未经审批转让划拨国有土地使用权.doc

以下案例来源于 李艳芳主编：新版以案说法-经济法篇，中国人民大学出版社，2006。未经审批转让划拨国有土地使用权，具有法律效力吗？【案情介绍】 2000年12月26日，A物资流通中心(以下简称“物流中心”)与B国家粮食储备库(以下简称“粮库”)签订了土地使用权转让合同，约定物流中心向粮库转让国有划拨土地100亩，总价款1 850万元。合同签订后，粮库向其所在市土地管理局递交请示报告，请求批准。土地管理局于2001年1月19日作出批复：收回物流中心100亩国有土地使用权；同意粮库按划拨方式办理该土地使用权登记手续。随后粮库依批复办理了登记手续，并先后向物流中心支付1 520万元，拖欠330万元未付。物流中心遂起诉追索330万元拖欠款。 【审理结果】 一审法院判决粮库清还欠款，但二审法院以双方所签土地转让合同未经批准、合同未生效为由撤销了一审判决，物流中心330万元诉求未获支持。随后粮库根据终审判决，又向法院提起诉讼，以物流中心收取的1 520万元构成不当得利为由，要求返还。2005年5月，法院判决物流中心将1 520万元返还粮库。 【评 析】 本案是一起未经批准转让划拨土地使用权而被确认无效的案例，属于当今土地转让、房地产开发中的常见案例。案件的焦点在于，涉案的国有划拨土地使用权在转让过程中有何法律上的限制。 首先，本案中，涉案的土地属于物流中心合法取得的划拨土地，物流中心对其依法享有土地使用权。根据中华人民共和国城市房地产管理法(以下简称城市房地产管理法)第22条的规定，“划拨”是指县级以上人民政府批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者的行为。土地使用者通过划拨方式取得的土地使用权，即为划拨土地使用权。划拨土地使用权的特征如下：（1）除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制；（2）虽然土地使用者要缴纳补偿、安置等费用，但不必向国家支付地租性质的费用；（3）通过划拨方式取得的土地使用权，除符合法律规定的条件外，不得转让、出租和抵押。所谓法律规定的条件，主要是指城市房地产管理法规定的条件，即：一是要经过市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门的批准；二是要与土地管理部门签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金，或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。不具备这两个条件的，土地使用权不得转让、出租和抵押。通过划拨方式取得土地使用权，是国家为了支付或者照顾某些公益性事业或者特殊行业的发展，而对其建设项目用地采用的特殊供地方式。中华人民共和国土地管理法(以下简称土地管理法)对划拨用地的范围作了明确的规定，包括国家机关用地、军事用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地，还有公益事业用地与城市基础设施用地等。在上述范围内，政府认为应当予以扶持的，并给予政策上优惠的建房项目用地，经过批准，可以采用划拨方式取得土地使用权。我国划拨土地使用权的取得程序方面，根据土地管理法的规定，除乡（镇）村建设依法批准使用集体经济组织、农民集体的土地外，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，都必须依法申请使用国有土地。土地使用者申请使用国有包括国家所有土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。在现阶段土地使用者申请使用国有土地的，以后者居多。因此，划拨土地使用权取得的程序与国家征用土地的程序基本相同，大体上由以下几个步骤构成：（1）用地单位提交用地申请。经批准的建设项目，需要使用国有土地的，建设单位应当持法律、法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请。（2）土地行政主管部门审查和报批。县级以上人民政府土地管理部门对建设用地申请进行审查后，便划定用地范围，并组织建设单位与被征地单位及有关单位，依法商定征用土地的补偿、安置方案。然后，依照土地管理法规定的审批权限报有批准权的人民政府批准。建设项目占用土地需要征用农用地的，还应依照土地管理法第45条的规定办理农用地转用审批手续。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，也同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批。（3）土地划拨。建设用地申请及土地补偿安置方案，经有批准权的人民政府批准后，向建设单位颁发建设用地批准书，土地管理机关根据建设用地批准文件和建设进度，一次或分期划拨建设用地，并督促被征单位和建设单位按时移交土地，尽快落实土地补偿、安置方案。（4）建设项目竣工后，建设项目主管部门组织有关部门验收时，县以上人民政府土地管理部门要到现场核查实际用地情况，经核查无误后，用地单位应到土地行政管理部门办理土地登记，由土地管理机关颁发国有土地使用证，确认土地使用权。本案中，涉案的100亩土地即为物流中心在国家规定的范围内，依合法目的和程序所取得的划拨土地，物流中心依法对其享有划拨土地使用权，该土地使用权应该受法律的保护和约束。 其次，物流中心行使涉案划拨土地使用权受到法律限制，其未经有权部门批准转让划拨土地应属无效行为。土地使用者依法取得划拨土地使用权之后，便在法律规定的范围内对划拨的土地享有占有、使用和收益的权利。其权利的行使受国家法律的保护，但土地使用者在行使权利时，也必须遵守国家法律、法规的有关规定，包括：(1)土地使用权人不得擅自改变土地用途。划拨土地使用权取得方式的适用有明确的范围。人民政府在批准划拨土地时，都确定了明确的用途，这种确定的用途很可能就是得以批准划拨的条件。因此，土地使用权人在使用土地过程中不得随意改变土地用途，因特殊情况确需改变土地用途的，应得到人民政府批准，并要依法办理土地用途变更登记手续。(2)土地使用权人在行使权利时，如遇社会公共利益需要，有义务服从人民政府收回土地使用权的决定。土地管理法第58条对此有明确规定。(3)划拨土地使用权的转移必须遵守有关法律、法规的规定。就划拨土地使用权的性质来讲，权利人对其享有的土地使用权没有处分权。但客观上，要求划拨土地使用权能够流转，房地产市场发展本身也要求划拨土地使用权流转，为了充分合理地利用宝贵的土地资源，国家法律允许划拨土地使用者以土地使用权作为出资与他人联营、联建房屋，允许土地使用权随房产交易转移，但同时也规定了严格的条件。1990年国务院公布的中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第45条规定，划拨土地使用权转让、出租和抵押要经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其条件是：（1）使用者必须是公司、企业、其他经济组织和个人；（2）领有国有土地使用证；（3）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（4）依照有关法规的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金，或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。1994年颁布的城市房地产管理法第39条对划拨土地使用权转让的方式和条件又作了进一步的规定，即：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。”土地使用者无论以何种方式转让划拨土地使用权，都应遵守上述规定。 就本案而言，物流中心以划拨方式取得的国有土地使用权，在未依法办理土地使用权出让手续，未经有批准权的人民政府批准的情况下，即与粮库签订土地使用权转让合同，将物