构建社会主义和谐社会发挥公共政策协调功能

构建社会主义和谐社会发挥公共政策协调功能甚航卅市委竞较2006年第1期墨查堕!垫塞构建社会主义和谐社会发挥公共政策协调功能.岳海鹰内容摘要:本文从构建社会主义和谐社会的角度审视公共政策的内涵和功能,论述了和谐社会的实现尤其需要发挥公共政策的协调功能,并以政策过程为标准提出了增强公共政策的协调功能的途径.主题词:和谐社会公共政策协调公民参与一,和谐是我国社会进一步发展的新的价值选择实现社会和谐,建设美好社会,始终是我国历代先哲们孜孜以求的一个价值目标.从孔子的和为贵和墨子的兼相爱,爱无差等,到洪秀全,康有为等天下大同的社会构想,这些设想虽然带有时代的局限和提出者阶级地位的烙印,但都在一定程度上反映了广大人民群众对和谐生活的向往.2004年9月,党中央在十六届四中全会上,明确提出构建民主法治,公平正义,诚信友爱,充满活力,安定有序,人与自然和谐相处的社会主义和谐社会的战略任务.构建社会主义和谐社会,是党中央和全国各族人民为全面建设小康社会而提出的一个发展战略,是立足于我国国情,以一定的经济发展水平和物质财富积累程度为基础,面对当前我国利益格局多样化和公共需求急剧上升的现实,所做出的新的价值选择.党的十一届三中全会之后随着改革开放的逐步推进,我国社会阶层急剧分化.其主要原因,一是经济体制改革打破了单一的公有制格局,确立了以公有制为主体,多种经济成分并存,健康发展的新结构.二是我国的工业化进程推进了产业结构的调整和升级,使得三大产业从业人员的结构发生了重大变化.原有对我国社会两大阶级,一个阶层的划分法逐渐演变为六分法:即我国社会大致分为农民阶层,工人阶层,管理者阶层,知识分子阶层,个体劳动者阶层和私营企业主阶层等六大阶层,从而更是形成了各种不同的利益群体.当前我国社会的利益分化主要表现为中央与地方之间利益分化,区域之间利益分化,阶层利益分化,职业利益分化,城乡利益分化几个方面.2003年,我国人均GDP首次突破1000美元.国际经验表明,在这个阶段,整个社会的需求结构会发生重大变化,就是用来解决温饱问题的个人需求在整个社会支出中的比例大幅下降,而以个人发展为目标的公共需求开始急剧上升,教育,医疗,就业,社会保障,与人们生活密切相关的公用事业和基础设施建设等领域的公共供求矛盾开始显现,农村潜在的公共需求也正在逐步释放.因此,构建社会主义和谐社会,就是要达到物质生产高度发达,市场运行健康有序,经济增长方式向集约型转变;政治清明,开放,公民享受充分的民主权利,社会法治公正严明,人际关系诚信至上;社会就业充分,卫生,教育,文体事业发达,满足公民日益增长的物质文化生活需要;社会分层呈中间大,两端小的橄榄型结构,中问阶层为主流阶层,占据社会大部分资源;城乡差距,地区差距进一步缩小,实现城乡之间,地区之间的良性互动;自然环境优美秀丽,自然资源科学利用,人与自然和谐共处.二,公共政策的涵义和功能(一)公共政策是推进构建社会主义和谐社会的有力工具政府是国家公共权力的行使者和社会公共事务的管理者,也是社会全体公民公共利益的代表者,完成构建社会主义和谐社会的战略任务当然离不开政府的主导作用.政府通过法定的程序,?67?审甚杭州市萎竞投2006年第1期工具和方法,调整各方面的社会关系,实现对国家制度的安排和对社会事务的管理.政府公共性的本质属性决定了其所能调配的资源和运用的工具,方法也必须具有公共性,而不能在私人领域运作.因此,公共政策也就责无旁贷地成为了政府在推进构建社会主义和谐社会进程中的有力工具.根据戴维?伊斯顿对公共政策的定义,公共政策是对社会价值的权威性分配.当前国内比较通行的定义是:公共政策是国家机关,执政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定的社会政治,经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则,它是一系列谋略,法令,措施,办法,方法,条例等的总称.公共政策具有一下特性:1.公共性.公共政策是作为国家公共权力的行使者和社会公共事务的管理者的政府为维护和实现一定的公共利益,在公共领域采取的一系列法令,措施,办法等的总称.政府的公共性决定了公共政策的公共性.2.政治性.在阶级社会中,公共政策的制定总是代表着统治阶级的利益,具有强烈的政治倾向,这种政治倾向反应到政策之中,就是公共政策的阶级性:公共政策的制定者总是要把本阶级的利益放在首位.3.权威性.制定公共政策的主体是具有社会公共权威的国家,无论是转化为法律形式的公共政策,还是以条文,规定形式存在的公共政策,都具有依靠国家强制力得以贯彻的性质.这也是公共政策能够发挥其协调功能的基本保障.4.原则性.一般的公共政策对公共事务的安排和对公共利益的调整只指明原则性的行动方案和行为依据,而不可能把全部特殊情况和具体细节都概括无遗.这样,公共政策就只能以普遍适用的原则或指导方针存在.5.非营利性.公共政策的对象是社会公共事务和全体公民,其目的是实现对国家和社会的有效管理,它不是以营利为主要目的,而是实现对社会价值的权威性再分配,以更好地确立公正平等的社会关系.6.普遍性.由于公共政策与社会公共权威相联系,其客体又涉及一定社会整体的社会关系,公共利益和全体社会成员等.因此,公共政策在一定范围内对政策客体具有普遍而平等的效力.正是由于公共政策所具有的这些特性,才能使其充分自身特有的功能,推动和谐社会宏伟目标的实现.也就是说,上述特性是公共政策在构建和谐社会进程中充分发挥其引导,管制,分配,象征和协调功能的前提和保障.(二)公共政策的功能1.引导功能为了解决某个政策问题,政府依据所要实现的目标,通过政策规定相应的奖赏,鼓励措施,对人们的行为和事物的发展加以引导,从而使得公共政策具有导向性.也就是说,政策给社会的发展,人们的行动确定了方向,使整个社会生活由杂乱无序,相互冲突,漫无目标的行为,有效地纳入到和谐统一,清晰明确的轨道上来,使之按既定目标稳步前进.引导功能是政策的积极功能.引导功能表明政策引导客体的行为和事物的发展,不仅要让人们知其然,更要使人知其所以然,使人们认识到怎样才能做得更好.事实证明.制定正确的公共政策,积极协调社会利益关系,合理配置公共资源,可以保障人民群众的根本利益和基本公民权利,引导人们为实现社会主义和谐社会的伟大战略目标努力奋斗.公共政策的引导不仅是行为的引导,也是观念的引导;不仅有正向的引导功能,在客观上有时也会有负向引导功能.正向的引导是政策对人们的行为和事物发展方向的正确引导,体现了人们对事物发展客观规律的正确认识和把握.不仅错误的公共政策,因其违背社会公共利益而固然具有负导向功能,即使那些基本正确的政策,如果具有不可克服的负效应,也会产生负导向功能.因此,人们既要充分发挥公共政策的正导向功能,又要清醒地认识到它的负导向功能,克服它的消极影响.2.管制功能政策问题的解决,主要是通过允许或者禁止政策对象的行为来达成政策目标.政策主体要禁止,规约政策对象的行为,就须使政策对政策对象的行为具有管制功能.与引导功能相反,管制功能是通过政策的条文规定表现出来的消极功能.通过条文规定,使政策对象不愿或者不敢擅自做超出规范的行为,这是公共政策的积极性管制功能.譬如某些国家公务员制度中关于高薪养廉的规定,使公务员认识到奉公守法,忠于职守可以享有丰厚的待遇和广阔的前程,而贪污腐败则必被绳之以法.这样就在政策的条文规定上使政策对象不做出政策主体禁止的行为.公共政策的消极性管制功能,是指通过条文规定政策对象发生违犯规范的行为时将会受到的惩罚,来阻止政策对象从事一定的行为.我们常见的法律条文,一般都发挥了这种消极性管制功能.3.分配功能戴维?伊斯顿最早提出了公共政策是对社会?68?其航州市萎虎枝2006年墨塑堕墅价值的权威性分配的命题.从公共政策的界定中可以看出,通过对社会关系的调整,国家制度的安排和公共资源的配置,公共政策具有价值或利益的分配功能.这种分配功能由以下三个方面组成:分配对象,即谁将获得那些可以满足其需求的社会价值或利益;分配标准,即不同社会群体所获得的价值或利益的数量,比例;衡量尺度,即如何分配才能使最大多数人满意,达到帕累托最优.在当前我国利益分化加剧,公共需求上升的情况下.社会公共利益的分配是一个十分敏感的问题,许多社会不和谐因素都产生于利益分配的不公.建设社会主义和谐社会,就是要使利益在不同主体间的分配达到科学合理,从而在保证社会全体公民基本生活的前提下,促进各群体的和谐发展.4.象征功能制定公共政策的目的在于调整社会关系,分配社会资源,通过产生的实质性效果,维持社会的协调,平衡发展.但也有部分公共政策并不能产生某种实质性后果,或者说制定者对它的期望并非如物质性政策那样,经过各环节的实施,产生明显的实际效用.它仅仅在于影响公众的思想,理念或意识,政策制定者也没有为此项政策提供必要的实现条件,它的存在仅具有符号意义,即只有象征性功能,它所达到的效果是产生柔性影响力及公众态度的改变.例如我国要求大力推广全国通用的普通话这一政策方针,未必符合我国地域广阔,民族众多,历史悠久的实际国情,但它却是一种保证,它明确表示,普通话作为全国各族各地人民交流的通用语言,普通话教育作为一项政策,必须得到全国人民和各级政府的重视.5.协调功能公共政策对社会关系和社会发展具有维持,调适功能.社会的运行不是一个自发无序的过程,而是有规律,有秩序的.公共政策就是通过有意识地调节人与人,人与社会,人与自然之间的关系,以达到公共利益的均衡合理分配,保证社会健康有序地发展.公共政策的协调功能主要表现在对社会关系的调整和对公共资源的分配.以人为本,公平正义是和谐社会的本质.构建社会主义和谐社会,就是要以人本理念为指导,使公共政策的制定和执行都能以全局性的眼光审视整个社会的健康可持续发展,充分关注弱势群体的基本生存问题,使公共资源在不同社会群体,阶层间实现公正,合理的分配.形成诚信友爱,充满活力的和谐的社会关系.在社会的常态运行下,由于社会经济,政治,文化发展的不均衡性.会产生利益分化,利益矛盾,利益冲突,增加社会不和谐因素,甚至使社会转为非常态运行.公共政策的作用就是对这些一定范围内的利益分化,矛盾和冲突加以缓解,调适.使之趋于和谐.而在社会处于激烈变迁,较大转型的非常态时期,公共政策的作用在于重新调整,规范人们的社会行为和社会关系,以保证新的体制,制度和行为模式的建立和巩固.构建社会主义和谐社会离不开全国人民的艰苦奋斗,但同时也离不开政府发挥的重要作用.公共政策作为政府推进构建社会主义和谐社会的有力工具,唯有充分发挥其应有的功能,才能保障和谐社会这一宏伟目标的顺利实现和小康社会的全面建成.构建和谐社会的关键和主要任务就是要调整社会关系,使社会资源的分配能为社会各群体,阶层所满意和接受,因此,注重发挥公共政策的协调功能就显得尤为重要.三,增强公共政策的协调功能的途径1.政策目标的设立应聚焦于关系到国计民生的基础性,全局性问题关注于国计民生的基础性问题,就是坚持了以人为本,就是把解决问题,推动社会发展的着力点广泛覆盖于全社会各个阶层,群体,尤其是弱势群体.广大弱势群体的基本生存问题在我国政治,经济体制改革进一步深化的今天凸现出来,如不花大力气解决定有日益严重化的趋势.现在频频见诸报端的一些突发性集群事件等社会不和谐因素,如果任其发展势必会影响我国安定团结的政治局面和全面建设小康社会的顺利实现.公共政策是政府调整社会关系,分配社会资源的工具,而不是牟取部门,个人私利的手段.基于我国当前的经济发展水平,国家必须把调节收入差距,消除两极分化,建立惠及城乡广大群众的医疗保障体制,普及名副其实的义务教育,消除两极分化,切实解决三农问题等基础性,全局性的问题.只有解决了人民群众的基本生存问题,才能使社会各阶层在公平的前提下发挥各自的创造活力,各尽所能,各得其所,真正实现社会的健康发展和和谐安定.2.积极转变思想.将以人为本的价值取向贯穿政策过程始终以人为本是和谐社会的本质和基本价值取向.在政策制定,执行的全过程要牢固树立人本理念,实现由单一,严格的行政控制向人性化的公共治理转变.公共政策与广大群众的普通生活密切相关,其制定和执行也关乎政府的公共形象,关系到敏感的党群,干群关系问题.因此,不论是作为公共政策主导者的政府及其官员,还是参加决?69?中甚杭州市萎鸯埋堑鱼笙塑策讨论的相关专家,学者,或是复杂政策执行,评估的工作人员,都必须转变计划经济时代妄尊自大的优越感,在公共政策制定和执行的全过程始终把最广大人民群众的根本利益放在首位,坚持以人为本.这其中,要十分注重公共政策的转型,尤其是政策执行手段的转型,从管理型向服务型转变,以服务为导向,寓执行于服务之中,把尊重公民的基本人权和民主权利作为政策顺利执行的必要前提,大力提倡依法行政,公平执政,如果公共政策不能顺利付诸执行,其应有的功能也就难以发挥出来.政策过程唯有贯穿了以人为本,公平正义的理念,才能协调好各方面社会关系,使公共政策为人民群众所接受.3.增强政策过程的公开度,建立健全通畅的利益表达机制,扩大决策中的公民参与和谐社会公共政策目标的有效实现,离不开广大人民群众对公共政策的认同和接受.为此,必须提高公共政策制定,执行和评估过程的透明度,公开度,扩大公共政策中的公民参与.社会的变迁,治理模式的变革及其带来的其他规范性价值的转变.意味着公共管理以及政府组织内外的领导者都必须面对一个不断强化,必须履行的责任,那就是,在所有类型的公共决策过程中,必须让公民参与进来.政府信息公开,电子政务已为大多数政府付诸实践,现在又有越来越多的政府建立施行了新闻发言人制度,这对于增进公众对政策的认知度和接受度都是大有裨益的.马克思主义利益观认为,人的一切行为背后的动机都是利益,人与人之间的社会关系本质上说就是利益关系,社会的和谐也就是社会各主体利益的和谐.完善公正的政策体系,实现社会利益的和谐,建立健全通畅的利益表达机制是关键.关注困难群体的利益表达,是化解群体利益冲突,促进社会公正,构建社会主义和谐社会的重要内容.4.政策评估社会化,实现公共政策的良性循环一般的公共政策理论认为.一个完整的公共政策周期应该包括从政策的制定,执行到评估,反馈和终结.一个政策付诸实施仅仅是一个周期的开始,政策评估是检验公共政策是否有效发挥协调社会关系,分配公共资源的作用的基本途径,关系到公共政策的后续调整和去向.与制定,执行环节相同,政府应推动实现公共政策的社会化评估.公共政策的直接作用对象是人民群众,公共政策的评判者也应当以人民群众为主体.公共政策的社会化评估可以真实反映其对普通群众的作用效果,及