公路技术与交通管理.doc

本页来源关闭 书名: 公路技术与交通管理 作者: 张振明主编 当前第:352页 主利益等方面取得了显著成绩。但是，从依法治运的高度与形势发展的要求，当前运政执法中仍存在一些不容忽视和亟待解决的问题，必须认真研究和改进。1存在问题11执法行为欠规范111调查取证方面。有的执法人员在例行稽查时，未按要求主动出示身份证件表明询问的合法性，或未告知被询问人有要求回避的权利；有的调查人员对被询问人进行暗示、引诱、欺骗；还有的调查人员所做的笔录死套模式千篇一律，不能反映出当时的真实情况和被询问人的语言习惯，降低了笔录的可信度。112处罚程序方面。中华人民共和国行政处罚法第三十七条规定，收集证据过程中，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存。但实际操作时，有的执法人员在开据证据保存清单时，往往跳过此程序，使行政负责人审批程序留于形式。再如，行政处罚有一般程序和简易程序两种，有的稽查人员往往只采用一般程序，虽然通过层层把关避免了工作中的疏漏，但客观上使一些可以用简易程序处罚的违章行为程序复杂化，影响了办事效率，增加了被处罚对象的麻烦。12执法定性难把握以客、货运输为例，根据交通部公路司关于对营业性和非营业性运输划分问题的复函(公运政字200057号)和原国家计委、财政部、交通部关于规范公路客货运附加费增加公路建设资金的通知(计价管19981104号)的规定：经营陛道路运输主要是指为他人提供有偿的运输服务活动，也就是说在运输过程中发生各种方式费用结算的运输活动；非经营性道路运输主要是指为本人(本单位)生产、生活服务，不发生费用结算或者不收取报酬的道路运输。前者属运政执法检查对象，后者则不在此例。但实践中某车辆在一定时期内发生的运输具有两重性。如某工厂的货车送了一趟产品去某地销售，回程时帮本单位食堂捎带了一车大米，这就使得执法查处定性很难。再如，有的客货车被车主以转让经营权的形式承包给他人，承包经营者又雇用了驾驶员，而当这辆车出现违章行为时，处罚的主体是车辆所有者、经营者，还是驾驶员?应当谁来陈述、申辩、接受处罚?类似这样的问题使执法人员很难把握。2原因分析应当肯定，上述问题的产生必然有其背景和根源，只有剖析出问题的“症结”所在，才能“对症下药”予以根治。这里我们不妨逐一探讨、分析。21关于执法行为不规范问题主观原因：少数执法人员素质不高。有的平时对法律法规学习不够，处理问题把握不准；个别执法人员作风浮夸，往往喜欢图省事走捷径；有的经不住“糖弹”攻击，思想堕落贪赃枉法。业务不精、作风不实、品德不端，是导致执法人员执法行为不规范的主要原因之一。客观原因：执法依据难把握。首先，立法本身存在缺陷。现行法律法规有些内容还不够完整，概念比较含糊，且缺少法定的解释。其次，法规的盲点和弹性空间太多。如中华人民共和国道路运输条例对强行招揽旅客、货物的行为，处以1000元以上3000以下的罚款；对未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的行为，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没353有违法所得的或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款。低限1000元至3000元、违法所得lo倍的罚款之间，并未明确设定各种情节的梯度和裁罚的尺度，客观上为滋生人情案、关系案提供了空间。再次，法规之间有自相矛盾之处。如道路运输行政处罚规定规定，对偷漏、拖欠交通规费的行为可以采取征收滞纳金和进行经济处罚的行政手段，而中华人民共和国道路运输条例对此未作出明确规定。这就使得运政执法人员操作时左右为难，不处罚有行政不作为之嫌，处罚又担心当事人以上位法为依据相抗衡。22关于执法环境不宽松问题道路运输管理对象不肯配合、拒检逃逸、暴力抗法等现象的出现，至少有三个方面的原因：一是法制宣传不够，部分当事人对运政管理的法规内容不了解，或对执法的必要性不理解。二是运政管理相关的法规、条例、规章对违章者不合作未明确责任。如拒检逃逸，法律法规未赋予运政执法人员有追踪堵截权，即使拦截下来也未规定要予以重罚，当事人无所畏惧；执法者本身无追踪权心虚，更为追踪后万一发生交通事故难脱法律责任顾虑重重。三是运政执法部门与公安等执法部门配合得不是很好，运管部门与公安部门信息上尚未“联网”，行动上不“联动”，使暴力抗法有了可乘之机。3对策思路31强化队伍素质，规范运政执法行为规范执法行为要有新手段。不能停留在会上说说，发现问题时“头痛医头，脚痛医脚”。要以人为本，用机制约束，从抓提高执法队伍素质人手。着重提高执法人员自身的综合素质，坚持搞好“全心全意为人民服务”的宗旨教育，“依法行政、文明执法”的法制教育，“爱岗敬业、诚实守信、办事公道、服务群众、奉献社会”的职业道德教育，规范执法行为。杜绝违法执法、随意执法、以言代法的现象。在执法过程中，碰到违章的车辆，我们一方面加强宣传，责令整改：另一方面从严执法不偏私，在处罚上坚持公平、公正，以违法行为的情节、后果及违法行为是否有主观过错，根据法定的从轻、减轻情节等依据，用准自由裁量权，对大案、要案要制定统一尺度的处罚标准，在性质和情节相同的情况下，不论被处罚者的地位、权势、名望以及与执法人员的关系如何，都一视同仁，决不用感情代替法律，不能孰轻孰重，对经济确有困难分批缴纳罚款的，应当有专人负责，及时追回。即使个别经营户不理解不配合，我们也要晓之以理，动之以情。对个别暴力抗法的违法人员我们也要做到打不还手，骂不还口，真正做到文明执法。32理顺执法体系，改善运政执法环境改善运政执法环境要有新思路。体制不顺是执法环境不宽松的根本原因。目前，道路运输可以说是管理多头、政出多门、执法无序，不从到顷体制这个根本问题上解决，执法环境就无法改善。鉴于此，特建议：首先，变多头管理为对口管理。要以“三个代表”重要思想为指导，从讲政治的高度，遵循相同或相近的职能由同一部门承担的原则，跳出部门职权之争的狭隘圈子，建立起由政府交通主管部门统管交通行政综合执法的管理体制，尽快结束道路运输行政管理中职权交叉、部门扯皮、互相攀肘的局面。其次，职能并轨，设立公路警察机构。运政执法难，甚至出现暴力抗法行为，问题是执法人员的执法权受限，缺乏震慑力。同样在道路上执行执法任务，运政执法人员却不具备公354张振明主编.公路技术与交通管理.河北人民出版社,2008.9.安交警具有的某些强制性措施的权力。譬如中华人民共和国道路交通管理条例第六十八条载明：“除公安机关外，其他部门不准在道路上设置检查站拦截、检查车辆”。现在运政执法者的身份和权限，横比不上公安交警，纵也与其他交通运输形式不可比。天上飞的(民航)，铁轨上跑的(铁路)，水上漂的(港航)都有一支警察队伍，唯有中国老百姓最经常、最直接、使用率最高的公路却没有一支警察队伍。因此，建议交通部门成立公路警察机构，人员由运政、路政等执法人员经过培训后分工执法。据了解，许多国家都有专门负责道路管理的公路警察机构，连我国台湾省也有公路警察机构。另一个办法，也可参照深圳等地的做法，成立运政公安中队，业务上受各地公安局指导，工作上由交通局统一安排；重庆则采取将公安交警、运政、路政执法合而为一的办法，实践中也取得了良好的效果。当然，成立公路警察机构或者运政公安中队，从构想到真正建立，还有一个努力的过程才能实现。此外，对一些特殊案件，可充分运用技术性手段进行调查处理，以提高办案质量。如通过建立纵向(各级运政部门)和横向(运政与公安)的信息网络链接，x寸,f,-J蓄意漏逃处罚、伪造证件者。运政执法人员在未经当事人同意的情况下，可以利用音像设备，取得视听资料，作为补充证据，对付那些拒绝配合、抵赖翻供的当事人。在不“蓄意引诱”的前提下，执法人员也可以乔装旅客取得证据或者采取有奖举报的方式取得线索，对付一些取证难度较大的非法营运行为。854机关效能建设与监察工作创新探索实践浅析当前运政执法中存在的问题及对策江苏省淮安市淮阴区运输管理所陈超随着社会经济的进步和法制建设步伐的加快，道路运输业得到了飞速的发展，运政执法人员的素质普遍提高，运政执法工作成效明显，规范了运输市场秩序，加快了依法治运的进程。但是我们也要看到，当前道路运输市场秩序混乱的状况并未彻底根治，运政管理、道路稽查工作中仍存在一些亟待改进的现实问题。在此，笔者结合基层道路运政管理、运政稽查工作现状和存在问题，浅谈几点见解。一、存在的问题1体制不顺畅，职责不清楚。一是管理主体不明确。由于道路交通和道路运输管理职能分别属于公安和交通两个行政管理部门，造成职责交叉、互相掣肘、矛盾迭出、牵扯较多。根据法定职责，道路运政管理机构要对运输车辆进行技术管理，对营运驾驶员进行职业培训和职业道德教育，对经营者的经营行为进行监督，而车辆入户、发牌证和驾驶员考核发证都由公安部门负责。交通部门为有效施行运政管理，只得另外核发道路运输证和道路旅客、货物运输驾驶员从业资格证。多头管理的机制，必然给管理对象带来了沉重的负担，也给政府工作带来较多的牵扯，可谓是“繁政扰民”。二是运输市场调控无抓手。道路运输行业需要一定的宏观调控，但在一定程度上，往往力不从心。在道路运输市场营运车辆严重饱和的情况下，交通部门要实施调控，而公安部门却以促进车辆更新为由，对新车入户不加限制，车牌照发不误，导致营运车辆数增加，无证黑车猖獗，市场秩序混乱。2执法仅有法规依据，而无法律依据。运政执法的前提是有法可依，而目前我国没有道路运输法，已成为阻碍运输市场发展的最主要因素，是道路运输市场秩序混乱、非法经营行为大量存在的根源。目前现有最高层次法规道路运输条例，存在空白点，可操作性欠强，而且有不配套之处，其次是各省、自治区、直辖市人大常委会颁布的道路运输管理条例，其余均为交通部或地方政府颁布的规章。这对道路运政执法存在一定的局限性，致使道路运政执法不力。道路运输法的迟迟未出台，已在一定程度上影响了运政执法的有效实施。3执法环境差，体制过于分割，影响稽查职能发挥。首先，由于运政执法缺乏社会的支持和一定的强制性手段，致使执法的环境较差，而且社会风气、自身宣传的不足，也给执法工作带来很大的困难。如运政稽查中所实施的罚款、扣证等处理方式对机驾人员产生的震慑作用不大，违法业主则与执法人员“绕圈子”，处罚后继续非法营运，并不能从本质上纠正不法行为。而遇到致命性的处罚时，如查处黑车，机驾人员则与执法人员“动真碰硬”，检查不停、强行闯卡，全然不顾执法人员的人身安全，有的执法人员甚至被撞伤，付出了血的代价。此外，在一些地区黑社会势力插手运输市场，也导致了稽查工作的难度增加。查车难、取证难、处罚难、执行难已是当前稽查工作中的大难题。其次，当前的运政管理体制与飞速发展的交通运输网络已不相适应。随着城乡经济的发展，交通条件的改善，运输车辆的更新，农王君主编.相关效能建设与监察工作创新探索实践 中.经济日报出版社,2009.09.基层工作探索实践855村运输市场显然缺乏有力的管理力度。非法营运的黑车，非客运车辆违章载客大多是源头缺乏管理，从农村走向城市，扰乱运输秩序。第三，随着交通道路的高速化，高速公路也成了违章车辆的“避风堂”，稽查人员对此也只能“望路兴叹”。这种条块分割的管理模式，不利于树立运政执法的权威性，限制了稽查职能的发挥。4稽查装备落后，信息滞后，处理方式落后。一是执法车辆档次不高。随着运输市场的多元化发展，营运车辆的档次提高很快，而执法车辆仍停留在“数量不多，质量不高”的现状上。执法中，运输车辆逃避检查、冲卡逃跑现象时有发生，不法经营业主有恃无恐，执法人员对此无可奈何。执法装备的落后，在某种程度上已影响了交通的执法形象。二是信息互通比较滞后。常有机驾人员这样说：“交通不是交警，我们不怕”。不可否认，交警部门有特殊的职权，但主要是交警部门的执法信息已形成快速反应网络，违法者有无处可逃的感觉。运政稽查的执法信息互通状况则比较滞后，已不适应当前的市场管理所需，机驾人员闯过一“关”后便万事大吉。三是处理方式落后。“说情风”的严重程度已相当惊人。有些地方实施查处分离后，效果比较明显，但内部执法人员说情现象仍屡禁不止。说情现象的存在是间接导致经营者违法的因素之一。5执法人员自身素质不高，执法行为不规范。运政稽查是一项涉及面广、法律性与政策性很强的管理工作，需要一支法律意识强、业务水平高的高素质运政稽查队伍。虽然近几年运政稽查人员的水平较之以前有所提高，但总体素质还不高，还不能完全需工作之所需。人员素质的不高，也导致了执法行为的不规范。二、解决当前问题的对策1理顺管理体制，剔除多头管理。体制顺则政令通，政令通则事业兴。不然则导致管理失控，执法无绪，矛盾剧增，影响工作。因此，必须理顺管理体制，剔除多头管理的现象。应建立综合的交通执法体系，跳出部门职权之争的狭隘圈子，建立“交通一家管”的管理体制，结束当前执法中职责交错，部门扯皮，互相掣肘的局面。2加大运政立法力度，使运政执法有法可依。加快道路运输立法工作，是加强和改善道路运输行业管理的根本，是一切工作的重中之重。为加强对道路运输业的有效管理，维护道路运输市场秩序，保护道路运输各方当事人的合法权益，确保依法行政，应尽快出台道路运输法。作为运管人，我们都应该为道路运输法尽快出台而强力呼吁。同时，道路运输法规体系也应相应的予以完善。争取到“十一五”末，道路运输形成以法律为龙头，行政法规、地方性法规为补充，部门规章和地方性规章为辅助的法规体系。3加强宣传，争取支持，改善运政稽查环境。一是要加大运政法规政策、运政职能、运政稽查意义的宣传，在全社会形成理解、支持运政稽查工作的氛围。二是正确处理好管理与服务之间的关系，在执法工作中主动为业户出主意，当好“服务员”，帮他们排忧解难，赢得他们的支持和理解。三是做好法律效果和社会效果的统一。在运政执法中要讲究方法，避免激化矛盾，减少执法阻力。四是要争取相关部门的支持，要多与新闻媒体、公安、法院等部门沟通，借“权”生威，综合管理运输市场，给运政稽查创造良好的外部环境。4改善执法装备，提高执法能力。一是提高执法车辆的档次。长期以来，运政执法车辆的数量、质量都远远不能满足市场管理所需，尤其是我们苏北地区，有的单位执法车辆很破旧，档次很低，与稽查工作的地位“交相辉映”，严重影响执法形象，影响稽查职能的发挥，降低了运政稽查的战斗力。执法车辆的档次，应该大力提高。二是加强执法通讯网络。运王君主编.相关效能建设与监察工作创新探索实践 中.经济日报出版社,2009.09.856机关效能建设与监察工作创新探索实践政执法方式和手段的陈旧与运输市场的飞速发展形成了鲜明的对比，执法信息互通接近于零，制约了稽查工作的效率化。若改变这种现状，有必要加强执法通讯设备建设，保证信息及时准确的传达，有效提高工作质量、提高工作效率、增强信息反馈、实现信息共享，保证在关键时刻我们的稽查队伍能拉得出、开得动、联得上、打得赢。三是开发更先进的违章处理软件，避免盛行的说情风，提高查扣车辆的处理率。减少“查了就放，放了再查”的无用功行为。5发挥乡镇交管所职能，实现城乡稽查一体化。目前，存在只有运政稽查大队才能对客货运输车辆实行全能化管理的现状。然而，随着运输市场的发展，市场变得多元化，管理变得复杂化，管理难度也在不断增加，仅仅依靠稽查人员管理百倍于甚至千倍于自身的运输车辆显然是不现实的。而且，农村运输市场也接近城市化，我们有必要进一步发挥乡镇交管所的职能，改变乡镇交管所稍有动作就是“三乱”的被动局面，赋予乡镇交管所能够实行路检路查与源头检查相结合的管理权限，扭转乡镇交管所职能萎缩的现象，真正实现乡镇交管所作为“地方小交通局”的本面目。实践证明：凡能够充分发挥乡镇交管所作用的地区，运输市场管理成果也比较好，市场比较稳定。6规范执法行为，提高依法行政水平。一是要规范行政处罚、行政处理程序、要亮证执法，做好调查取证，使用处罚或处理决定书，并按法定程序送达，要充分注意被处罚者所拥有的权利。二是不滥用取权、越权处罚，依法实施“行政强制措施”“吊销经营许可证”等处罚，做到适用法律法规准确。要树立整体意识，防止执法的利益化，有利的就抢着执法，没利的就不执法或拖延执法，特别是消除在运政稽查中“重收费，轻管理，不管理”的不作为现象。三是要规范执法人员个人行为，做到文明执法，着装、手势要规范，杜绝衣冠不整、酒后执法现象发生，执法中做到文明服务，态度和蔼，语气亲切，杜绝“冷、横、硬”的执法行为。四是强化执法监督，广泛听取社会各方面意见，接受社会监督，发现问题不护短，不手软，严肃处理，及时纠正，树立良好的运政执法形象。王君主编.相关效能建设与监察工作创新探索实践 中.经济日报出版社,2009.09. “以罚代管”现象思考 时间：2005-8-24 19:22:45 作者：李敏 点击： 185 评论 【摘 要】：随着社会、经济体制改革的不断深化，道路运输市场呈现出一片大好形势，运管部门对运输行为的管理方式也由过去的经济管理手段、法律管理手段和行政管理手段的管理方式转化为以法律管理为主，经济管理、行政管理为辅，实行市场自己调控，道路运输条例施行后更是如此。然而，一些地方的运管部门的管理方式却还停留在过去的模式上，甚至是以经济手段总揽一切，即通常所说的“以罚代管”，且有蔓延加重趋势。针对这一现象，笔者从其表现形式、社会危害、产生根源、应对措施等几方面作了一番思考分析，提出了自己的一些观点【关键词】：道路运输行政管理 “以罚代管”现象 对策随着社会、经济体制改革的不断深化，道路运输市场呈现出一片大好形势，道路运输管理工作也迈上了一个新台阶。运管部门对运输行为的管理已由过去的经济管理手段和法律管理手段、行政管理手段并重的管理方式转化为以法律管理为主，经济管理、行政管理为辅。道路运输条例施行后更是如此。这种管理方式的变化，是社会进步的表现和运管工作从“人治”转向“法制”的必然结果，也是构建和谐平安道路运输市场的必要条件。然而，据笔者了解，一些地方的运管部门的管理方式还停留在过去的模式上，甚至是以经济管理手段总揽一切，即通常所说的“以罚代管”，且有蔓延趋势。那么，“以罚代管”现象有哪些表现形式？有何危害？又是怎样出现的？能否根治？对此，笔者作了一番调查分析。一 目前“以罚代管”现象主要有：随意罚款。比如说“车辆二级维护记录”，根据关于启用新版道路运输经营许可证和道路运输证的通知（交公发号）中相关规定(今年八月一日起开始施行的交通部货物运输及货运站管理规定对此又予以了重申)，“车辆二级维护记录”不作为路检路查内容，也没有规定要制作或检查“营运车辆二级维护备案卡”。但不少地方的运管部门依然在路查中检查外地车辆（多在偏僻的地区），利用车主身在外地怕事心理，强硬违规罚款，而车主人在外地没有办法，只有交罚款，甚至直接塞钱以图了事，车主被罚一次后，以后都随身携带二维卡，违背了道条里的管理原则。据一位萍乡籍车主黎某某反映，他于二四年起在贵州省某地营运了一年多，就因未及时“二保”被当地运管部门处罚过两次，每次罚款四百元。罚款额度就高不就低，漫天开价，就地还价。道路运输条例规定的对每一项违法行为的处罚都有一个上、下限，之间差距较大，这也是行政处罚法赋予执法人员因事就宜具体对待的自由裁量权。一些运政执法人员在处理违法行为过程中随意使用，比如往往以上限开出罚单。如道路运输条例第六十五条为例，不符合条例规定条件的人员驾驶营运车辆的，由县级以上道路运输管理机构处元以上元以下的罚款。对此，某些运政执法人员就直接开价元，在经过一番“讨价还价”后降低一点处罚额度，仍以较高金额罚之，却全然不区分具体情况。久而久之，不仅从业人员养成了讨价还价的习惯，而且极大的损害了运政执法、处罚的严肃性和公平公正。以罚了事。如一些不具备危险化学品运输资格的车辆在非法运输危险化学品在运输途中被运管部门查扣后，按程序应该是先消除安全隐患再作处理。但一些运管部门对此却是在作出高额罚款后未采取措施依然将其放行。结果是隐患并未消除，危险依然存在。上世纪九十年代中期，本市上栗县一辆非法拉运鞭炮的货车在被有关执法部门查获处罚后予以直接放行，这辆不具备危险品运输资质的货车出去后，发生了爆炸事故，造成较大损失。重复罚款。根据一事不两罚原则，对同一运输过程中的同一违法行为只接受一次处罚。但实际情况并非如此。笔者曾多次听跑长途回来的司机朋友反映此类情况。不规范罚款屡禁不绝。法律规定，只有违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其它组织处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚的，才可当场作出行政处罚决定。但实际工作中很多地方的运管人员为图省事、快捷、高效，对所有违法（章）行为的处理一律适用简易程序，偶尔有作了询问笔录的，也很少将程序走完。执法程序不规范、执法文书不齐全，最终导致的是我们执法部门如果被告必输。其它一些现象。二“以罚代管”现象的社会危害性是显而易见的：首先，它造成了道路运输市场违法行为的恶性循环。因为在罚了款后违法行为可以继续存在，业户们就会产生一种错觉，认为车辆有没有手续、手续合不合法无所谓，只要交了钱，就能堂皇运行；同时，一些被罚过款的业户为挽回“损失”，会更加变本加厉地进行违法运输活动。这样就会使一定范围内的道路运输市场呈现出混乱状况。其次，损害了政府形象，影响了运管部门与业户之间的鱼水关系。因为运管部门是代表政府行使权力，一旦由于运管部门的不当行政行为使业户产生不满，其欲“泄愤”的首要目标必是政府；而作为这些不当行政行为的具体实施者，由于损害了业户的根本利益，运管部门与业户之间应有的鱼水关系必然受到损害和影响。再次，破坏了和谐社会的建设。道路运输的独有特点，使其成为人们在社会生活中不可缺少的一部分。“以罚代管”现象所带来的不良影响必然对人们的日常生活产生一定的冲击，甚至对社会稳定构成威胁；而且与“三个代表”的根本宗旨是背道而驰的，不利于和谐社会的建设。三那么，“以罚代管”现象是如何产生的？其有无生长根源呢？笔者认为运管部门财务“入不敷出”是最大成因。又是什么原因使运管部门的财务“入不敷出”的呢？这其中运管部门属于“自收自支”的事业单位（全国范围基本如此）又是主因。根据交通部、财政部联合发布的公路运输管理费征收和使用规定中有关规定，运管费是由道路运政管理机构向道路运输经营业户征收的一种行政性收费。其开支范围涵盖了运管部门的一切开支内容，并需按比例逐级上缴。由于无需政府财政承担费用，一些地方的运管部门便产生了如下一系列问题：机构膨胀，人员无限增加。交通部对运管机构的人员定编曾有过原则规定，即每百辆营运车核定一人，每百站点（站场、汽修、驾培等）核定三人。按这一标准，很多县级运管所只能定一、二十个编甚至更少，但实际情况是人员数在百人左右或更多的县运管所比比皆是。其所征收运管费连职工工资都不够，遑论其它？每隔一段时间国家都会上调行政事业单位工作人员的工资，且增幅不小。但各地区的运管费费源基本是固定的（个别地区甚至会下降），即使有增长也快不过国家调资增幅。一些地方运管部门的领导好“面子”、喜“排场”，迎来送往、“考察学习”，甚是热闹；无论处级、所级还是站级，凡是带“长”的都配有“专车”，档次还不低，使用频率也挺高。缺少有效的监督机制，也是一个重要原因。种种因素交织，为了填“肚子”、保“面子”，这些地方的运管部门就只好上路“讨吃”、向过往车辆“伸手”了。四“以罚代管”能被制止能够杜绝吗？笔者认为是肯定的。. 加强队伍建设，提高员工素质。一切规章制度都是以人为基础制定并由人来执行的；一支队伍是否纪律严明、具有战斗力，要从其员工素质高低来判断。由于道路运输所涉点面覆盖了整个社会，运管工作的好坏、运政管理人员素质的高低与社会的稳定便有着直接的联系。因此，运管部门要将“管理”工作落到实处，还应切实抓好队伍建设，提高运管人员素质。二者相辅相成，不可偏废。即要通过抓好组织建设、作风建设、制度建设来促进运管人员政治素质、知识素质、能力素质和职业道德操守的提高。这样才能切实提高运管人员的政治敏锐性、知识水平、业务能力和工作效能，增强运管人员忠于职守、全心全意为人民服务的自觉性，促使运管人员努力学习、勤奋工作、遵纪守法、扬正抑邪，对构建和谐文明平安的道路运输市场具有重要意义。改变人员“身份”，实行机构“直管”。这里关键是要改变运管人员的“身份”。因为运管机构是代表政府对道路运输行为进行行政管理的专业管理部门，其所进行的道路运输行政管理也是国家行政管理的组成部分，具有国家行政管理的基本属性；同时由于“费改税”已迫在眉睫，因此，将运管机构纳入政府行政序列，将运政管理人员现有的“事业”身份改变为政府公务员身份，也在法理之中。鉴于当今道路运输市场跨区域特性越来越明显，为加强对道路运输市场的宏观管理，提高运管工作效能，加强人员进出管理，统一并减少费用开支，笔者以为运管部门实行垂直管理（起码在市县实行）不失为一个好的途径。严格收支两条线制度，严格依法行政。这里的“收”也包括罚没收入。“罚没收据”领发权至少集中在市处一级；罚没收入也应象运管费一样按比例逐级上缴或干脆纳入财政统筹。这在一定程度上也许能降低一些部门的罚款“积极性”。对各项费用的开支应制定具体统一的计划，杜绝“大手脚”。对违法行为的具体处罚应在道路运输条例和相关法规的范围内严格施行（当然也要结合本地实际），同一违法行为适用同一处罚额度，不搞人情罚。在部门内部要健全规章制度，提高罚款透明度。完善监督机制，加大对违法（规）行为的制裁力度。要改变“以罚代管”现象，还要在制度上下大力气，并加强外部监督力度，如可借助社会力量（包括社会团体、新闻媒介、运输业户等）、政府力量（如财政、审计、物价等方面的介入）、人大、纪检监察等方面力量，对运管部门的行政行为作事前、事中、事后监督，促使运管部门的行政行为规范化、制度化、法制化。发现有违法（规）行为时要予以严厉打击，对屡教屡犯者或顶风违法（规）、以身试法者，要坚决将其调离（或清理出）运政执法队伍（岗位），直至移交司法机关处理。 道路运输管理部门损害群众利益不正之风从因及对策 作者：朱兆普 李 琛日期：2006-8-9 来源：湖南道路运输政研网 道路运输行业是重要的“窗口”行业，直接面向社会，面向人民群众，与社会经济的发展和人民群众的生活密切相关，而作为道路运输管理机构，以优质的服务态度和优良的工作作风，依法行政，文明执法，维护好、实现好、发展好人民群众的根本利益，纠正损害群众利益不正之风，是践行“三个代表”重要思想，坚持执政为民的具体表现，是密切干群关系，保持社会稳定的迫切需要，他关系到运管部门的形象，关系到党和政府在人民群众中的威信，对努力从源头上预防和治理行业不正之风，促进我省运管系统行风建设，有着极其重要的现实意义和深远的历史意义。 近几年来，各级道路运输管理机构在交通主管部门的指导下，高度重视纠风工作，结合本行业实际，采取多种措施，狠抓落实，使纠风工作取得了明显成效。今年以来，全省运管系统共查处纠风案件14件，处理违纪违规人员16人，取消不合理收费项目18项，涉及金额290.1万元；广泛开展行风评议活动，自觉接受社会监督，各地开展行风评议49次；加大纠风整治力度，各地组织开展行风专项治理活动共42次；认真执行政务公开、服务承诺制，增加办事透明度，共制定各种制度180项，基本做到了公开办事程序、公开收费标准、公开审批事项。纠风工作虽然取得了明显成效，但与上级的有关要求和人民群众的期望还有一定差距，特别是损害群众利益不正之风在运管系统依然存在，个别地方还比较严重。8月2日至11日，我们在岳阳、张家界、益阳、怀化等地对纠风工作进行了调研，通过组织召开座谈会、问卷调查等方式了解到，经营者反映损害群众利益不正之风最突出的表现有以下几个方面： 一是办事拖拉、效率低下。在问卷调查中有53.45%的经营者认为道路运输管理机构办事拖拉、效率低下，突出表现在：运管部门存在机构臃肿,人浮于事，办事相互推诿的现象，个别工作人员甚至故意拖延、刁难经营者，如某单位随意扣留经营者的客运线路牌，致使经营者“黑车”身份达四年之久，经营者上访到交通部、省有关部门，在社会上造成了极坏的影响。同时，运管机构存在审批程序复杂，审批环节较多，审批时间长，经营者办个事要东奔西跑，既花费精力又花费时间，如客运线路审批，审批层次多，期限长等。等等这些经营者深恶痛绝，对于经营者来说，时间就是商机，时间就是效益，办事拖拉、办事效率低下，挫伤了经营者经营道路运输的积极性，对道路运输业的健康发展也造成了消极影响。 二是服务意识淡薄，工作方法简单粗暴。从问卷调查结果和与部分经营者座谈的情况了解到，大部分经营者对运管机构工作人员的服务态度和工作作风是比较满意的，但在问卷调查中有27.58%的经营者对运管机构工作人员服务态度和工作作风表示不满意，这表明我们的工作还有待进一步改进。现在运管部门“重收费轻管理、重罚款轻教育”的现象还比较普遍，服务态度生硬，经营者办事“门难进、话难听、脸难看、事难办”的现象时有发生；不文明执法、野蛮执法现象也较严重，个别工作人员工作方法简单粗暴，态度霸道，利用手中的权力耍威风，使用伤害感情、激化矛盾、损害形象的语言，刁难经营者，一些经营者谈“运管”就色变，“不怕交警，怕运管”，交警罚完款完事，运管不仅可罚款，还可以端掉你的饭碗，断了你的生路。等等这些现象拉远了运管部门与经营者的距离，严重影响了运管部门的形象，败坏了运管部门的声誉。 三是公路“三乱”现象仍时有发生。问卷调查中，有56.89%的经营者认为运管部门有公路“三乱”现象，说明我省公路“三乱”现象，在一定程度上还存在。少数运政执法人员违反规定，在公路上任意拦截正常行驶的过往车辆，甚至设置障碍物堵截正常行驶的车辆；有的单纯为了追求部门经济利益，乱罚滥罚，如某经营者在甲地已罚了款，到乙地又被重复罚款；有的执“人情法、关系法、态度法”，有亲朋关系和给了好处的可不罚或少罚，态度不好的，进行重罚，执法随意性较大；有的还超越职权，不该查的车也查， 不该扣的车也扣，严重损害了群众的切身利益。 四是利用职务之便，吃拿卡要，以权谋私。运管部门权力是非常大的，特别是新的道路运输条例颁布实施后，许多行政许可权都下放到各县级运管所，集权更多。个别运管人员把手中的权力看得很重，用得很满，对待经营者是“不见好处不办事，见了好处乱办事”，利用职权、职务的影响为亲友从事道路运输以及第二职业谋取利益。如个别运管机构的有关负责人，暗示甚至要求经营者到亲朋好友经营的饭店、娱乐中心、休闲中心等地方消费，为亲朋好友谋取私利提供方便。也有个别运管人员在行使职权过程中，有接受经营者和服务对象的红包、礼金以及请吃、请喝、请玩等现象。 多年来，为了纠正部门和行业不正之风，杜绝运政执法人员履行职务过程中出现损害群众利益的行为，国家和省、市、县先后出台了一系列法律、法规和有关规定，来规范执法行为，但损害群众利益的现象仍时有发生，我们认为，主要有以下几方面的原因： 一是服务意识不强，管理手段落后，行政效率低。少数运管部门存在机构臃肿，人浮于事，办事相互推诿、扯皮的现象。少数运管人员宗旨观念不强，缺乏执政为民的意识，对待群众欠热情、缺礼貌，甚至无故刁难办事对象。同时，全省绝大部分地区还没有实现计算机管理，没有统一的信息共享平台，信息管理不集中，信息缺乏透明度，资源共享差，管理手段比较落后，造成办事效率低，管理水平低。特别是行政处罚没有使用计算机管理，受人为的因素干扰，加之缺乏完善的监督制约机制，容易滋生腐败和不正之风。 二是运管队伍人员素质参差不齐，少数人员素质不高。一是各级运管机构没有严把进人入口关，影响了运管队伍的整体素质。近几年来，一些不符合基本条件的人通过各种关系，进入了运管队伍。不少基层的同志反映：“现在只要有关系，什么人都能调进运管队伍” ，“运管机构不象个机关，几乎变成了就业中心”等等；二是运管人员文化程度不太高，运管人员培训和再教育没有跟上。到2003年底，全省在职运管人员大专及以上学历的只占45.83%，与交通部规定运政执法人员需具备大专以上学历的要求存在相当差距，有的虽有大专、本科文凭，实际水平却相差甚远。2003年全省共举办了三期运政执法骨干培训班，共培训学员239名，培训的普及率和力度远远不够。由于受文化水平的限制，素质不高，许多人不能自觉、有效地学习岗位工作所需要的相关法律、法规和业务知识，在实际工作中，处理相关问题往往背离法规要求。 三是管理体制不顺，人员膨胀。运管这支队伍自从1987年成立以来，就存在两大问题，一是没有列入财政预算，完全靠收取公路运输管理费维持生存；二是管理体制不顺，运管机构管理实行条块结合，以块为主的管理模式，市、县（区、市）两级运管机构编制由各级编委确定，上一级机构对下一级机构只管业务指导，管事与管人、管钱没有统一起来，致使队伍编制失控，人员急剧膨胀。1987年运管机构成立时，全省在编运管人员为3427人，到2003年底止，已达到10704人，年均增长率为6.48%。到2003年底止，全省民用车辆拥有量约65万辆，按交通部每百辆车配备不超过1人的规定计算，全省运管人员应该为6500人，按此标准计算，目前我省运管人员队伍超编4000多人，如果按人年均费用1.5万元计算，一年要多支出6000万元，由于人员急剧膨胀，导致经费严重不足。 四是受权力与利益驱动。一是少数人放松了对自己的要求，受不良思想的影响，世界观、人生观、价值观发生了扭曲，一事当前，不是先考虑人民群众的利益，而是先考虑小集体和个人利益；受权力的驱动，用足权、用满权，权力寻租，常常为了小集体和个人利益损害人民群众的利益。特别是极少数运管人员忽视道德修养，理想信念蜕化，价值取向移位，拜金主义、极端主义、享乐主义思想膨胀，“靠山吃山，靠水吃水”，想方设法“图实惠”、“捞外快”，对整个运管队伍产生了严重的负面影响；二是运管部门经费遵循的是“以收定支”原则，运管费征收的多，拨付的经费就多，罚没款上缴的越多，财政返回的也就越多，因此，受部门利益的驱动，使运管部门不该收的费也收，不该罚的也罚，造成运管部门“重收费，轻管理”和公路“三乱”现象屡禁不止，助长了损害群众利益不正之风的蔓延。 防止损害人民群众利益的现象发生，需要标本兼治，综合治理，纠建并举，常抓不懈，既要加强教育、转变观念，又要针对不同的问题采取不同的措施，建立长效机制。当前应着重做好以下几方面的工作： 第一，坚持依法行政、执政为民，树立道路运输行业管理新形象 坚持依法行政、执政为民，是践行“三个代表”重要思想，维护和实现最广大人民群众利益的本质要求；是加强运管机构自身建设，提高行政管理水平的根本途径；是运管系统做责任政府、责任行业的根本保证。各级运管机构要统一思想，更新观念，提高对依法行政、执政为民重要性的认识，要学好学透学深国家的有关法律、法规及相关政策，在行使行政职权时要符合法律、法规规范，切实做到依法办事，严格执法，既不能失职不作为，又不能越权乱作为。要树立正确的政绩观、权力观，用好手中的权力、慎用手中的权力。要把手中的权力用来为道路运输发展服好务，为运输经营者服好务，而不能滥用手中的权力，以权谋私，与民争利。要加大行政执法力度，确保政令畅通，做到有法必依、执法必严、违法必究。要坚持纠正不顾国家全局利益和人民根本利益的本位主义和地方保护主义。要严格实行“收支两条线”管理等一系列加强廉政建设的重大举措，从源头上、制度上防止和消除腐败。要依照行政处罚法的规定，实行罚款“罚缴分离”制度，继续积极推进相对集中行政处罚权的试点工作。各级运管机构和运管人员只有做到依法行政、执政为民，以人民群众满不满意、赞不赞成、答不答应作为标准，不断提高依法行政的管理水平，才能树立道路运输行业管理新形象，才能维护和发展好人民群众的根本利益。 第二，认真贯彻执行行政许可法和道路运输条例，以人为本，努力做到便民和高效 今年7月1日，行政许可法和道路运输条例正式颁布实施，两部法律、法规的制定充分体现了以人为本的思想和公开、便民、高效的原则，简化了行政许可程序，减少了审批环节，规定了许可期限，为提高道路运输管理机构办事效率，提供了法律保障。同时，两部法律、法规对道路运输服务质量提出了更高的要求，运管机构应当采取措施为经营者提供优质的服务，使经营者能够廉价、便捷、迅速地了解道路运输市场中的有关情况，为经营者申请并获得道路运输经营许可或者开展道路运输活动提供必要的方便条件。按照提高办事效率的要求，运管机构无论是受理、审查行政许可申请，还是作出行政许可决定；无论是告知经营者相关权利、举行听证会，还是到现场去检验、检测；无论是发现问题，还是处理问题，都必须依法依规，讲究效率。目前，主要应逐步做好以下几方面的工作：一是要将行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限及需要提交的全部材料的目录等在办公场所公示；二是要实行“一站式”服务，集中审批；三是创