散装化学品船舶洗舱水处置防污染监管研究.doc

中国海员网 | 海员必上的网站 - 海员信息和服务中心散装化学品船舶洗舱水处置防污染监管研究郭志强、周金坤、李文霆、庄洪程摘要随着我国经济的发展，海上散装化学品（有毒液体物质）运输量的增多，防止船舶载运化学品（有毒液体物质）污染问题日益受到各级政府乃至整个国际社会的高度重视。近年来，海事机构作为船舶安全与防污染主管机关，对船舶载运有毒液体物质的认识、管理和服务水平都得到普遍提高，对防治危险化学品船舶污染海洋环境起到了明显的监管效果。但不可否认，目前在船载化学品防污染监管工作中仍存在诸多不足，因此加强对载运化学品船舶洗舱水的管理，防止船舶向水域非法排放有毒化学品造成污染有很强的现实意义。本文从我局散化船舶洗舱水防污染监管现状及成效、国际公约的要求、散化船舶洗舱水监管存在的问题等方面着手，提出加强散化船舶洗舱水监管的对策和建议。一、前言随着我国经济的快速发展，社会进步和人民生活水平显著提高，我国对各类化工产品的需求迅猛增加，海上散装运输液体化学品随之剧增，散装液体化学品船舶是对海上安全和海洋环境威胁最大的船舶类型之一，其排放的洗舱水和压载水中含有有毒有害物质，当这些有毒有害物质超过海洋自身的净化能力时，就会破坏生态平衡，使大量的海洋生物遭受严重污染，甚至大量死亡。当人类从海洋生物中摄取必要营养时，蓄积在这些海洋生物中的有毒物质会通过食物链的过程转移到高层次的生物中浓缩，最后进入人体并蓄积于人体内，从而严重危害人类的健康。船舶载运有毒液体物质洗舱水的非法排放，虽然一次性泄漏量小，但由于其发生频率高，隐蔽性强，对海洋环境往往造成长期的实质性的影响，是船舶载运散装有毒液体物质造成海洋环境污染的主要途径之一，也是海事管理机构日常监管的重点和难点。二、泉州辖区散化船洗舱水处置防污染监管现状及成效（一）泉州辖区散化船运输现状泉州港是福建省散装化学品运输集散地，湄洲湾南岸是我国六大石化基地之一。随着港口建设和经济快速发展，散化码头和散化品的种类、数量逐年增加，2008年和2009年泉州港散化吞吐量分别为88万吨和165万吨。目前泉州海事局辖区共有液货作业码头散装液体危险货物码头21个泊位。散装液体化学品码头中专用泊位17个（化学品）、兼用泊位4个（杂货、散货），作业货种主要有液体石油化工产品、无机化学制品（氢氧化钠溶液等）、动植物油，覆盖范围X、Y、Z、OS四大类货种，达几十种之多（如：邻苯二甲酸二辛酯（DOP）,乙二醇、丙醇、丁醇、辛醇、二甘醇等醇类，甲苯、二甲苯、苯乙烯、甲基丙烯酸甲酯、乙酸乙酯、乙酸丁酯、丙酮、丁酮、环已酮、苯酚、二甲基甲酰胺等），详见表一。表一 泉州辖区化学品码头通航、靠泊能力及主要装卸货物一览表序号码头名称泊位名称靠泊能力及通航标准主要散化货物1福建联合石化鲤鱼尾油、化工码头1号10万吨级液化气、丙烯、甲醇22号5千吨级33号3千吨级44号1千吨级55号5千吨级苯、PX,丁二烯、乙烯66号5千吨级苯、PX,丁二烯、乙烯77号3千吨级苯、PX,丁二烯、乙烯88号3千吨级苯、PX,丁二烯、乙烯9肖厝港务码头1号/散货万吨氯碱、棕榈油、大豆色拉油、沥青10三梅码头1号五万吨植物油11泰山石化液体化工码头5千吨级丙酮、四氢呋喃、环己烷、乙醛（醋醛）、乙醚、1,1-二氧乙烷、苯、甲基苯、甲醇、乙醇、正丙醇、2-丙醇、2-丁酮、4-甲基-2-戊酮、甲基叔丁基醚、醋酸甲酯、乙酸乙脂、乙酸丁脂、乙酸乙烯脂、丙烯酸甲酯、丙烯酸乙酯、甲基丙烯酸甲酯、异氰酸异丙酯、对二甲苯、间二甲苯、环氧乙烷、1,2-环氧丙烷、乙丙醇、邻二甲苯、2-甲基丙醇、煤油、甲缩醛、石脑油、碳酸二甲酯、二氯丙烷、异丙醚、乙苯、苯酚、沥青、固体化工品（聚乙烯、聚丙烯、聚苯乙烯）及乙类危险货物（除爆炸品、放射性、国家禁止通过水上运输的危险货物）12中油海洋码头1号3千吨甲苯、醋酸乙酯13东石石化码头1号/石化1000吨级丁酮、丙酮、甲缩醛、醋酸乙脂、醋酸丁脂、丙烯酸、丙烯酸甲脂、丙烯酸乙脂、丙烯酸丁脂、二氯甲烷、二氯乙烷、甲苯、二甲苯、纯苯、环己酮、乙二醇、二乙二醇、异丙醇、混丙醇、溶剂、石油混合苯、液碱、二辛脂、二丁脂、增塑剂、苯乙烯、甲醇、混合芳烃、正丁醇、聚醚多元醇、DMF、乙醇14后渚粮转码头（斯兰）6号/散杂货5000吨乙二醇、二甘醇、苯乙烯、二丁脂、柴油、燃料油、煤油、润滑油、二甲基甲酰胺、甲基丙烯酸甲酯、二辛酯、沥青、丙烯酸丁酯（抑制了的）、环烷基橡胶油，沥青。15后渚港丰码头1号/石化3000吨溶剂油、甲苯、二甲苯、苯乙烯、丁酮、丙酮、甲醇、二甲基甲酰胺、甲基叔丁基醚、醋酸乙酯、聚醚、丙烯酸丁酯、甲酚、冰醋酸、苯酚、二氯乙烷、环己酮、乙醇、异丙醇、苯、甲缩醛及乙类化工品的装卸，乙酸甲酯，乙酸乙烯酯、液碱。16长城石化码头1号/石化、LPG3000吨液碱、甲苯、二甲苯、丁酮、苯、甲醇、乙醇、液碱（氢氧化钠）17深沪港务码头1号/杂货5000吨植物油、乙二醇18福建中油码头1号10000吨对二甲苯192号3000吨203号1000吨21梅林码头1号5000吨液碱、棕榈油（二）散化船洗舱水接收处理的现状1、到港船舶有毒液体残余及洗舱水排放需求多。目前泉州辖区的化学品中，属于X类的有邻苯二甲酸二辛酯等；高粘度Y类物质有豆油、菜仔油、棕榈油、葵花籽油、花生油、椰子油、芝麻油等植物油及其他物质，这些货物要求在卸货后进行强制预洗。另外，有些船舶无法满足有效扫舱要求，其所装的非高粘度或凝固性Y、Z类物质或由于换装货物等原因都有洗舱需求。2、有毒液体物质接收处理设施建设滞后。与港口化学品码头和散化品种和吞吐量发展速度相比，辖区港口有毒液体物质接收处理设施建设比较滞后。根据附则II要求，从事散装化学品作业码头设有接收处理设施以满足到港船舶有毒液体物质残余物和洗舱水排放要求。目前辖区已设置接收处理设施的码头仅有泉州泰山石化码头公司，其他港口、码头均未按规定设置。就目前来说，泉州辖区的有毒液体物质接收处理设施尚无法完全满足到港船舶有毒液体物质残余物和洗舱水排放要求。（三）我局防污染监管采取的主要措施为解决上述矛盾，我局在现有国际公约和国内法律法规框架下，从辖区的实际情况出发，以有效监管为前提，采取灵活措施，出台了一系列监督管理措施，规范了内部监管程序，统一了执法标准和尺度，同时开展了“船载散装化学品防污染专项检查活动”，规范船舶洗舱作业程序，强化辖区到港的散化船洗舱水处理的监管，有效控制和减少了船舶的违章排放。具体措施如下：1、从严把好船载散装化学品申报关（1）从申报的第一手资料上把关。首先，要求各海事处在办理有关散装化学品安全适运申报以及船舶载运危险货物申报时，应核对申报单中的“污染类别”栏是否按填写正确；要求载运散装化学品船舶在“船舶载运危险货物申报单”上的“备注”栏注明上一航次所装载的货物名称、是否洗舱、洗舱水处理情况（包括接收证明）等，为有针对性开展现场检查，提供了第一手资料。这样海事处现场检查起来具有针对性、操作性强，效果好，对船舶也有很好的威慑、促进作用。其次，是专门对辖区所作业的散装液体化学品的性质进行了系统的分类，哪些品种需要洗舱、哪些品种可以用通风形式及通风时间的长短，一一对号入座。通过系统的分类，检查时既有说服力又能提高效率。在资料把关的基础上，执法人员加大现场力度，结合对货物记录簿和程序与布置手册的检查，更加有效查处船舶违章排放洗舱水的行为。（2）从货物的预申报把关。因办理进口岸申请和危险货物申报时限不一致，为加强船舶洗舱水管理，同时又便利船舶，要求载运外贸散装液态化学品进港，其货物所有人或代理人应在办理进口岸申请前，到所在海事处办理货物适运预申报，并持已通过审批的申报单到局政务中心办理进口岸手续。（3）从货物资料上把好关。对载运Y、Z类散装液态化学品进港卸货，在办理船舶载运危险货物申报或预申报时，要求提交粘度和有效扫舱资料，以便确定是否需要强制预洗。对卸货温度（一般为20）时的粘度大于等于50mPa.s的Y类物质，要求实施强制预洗；对非高粘度的Y类和Z类物质，应核对程序和布置手册中的扫舱效率，“扫舱量”大于附则第12条允许的液货残余量的货舱也要求实施强制预洗。2、切实加强散化码头洗舱水接收处理的监管（1）坚持有效监管与服务并重的原则。根据附则II的要求，从事散装化学品作业码头应设有接收处理设施以满足到港船舶有毒液体物质残余物和洗舱水排放要求。针对目前辖区除仅有个别化工品码头设置了接收处理设施，其他散化码头均未满足接收处理条件的现状，为服务港口经济发展，给船舶洗舱水的排放提供有一个安全便利的回收途径，在散化码头未设置接收处理设施前，允许采取其他临时性措施或由外地区具备洗舱水接收处理能力的单位进行接收处理。（2）把好洗舱水接收处理单位的资质条件关。实施洗舱水接收处理单位备案管理，要求必须具备相应的接收处理能力、经环保部门认可，并由我局备案公布后，方可从事辖区毒液体物质残余物和洗舱水接收作业。（3）加强对未具备洗舱水接收条件的散化码头管理。要求船舶（或其代理人）或货主事先与上述具备洗舱水接收处理能力的单位签订洗舱水预接收协议或采取其他临时措施。各海事处在受理船载危险货物申报（内贸）或预申报（外贸）时，应要求提交该协议。对未签订洗舱水预接收协议的，要求将采取的其他临时措施报我局监管处审核，经审核满足条件的，方可批准船舶进港卸货。对于不具备条件、也未采取措施的码头，禁止载运须洗舱的化学品船舶进港作业。3、严格规范化学品洗舱作业及洗舱水接收作业程序（1）载运需强制预洗液态化学品进港卸货，要求船舶或代理人在办理船舶载运危险货物进港申报手续的同时，提交洗舱作业的预申请，并在洗舱作业前由船舶或其代理向海事处提交防污作业申请书，申请在港洗舱作业，并提交泉州海事局政务公开指南要求的相关材料及本次洗舱的舱位、舱容、预计产生的洗舱水的吨数及计算方式。（2）要求海事处现场监督人员按照船舶程序与布置手册的要求，查验作业人员资质证书、使用设备的清单和相关检验合格证明，现场监督洗舱作业。（3）洗舱水接收单位向海事处提交防污作业申请书，申请在港接收洗舱水，并提供下列材料：a、污染物种类、数量、接收设施、方式、设备和地点；b、船舶（或代理）或货主与接收单位签定的预接收协议。（4）按照附则II附录6提供的公式（见散装化学品船舶国际公约和指南汇编第55页），海事处人员估算洗舱水的最少数量，与实际接收的数量进行对比。如实际数量比估算的最少数量还小，说明洗舱作业不满足强制预洗要求。（5）洗舱作业完毕，可由有资质的检验单位出具空舱证明，以证明作业满足预洗要求。（6）洗舱水接收作业完毕，由接收单位向船舶出具一份说明洗舱水处理数量、日期和时间等内容的接收凭证。该凭证的复印件交一份给海事处。（7）检查员核查，认为符合要求的，由检查员（对外轮和中国籍国际航行船舶，由PSC检查官）在该船的货物记录簿J项签署本次作业相关的内容。或者在船舶货物记录簿上盖防污染专用章以予确认，同意办理船舶出口岸手续或出港签证。4、建立完整的散化船舶档案通过建立完整的散化船舶档案，对全面掌握辖区的散化船舶的防污染状况，有效开展防污染检查，打击违法排放洗舱水行为，具有重要意义。为此，要求各海事处对每一艘船舶建立档案，内容包括申报审批、有关船舶证书及文书情况、装卸货情况等。装卸货情况主要是卸货，具体有：（1）该船洗舱作业申请表及其附送材料；（2）该船洗舱水接收作业申请表及其附送材料；洗舱水接收收据或证明的复印件；空舱证明；（3）货物记录簿上关于本船货舱平面图，本次卸货、洗舱、洗舱水接收作业记录和检查员确认等内容的页面的复印件。三、MARPOL73/78公约附则（2004年修正案）关于有毒液体物质洗舱水监管的要求这里还需有一段过渡性的语言，大意是泉州港虽然加强了散装化学品船舶洗舱水处置的监管，但随着社会对环保的重视，以及MARPOL73/78公约修正案的生效和新防污条例的实施，散化船洗舱水处置的监管越来越到人们的重视，进一步研究公约有关规定，认真贯彻实施新防污条例，切实履行好海事防污染监管职责是当前的工作重点。泉州局在加强散装化学品船舶洗舱水处置的监管上取得了一定的成效，但随着整个国民社会环境保护意识的增强，以及MARPOL73/78公约修正案的生效和新防污条例的实施，散化船洗舱水处置的监管越来越到人们的重视，进一步研究公约有关规定，认真贯彻实施新防污条例，切实履行好海事防污染监管职责是当前的工作重点。MARPOL73/78公约附则（2004年修正案）于2007年1月1日起对我国正式生效，该修正案是对载运有毒液体物质船舶的货物洗舱和排放进行规范性要求的一个国际公约，也是我们海事监管的重要依据。附则于对原有的化学品的污染分类体系进行了较大修正，将有毒液体物质由原来的五种分类系统（A、B、C、D及其它类）变更为新的四种分类体系（X、Y、Z、OS），并对每种化学品污染类别进行重新评估，新的分类系统重新制定，使得在五类分类系统基础上建立起来的现有控制有毒液体物质污染规则的构架发生了根本的变化。在排放控制方面，根据73/78防污公约附则II修正案新分类体系要求，强制预洗物质由原先的A类物质、高粘度或凝固性B、C类物质以及不能满足有效扫舱要求的非高粘度或凝固性B、C类物质修正为X类物质、高粘度或凝固性Y类物质以及不能满足有效扫舱要求的非高粘度或凝固性Y、Z类物质。MARPOL73/78附则关于散化船洗舱水管理的主要措施有：1、强制预洗。下列船舶应在离开卸货港前对装载有毒液体物质的货舱进行预洗，其所产生的残余物洗舱水应排入港口接收设备：（1）装载X类物质的货舱；（2）未按照程序与布置手册卸货的装载Y、Z类物质的货舱；（3）装载Y类高粘度或凝固物质的货舱。2、强制预洗的免除。应船长申请，船舶满足下列条件的，接收方政府可以免除强制预洗要求：（1）卸完货的液货舱再次装运同样的物质或与前一种物质相容的另一种物质，且该货舱在装下一单货之前，既不清洗也不用于压载；或（2）卸完货的液货舱在海上既没有清洗也不需要压载并按本条适用的条款在其他港口进行预洗和洗舱水接收，但必须有书面确认“该港有接受设施而且足以用于此种接收”的证明；或（3）按照附则附录7的规定，以主管机关批准的通风程序清除了货物残留物。3、洗舱水在本港接收的免除。应船长申请，接收方政府可允许载运Y、Z类物质的船舶将液货舱预洗所产生的洗舱水载到另一个港口接收。条件是必须有书面确认“该港有接受设施而且足以用于此种接收”的证明。X类物质的洗舱水不准随船带走，即必须将洗舱水排到预洗港的接收设备。4、洗舱水排入港口接收设备的要求上述化学品船舶在离开卸货港前预洗产生的洗舱水应排入港口接收设备。对载运X类物质的船舶，经过预洗排入接收设备的洗舱水中该物资的浓度重量应不大于0.1%，此浓度应由缔约国政府指定或授权的检查员抽样分析确定。预洗作业应记录在该船的货物记录簿内，并由检查员签注。5、港口接收设备的要求。公约要求，各缔约国政府应保证：货物卸货港配备足够的接收设施，以接收船舶残余物和含有残余物的混合物；应确定接收设备的设备型号并上报国际海事组织；提供扫舱设备，以便船舶进行扫舱作业。四、监管中存在的主要问题及原因分析国际公约的有关规定，对海事管理机构加强有毒液体物质洗舱水的监管提供了法律依据，但在实践中，仍然存在一些薄弱环节，制约着海事机构对化学品船舶洗舱水的有效监管。（一）港口接收设施严重不足。目前，我国大多数散化码头并未配备有毒液体物质的残余物和混合物接收设备，即使部分码头单位建有污水处理设施，也是为满足环保部门对储罐清洗废水进行处理的要求而设计的，并不适用于接收和处理船舶有毒液体物质的残余物和混合物。导致该问题的原因，一是在新的防治船舶污染海洋环境管理条例出台实施前，我国诸多法律法规对码头单位应配备的处理船舶污染物、废弃物的接收设施仅仅做了原则性的规定，如中华人民共和国海洋环境保护法第六十九条规定“港口、码头、装卸站和船舶修造厂必须按照有关规定备有足够的用于处理船舶污染物、废弃物的接收设施，并使该设施处于良好状态”，但是由于没有明确的接收设备配备标准及具体监管细则，也未规定对码头防污染设施进行专项验收等，导致主管部门难以对其进行有效监管；二是中华人民共和国港口法规定，港口码头的管理职能由港口行政管理部门履行，但该法未规定港口行政主管部门具有对港口码头的船舶污染物、废弃物接收设施进行监督管理的职能；三是海事部门在参与码头新、改、扩建环境影响评价时提出防污染配套设施的建设未引起建设单位和相关部门的重视也是导致港口接收设施不足的原因。上述原因导致对船舶污染物、废弃物接收设施管理形成监管真空，使得船舶预洗并排放洗舱水及洗舱水最终得以有效处理这一整体行为无法由单个管理部门统一进行监管。接收设备的缺乏使载运有毒液体物质船舶的洗舱水无法在卸货港接收，最终结果是导致大量的洗舱水在海上非法排放。（二）船舶无法满足有效扫舱要求，达不到有效扫舱效果。船舶有效扫舱能力是船舶在标准状态下（标准浮态、标准背压等）经过水试验测定的最少卸货残留量。实际上，由于船舶卸货系统设备老化、船舶横倾和纵倾及背压达不到要求等原因，一些船舶往往难以达到水试验时的扫舱效果，导致船舶洗舱作业不彻底，难以达到公约的要求。（三）缺乏相应的现场抽样分析设备。对预洗作业洗舱水进行现场抽样分析检测是现场监管最直接有效的手段之一。通过现场检测，符合浓度条件的洗舱水可直接排放至接收设备；不符合浓度条件的，应再次洗舱至满足条件方可排放。但是，目前由于技术等原因，国内绝大多数的海事管理机构未配备现场抽样分析仪器。（四）主管机关签注未开展。MARPOL73/78附则第16条规定，载运有毒液体物资船舶在卸货港免除预洗应经缔约国执法授权的检查员实行监控，当检查员确认船上的操作是意见手册进行或允许预洗程序免除，检查员必须在货物记录簿上签注。但是，我国尚未开展对这一工作的检查员进行明确的授权，主管机关签署制度没有得到很好地落实；同时“书面确认”的签署及形式要求也缺乏统一要求。该项制度未开展直接导致船方利用公约相关条款逃避监管，如：船舶以“下航次不更换货种”或“到另一港口排放洗舱水”逃避监管，实际上在航行途中违法进行洗舱和排放。（五）各监管部门联控管理机制未建立。按照国家法律，海事管理机构和环境保护部门对船舶洗舱水处置均有监督管理权，以船岸为界各自管理，海事管理机构对洗舱水处置的监督管理，主要针对预洗作业，洗舱水上岸后的监管由环保部门负责。但各地海事管理机构与环境保护部门间的联合管控机制尚未建立，相互之间缺乏有效沟通，洗舱水后续处理监管成为盲区。五、管理的对策及建议（一）完善相应法规，制定管理依据。建议以新防治船舶污染海洋环境管理条例实施为契机，加快对港口接收设施规范性文件的制定步伐，明确港口码头接收设施的配备要求或相关技术配备标准，明确不同类型港口配备接收设备的类型和容量，并通过对港口码头污染接收设备配备情况的专项验收等形式，确保港口接收设施建设满足管理的要求。（二）做好防污染配套设施建设的统筹规划。为加强监管，建议港口所在的地方政府应统筹规划防污染配套设施建设，建立与港口发展相适应，布局科学合理、功能完善的专门的散化船舶洗舱水处理集控区，加强对散化船洗舱水处理和管理，规划建设过程中要主动与海事、港口、安监、海洋、环保等部门合作，征求和听取各有关部门的意见和建议，使防污染配套设施建设具有针对性。（三）建立对船舶洗舱水跟踪监管的内、外部机制。船舶预洗及洗舱水的排放往往不仅涉及装货港和卸货港等多个海事主管机关的监督管理，还涉及海事部门与港口行政部门、环保部门的联合管控。因此，要加强对船舶洗舱水排放监管，必须建立起建立对船舶洗舱水跟踪监管的内、外部联系与协作机制。内部联合协作机制包括：一是严格“免除”条件，要求申请到他港预洗和排放洗舱水的船舶，须提供由对方港口的主管机关签发的书面证明，并在船舶货物记录簿做相应签署；在对方港口签发此类证明的原件无法有效送达时，卸货港主管机关应主动通知对方港口的主管机关。二是规范主管机关签署制度。卸货港主管机关对船舶免除强制预洗或到他港进行洗舱水接收的情况，要及时在船舶货物记录簿中签署，以便装货港主管机关据以对船舶洗舱水的处理及去向进行监管。外部联控机制及措施包括建立各部门定期通报及走访制度等。（四）船舶应严格执行预洗作业的规定。船舶作为防污染安全的第一责任人，应严格执行公约的相关要求，加强学习和培训，熟练掌握预洗作业相关要求，严格按照程序与布置手册落实预洗操作程序，确保预洗作业的有效实施。（五）海事管理