铁路行业科技投入绩效评价模式与机制.doc

铁路行业科技投入绩效评价模式与机制#冯芬玲，张清雅，王雷*（中南大学交通运输工程学院,长沙 410075）510摘要：在既有铁路行业绩效评价及科研管理方法基础上，界定铁路行业科技投入绩效评价内涵与外延，结合铁路行业特色，认为铁路行业可以采用以第三方评价机构为依托的目标管理科技投入绩效评价模式，在运作机制、反馈机制、信用机制、自律机制及奖惩机制共 5 大机制，与监督评价系统及评价信息系统共 2 大系统运作下，进行铁路行业科技投入绩效评价工作。关键词：铁路运输；科技投入；绩效评价；模式；机制中图分类号：U29-315The mode and mechanism of the railway scientific andtechnological inputs performance evaluationFENG Fenling, ZHANG Qingya, WANG Lei(Traffic and Transportation Engineering School, Central South University, Changsha 410075)20Abstract:Based on the method of railway industry performance evaluation and scientificmanagement, railway scientific and technological investment performance evaluation ofconnotation and denotation were defined. Combined with the characteristics of railway industry, itis feasible for railroad industry to use third party evaluation mechanism performance evaluation ofscientific and technological input mode based on the target management. With the operation25303540mechanism, the feedback mechanism, the credit mechanism and self-discipline mechanism and themechanism of rewards and punishments five big mechanism, and supervision and evaluationsystem and evaluation information system for a total of 2 big system operation of railway industry,the railroad industry science and technology investments performance evaluation can be worked.Key words: railway transport；scientific and technological input；performance evaluation；mode；mechanism0 引言铁路行业科技投入绩效评价是推动铁路技术创新，建设和谐铁路的保障。铁路行业科技投入绩效评价有助于提高铁路行业科技投入决策水平、提高铁路行业科技资源投入效率、发挥铁路行业科技人员的积极性和创造性，提高铁路的竞争力，使铁路更好的作为支柱型产业为全社会服务。铁路行业科技投入绩效评价有利于提高铁路行业科技投入决策水平、提高铁路行业科技资源投入效率、发挥铁路行业科技人员的积极性和创造性，提高铁路的竞争力，使铁路更好的作为支柱型产业为全社会服务。因此，不断增强铁路自主创新能力提高铁路运基金项目：教育部高等学校博士学科点专项科研基金（20100162120085）作者简介：冯芬玲(1973-),女,副教授,主要研究方向为交通运输规划与管理. E-mail: -1-输的核心竞争力，促进铁路行业科技研发良性发展，针对铁路科技投入绩效评价的模式与机制研究势在必行。目前，许多国内外学者对科技投入绩效评价方面进行研究，评价对象为区域地区进行的455055606570科技投入绩效评价体系研究1-4，运用企业绩效评价方法对科技投入绩效评价进行研究5-6，运用科技评价方法对科技投入绩效评价评价体系的分析与探讨7-8。而铁路行业的科技投入绩效评价研究较少，相关研究有国内外关于铁路行业中客货运输经营状况、铁路企业运营状况以及铁路工程项目管理等各方面的绩效评价系统或方法的研究9-14。国内外文献表明，目前针对科技投入评价理论研究较多，铁路企业经营绩效评价研究较少，但未见针对铁路行业的科技投入绩效评价指标体系、模式、方法、政策的研究。本文即是对铁路行业科技投入绩效评价模式及机制进行分析研究。1 铁路行业科技投入绩效评价的实践现状自改革开放以来，铁道部颁布1979 年至 1985 年铁路科学技术发展规划纲要，我国铁路行业开始进行调整，建立总工程师技术负责制，将工作重心转移到铁路现代化建设上来，科学技术管理开始走向正常轨道，特别是科技技术开发、试验应用的各项工作加大了投入，实现了用科技技术促进铁路发展的目标。目前，铁路行业采用的是 1980 年铁道部党政工团联合发布的关于推行全面质量管理开展群众性质量管理活动的决定 第四章方针目标管理中的目标管理绩效评价方法；铁路科研管理主要施行 4 项科技政策法规：铁道部科技成果评价管理办法（铁科技201296号） 、铁道部科技研究开发计划课题招投标管理办法（铁科技2011184 号） 、铁道部科技研究开发计划管理办法（铁科技2011166 号） 、铁路科研经费管理暂行办法（铁财2008162 号 (2012-05-19)）15-19 。而铁路行业没有成套的铁路行业科技投入绩效评价的理论与方法，需要结合现有绩效评价相关理论（如系统理论、资源优化理论、决策论、项目管理理论、战略管理理论、内生增长理论、效用理论、价值理论等）及绩效评价方法与科学评价方法（如业绩评定表法、目标管理法、关键绩效指标法、同行评议法、指标分析法等），确定铁路行业科技投入绩效评价的模式与机制。2 铁路行业科技投入绩效评价模式在“十二五”规划下，国家大力推进高速铁路、重载铁路、青藏铁路的建设与运营管理。伴随着铁路行业资金注入增多，铁道部紧密围绕京沪、郑西、京广等高速铁路及新线建设、运营的需要，组织重要科技攻关和重大综合实验，强化技术监督和技术标准体系构建，在铁路行业科技投入部分投入大量人力资源与经费。但我国铁路行业没有确立完善的评价系统以及成立相关评价机构，缺乏对铁路科技投入的监督与政策指导决策辅助，故将分析铁路行业科技投入发展历程，切合铁路行业自身特点，提出铁路行业科技投入绩效评价模式。752.1国内政府职能绩效评价模式我国科技投入绩效评价以科技部为主管机构、中国科技技术评估中心这一“第三方机构”为主体20，针对区域省市、科研项目进行评价。各省市区域由于政府职能绩效评价的模式具有多样性、灵活性的特点，拥有不同的绩效评价模式，较为适合作为铁路行业科技投入绩效评价模式参考。-2-808590国内各省市级政府对政府职能部门的绩效评价呈现出“百花齐放”的局面，政府目标管理的典范“青岛模式”、新型效率型政府模式“福建模式”、侧重于公民评价的“杭州模式”、学术机构担当评价机构的“甘肃模式”，每一种模式对于铁路行业的科技投入绩效评价都有重要的启发作用14。“青岛模式”量化各项重要决策、工作目标和部署，采取目标管理手段进行绩效评价，将评价结果与政府奖惩机制相挂钩，但存在只注重“目标达到结果”、忽略过程等问题；“福建模式”指标体系较为完善，运用多种综合评价方法进行评价；“杭州模式”采取“自上而下”和“自下而上”两种绩效评价维度，注重对过程进行控制与监督；“甘肃模式”采取第三方机构，绩效评价结果更为客观、公正21。由此分析，铁路行业科技投入绩效评价模式应采上述 4 种模式之长，补 4 种模式之短，为实现科技投入目标，采用“第三方评价机构”，建立完善的科技投入绩效评价指标体系，并对宏观效果、各因素影响程度等运用多种综合评价方法进行评价。2.2确立以“第三方机构”为依托的目标管理科技投入绩效评价模式为探究一条适合铁路行业科技投入绩效评价的管理模式，结合铁路行业的计划性、公益性、一定程度垄断性及对国家的高度依赖性的特点，在现有铁路行业绩效评价管理方法目标管理法、铁路行业科技管理成果评价及科研95100105110115项目计划管理方法同行评议法的基础上，为评价铁路行业整体科技投入情况，提出一种铁路行业科技投入绩效评价模式确立以“第三方机构”为依托的目标管理科技投入绩效评价模式。铁路行业科技投入绩效评价引入第三方评价，可建立健全科技投入使用情况的绩效评价体系，对于提高铁路行业科技投入绩效评价的公信力、民主性和科学性，逐渐消除公众对铁路经费使用情况不了解、不清楚的现状，对促进铁路行业财政工作和预算信息的公开透明具有重要的现实意义和深远影响 。（1）管理制度。管理制度是进行科技投入绩效评价的规则，在此规则之下，应通过维持科技投入绩效评价运行机制，保障铁路行业科技投入绩效评价的顺利进行。应包括：目的、适用范围、术语及定义、职责、科技投入绩效评价管理内容及要求，并提供相应附件。在进行铁路行业科技投入绩效评价管理内容及要求中，应明确绩效评价所需材料、信息、科技项目管理要求、科技成果鉴定及验收条件及形式，并对科技成果管理办法进行详细说明。并为奖励在推动科学技术进步中做出重要贡献的集体和个人，调动科学技术工作者的积极性和创造性，应在已有铁路科技成果奖励机制上，进一步扩大与完善。（2）运行机制。在确立以“第三方机构”为依托的目标管理科技投入绩效评价模式下，第三方机构明确铁路行业科技投入目标、及目标管理方法，需要有健全的绩效评价机制保障绩效评价能够正常、有序地进行，根据铁路行业特点，强调机制能够通过数据信息地及时反馈实现多目标决策、自反馈机制的功能，在此之上建立铁路行业科技投入绩效评价机制。（3）评价技术规范。铁路行业，必须认真贯彻上级关于标准化工作的方针、政策，严格执行国家、部、局颁发的标准，同时针对本单位本部门的需要，编制各种标准（包括管理标准、作业标准、方法标准、考核标准、产品质量标准、工艺标准等），并严格组织贯彻实施。在进行绩效评价工作时，不能脱离铁道部相关科研法规政策，应在铁道部相关 4 项法规政策下进行绩效评价工作。（4）质量控制体系。按照铁路运输企业全面质量管理条例进行科技投入绩效评价质量控制，条例中明确规定管理任务、基本原则、负责人、目标制定方法及奖惩办法，在具-3-120125130体实施过程中应结合科技投入绩效评价中的奖惩机制与自律机制，进一步加强铁路行业科技投入质量控制。（5）风险控制策略。铁路行业科技投入绩效评价风险控制的目的是尽量提高有利于科技投入绩效评价的事项发生概率，减小不利于科技投入绩效评价事项发生的概率与后果。铁路行业科技投入绩效评价的风险控制是通过采取有效措施以确保评价过程处于受控状态，从而保证评价目标最终能够实现的工作。3 铁路行业科技投入绩效评价机制在确立以“第三方机构”为依托的目标管理科技投入绩效评价模式下，需要有健全的绩效评价机制保障绩效评价能够正常、有序地进行，根据铁路行业特点，强调机制能够实现多目标决策、自反馈机制的功能，在此之上建立铁路行业科技投入绩效评价机制。根据中国科学院科技评价研究组的研究报告，运行机制可以从评价目标、评价主体、评价程序、评价内容、评价方法以及评价时期等不同角度来分析研究科技评价的作用和意义22评价程序反馈机制评价机构信用机制监督评价系统评价内容评价主体评价目标评价信息系统奖惩机制自律机制评价时期图 1 铁路行业科技投入绩效评价机制1353.1Fig.1 Railway scientific and technological inputs performance evaluation mechanism绩效评价工作基础五大机制五大机制分别为运行机制、反馈机制、信用机制、奖惩机制及自律机制，分别从机制基础及评价结果信息反馈、遴选评价第三方机构及专家、机制自律及对科研人员组织奖惩 5各方面对绩效评价的整体过程进行管理、控制。140145（1）运行机制。包括评价目的、评价主体、评价方法、评价时期、评价内容及评价程序 。从评价目的看，铁路行业的科技投入绩效评价的目的是构建一套针对铁路行业的科技投入绩效评价系统，完善科技投入绩效评价理论、弥补无针对铁路行业科技投入绩效评价的理论与方法的不足；进一步有的放矢地对科技投入活动进行指导和监督，避免在发展方向、技术途径、工作组织等方面的失误；进一步提高铁路科技投入组织管理水平和实施成效，使之产生更大的经济效益和社会效益；形成投资产出应用的良好铁路科技活动循环系统；为铁路生产运营提供决策辅助资料；有助于确定铁路职工培训和发展的需要作出判断和-4-。铁路行业科技投入绩效评价机制主要包括五大机制及两大系统，如图 1 所示：选择，可用于内部职工关系的决策，比如动力、提升、降级、升职和调动等方面的决策；减少铁路对环境、生态的影响，实现交通绿色、可持续发展。从评价主体看，铁路行业科技投入绩效评价的评价主体为铁路行业科技活动，应对铁路150155160165170175180185行业发展规划、科技战略、政策、科技项目组织与实施、科研人职工作绩效、资产等多方面进行全方位评估，为铁道部、铁路局或铁路其他单位制定科技规划、研究项目、经费分配、设备配置等提供咨询建议，评价承担者为评价工作直管领导、铁路行内绩效评价工作组及第三方评价机构。 评价工作直管领导直管领导应从铁道部政府职能部门、评价主体中分离出来。直管领导应由曾在科学技术司或相关科研部门任职的熟悉业务、熟悉部属的领导任职，能够切身体察班子素质优劣，评判科研评价工作质量高低，下达指令能够贯通。并且，直管领导应能够把一些在其他评价指标中难以精确反映的工作绩效相对体现出来，以某种定性方式弥补定量评价的缺陷。 铁路行内绩效评价工作组铁路行内绩效评价工作组的主要职责是研究和决定铁路行业科技投入绩效评估的重大问题，组织协调绩效评价工作，对科研项目的科研目标、绩效评价结果和奖惩方案进行审核，报上级直管领导审定。同时，提出铁路部门科技投入绩效评价的工作方案，具体组织实施评价及综合评价信息，提出评价结果、等级认定方案，奖惩方案等。铁路行内绩效评价工作组一般由铁路部门的科学技术司、财务部门、人事部门等相关职能部门的工作人员构成，直管领导及专家也参与其中，在评价过程中，应特别注意吸收评价专家参与，重视专家在评价工作中的作用。其具体构成课参照铁道部科技研究开发计划管理办法（铁科技2011166 号）。 第三方评价机构由拥有科技投入绩效评价资质的第三方评价机构担任，能够客观、公正地对铁路行业的人力资源、经费投入、政策战略、发展规划等多方面进行评价，拥有较高的评价信用与评价经历。从评价内容看，铁路行业的科技投入绩效评价主要涉及科技规划、科技投入、组织实施、科技产出等科技活动各环节。具体包括：铁路科技技术应用情况，铁路科研人员工作绩效，铁路科研开发项目完成情况，铁道部重大科技成果鉴定，产、学、研合作研究利用情况等。从评价方法看，评价采取定性方法与定量方法相结合进行。定量方法为建立铁路行业科技投入绩效评价指标体系，从全行业出发，纵向对铁路行业科技投入所对铁路经济贡献率建立内生增长模型，从各路局出发，横向对各路局科技投入各指标模型分析，最后，针对目前铁路行业科技投入绩效结果进行绩效提升。从评价时期看，铁路行业整体科技投入绩效评价可按年份进行评价，而科技投入微观评价可按季度或项目完成时间等标准进行划分评价。从评价程序看，每年 11 月，铁道部制定铁路科技投入绩效评价推进计划，并向有关部门通报。根据推进计划，在该年度 1 月中旬前，有关部门要提交被评价计划的相关资料。第三方评价机构则在 12 月份至 1 月中旬前完成评价的准备。从 3 月初开始召开绩效评价会议，在数据分析的基础上，对研究计划的评价结果、研究课题是否重复、关联性等问题进行审议并最终确定。（2）除去运行机制外，另四大机制分别是反馈机制、奖惩机制、自律机制及信用机制。反馈机制应实现在得到评价结果的同时，绩效评价系统自动调整参数及结构，达到评价系统-5-时刻最满意的状态；自律机制是从第三方机构自身出发，通过构建组织内部有效的治理结构，对该组织内的评估专家和工作人员的行为进行有效监督和控制、预防绩效评价中的各种违规190行为；奖惩机制是为激发科研人职工作积极性，对其科研工作起到推进作用设置的，其设置情况应符合铁路行业的奖惩制度；信用机制是对第三方机构、评价专家、项目组、科研机构等进行信用评估，信用机制的建立有助于提高相关个人或单位的公众影响力，规范其在评价、科研过程中的行为。1953.2绩效评价工作的信息保证两大系统两大系统分别为监督评价系统和评价信息系统。监督评价系统是由专门设立的绩效评价监督机构进行管理，收集在科研绩效评价过程中的不实、违规等情况，对出现违规行为的人员、项目、单位，一经查实，将相应情况记录到监督评价数据库里，从重处理。监督评价系统可保证铁路行业科技投入绩效评价的客观、公平地进行。评价信息系统是以评价信息平台为依托，包括评价数据库、专家数据库、项目管理系统200205210215220225230等。在建立以上信息系统的同时，应建立信息保真制度，确保收集、加工和处理的绩效信息真实、可靠。可从以下三方面保证信息质量：创新统计制度。制定严格的核算制度、准确的取材方法和质量控制系统，并坚持以定期普查、抽样调查为主的原则，形成抽样调查、重点调查和典型调查等多种方法综合运用的统计调查方法。建立健全统计信息质量责任制，对上报的信息要明确责任人。建立和完善信息甄别制度，综合运用信息甄别的实际调查法、预测对比法、来源法和反证法等方法，切实提高信息甄别的质量。4 结论本文为提高铁路行业科技投入决策水平、提高铁路行业科技资源投入效率、发挥铁路行业科技人员的积极性和创造性，提高铁路行业的竞争力，使铁路更好的作为支柱型产业为全社会服务，运用科技投入绩效评价理论与方法，寻求到适合铁路行业科技投入绩效评价途径；建立及完善以第三方评价为依托的目标管理铁路行业科技投入绩效评价模式；在“五机制，两系统”铁路行业科技投入绩效评价机制运作下，保障铁路行业科技投入绩效评价工作的顺利进行。参考文献 (References)1 田中禾,张宏军,曹洁.甘肃科技投入绩效评价的组织模式及其管理流程设计J.科技管理研究,2008,28(7):207-2102 陈碧琼,刘春梅.重庆市财政科技投入的绩效评价与模式分析J.科技管理研究,2009,29(3): 117-1213 张青,王桂强 .基于灰色关联分析的地方政府财政科技投入绩效评价 :以上海市为例 J.研究与发展管理,2007,19(4): 62-694 罗卫平,陈志坚.基于 DEA 的广东省 21 个地市财政科技投入绩效评价J.科技管理研究,2007,27(3): 38-435 王馨迪 ,关忠良 ,刘小刚 .基于平衡记分卡的科技投入项目 (应用类 )绩效评价架构探讨 J.生产力研究,2008,(18): 145-1476 王砚书.企业科技投入绩效评价指标体系探析J.科技管理研究,2007,27(7): 206-2097 普万里,王泽华,茹华所.科技投入绩效评价研究J.科技进步与对策,2007,24(2):113-115.8 Kamil, S.; Kramer, B.; Oliker, L., Science Driven Supercomputing Architectures: Analyzing ArchitecturalBottlenecks with Applications and Benchmark Probes, Department of Energy, Washington,