因素。而税收调控是通过具体的税收法律、法规体现出来的，法律、法规有其内在的稳定性和严肃性，这决定了税收调控政策不宜(也不易)多变，应具有相对的稳定性，因此，一般只适合于中长期的调节，而不宜用于短期调节和临时调节。2.税收调控空间有限。税收调控由于受纳税人的承受能力和政府的财政能力的双重制约，因此，现实中增税或减税的政策出台都须慎重考虑。3.税收调控在操作上的制约。一般来说，税收调控政策的干预性越强，其调控内容和调控过程也越复杂，其所带来的负效应也越大，其直接操作成本往往也随之激剧增加。税收调控的局限性决定了税收政策的运用还需要与其他宏观经济政策进行有机地配合。 浅议税收的公平原则与效率原则发布时间：2009年02月13日信息来源：江苏省地方税务局作者：项明字 体：【大 中 小】效率和公平是现代社会追求的两大目标，但它们又是人类经济生活中的一对基本矛盾。这是因为：社会经济资源的最佳配置和有效使用是人类谋求可持续发展的要求，而人在社会生产中的起点、机会、过程和结果的公平，也是人类经济活动追求的目标。作为政府所追求的目标，这两者间的内在关联和制度安排，必然会在国家上层建筑包括税收中加以表现。一个良好的税收制度，也应当充分体现效率原则和公平原则。但在不同的历史阶段和社会制度下，对于公平和效率的认识是不同的。笔者试从以下几个方面粗浅地谈谈对于税收公平和税收效率关系的认识。 一、税收效率和税收公平的基本含义 税收的效率包括两个方面内容：一是经济效率，一是行政效率。税收的经济效率是指税收对经济资源配置，对经济机制运行的影响。税收的经济效率原则要求税收政策要有利于经济机制运行的有效运行，促进经济资源配置，使税收超额负担最小。如果税收的课征将使社会付出的代价超过了政府从纳税人那里实际得到的好处，并使生产和消费蒙受损失，就会形成税收的超额负担。税收的行政效率是指征税过程中所支出的费用占收入的比例。这些费用包括：税务行政费用和纳税人的奉行纳税的费用 ( 按税法纳税时所支出的费用，如为个人缴款，公司、个人雇佣律师、顾问应付的酬金，以及避税所花费的时间、金钱以及所受的惩罚等 ) 。税收的行政效率要求“最少征税费用原则”。鉴于文章的主旨，对于税收的行政效率将不展开论述，而着重探讨税收公平和税收经济效率的关系问题。 在税收中，公平主要体现在横向公平和纵向公平两方面。前者是指以同等方式对待在同等情况下的同等的人，有同等支付能力的人应当缴纳同等数量的税收。后者是指对不同条件的人必须区别对待，不同支付能力的人缴纳不等数量的税收。笔者以为，作为调控经济并参与国民收入分配的重要手段，税收应当符合提供平等制度、权利、机会和结果的要求。但平等是否意味着人们在收入、支出、财富、总效用以及人们从政府的支出中得到的利益都一致，或者是各种因素综合后相一致 ? 同时用什么样的标准来判定同等情况、同等条件以及同等的人以衡量税收达到公平，是一件困难的事。 二、分配中的税收效率和税收公平 党的十六大报告承接十五大指出，要“坚持效率优先、兼顾公平”的原则，“初次分配注重效率，发挥市场的作用，鼓励一部分人通过诚实劳动、合法经营先富起来。再分配注重公平，加强政府对收入分配的调节职能，调节差距过大的收入。” 在初次分配中，要充分发挥市场机制的作用，注重于效率，并不意味着税收一定要保持中性。税收效率并不意味着税收的中性。按照亚当斯密的理论，要让市场“看不见的手”自由和自发地发挥作用，政府不干预经济，从而促进公平竞争，为国民财富的增长创造条件；而政府对市场机制运行的任何干预，都势必会破坏市场规范和市场秩序，破坏资源的最佳配置，因而税收应当保持中性。但我们应该看到，首先，在我国社会主义初级阶段，市场经济还处于发育阶段，市场体系尚不健全，市场机制还不能有效地发挥作用，因此，扭曲和失真的市场信号常常需要外部措施加以校正。其次，即便是在成熟的市场经济条件下，市场本身也不能自发地纠正外部影响对社会经济的影响。消除外部影响特别是消极外部影响对社会经济的影响的重要措施之一，便是通过税收手段。再次，调节经济调节是税收的基本职能之一，不论税制设计的初衷如何，税收客观上必然会对经济运行产生不同的影响，不起调节经济运行作用的税收是少有的，在设计上也是困难的。 在再分配中注重公平，加强政府对收入分配的调节职能，调节差距过大的收入，但也决不能忽略效率的作用。譬如鼓励资本、技术等生产要求参与收益的分配，但如果在税收上对于这些资本利得和劳务报酬或财产转让所得采取与劳动所得不一样的税收负担，同样会影响资本与技术投入到经济活动中来。生产遗产税和赠与的开征，在一定程度上会影响经济人创造财富的欲望，从而影响社会经济效率的提高。所以在税制设置时，必须要考虑适当的税负水平，从而既在再次分配中把公平的因素放在首位，同时也要防止对经济运行的过多干预。 三、税收立法和执法中的效率与公平 有学者认为，公平的税制是有效率的，有效率的税制是公平的。笔者以为，这个观点在很大程度上是正确的，但一定不能将其绝对化，否则就是片面的。 首先，公平的税制并不一定是有效率的。如果制定的税收政策本身不是有效率的，那么即使其是公平的，也不能导致效率的出现。譬如，目前实行生产型的增值税，对国内所有的增值税纳税人来说，总体是一致的政策，可以说是公平的。但由于其不允许对购进的固定资产给予抵扣，因此不利于资本投入生产领域，所以说，与消费型增值相比，并非是有效率的。 其次，有效率的税制不一定是公平的，不公平的税制未必一定是无效率的。通常意义上，对一部分地区、产业或纳税人的优惠就是对另一部分地区、产业或纳税人的歧视，它使市场的竞争机制无法完全正常发挥作用，部分效率较高的地区、