对公务员年薪制的思考——佛山市镇长年薪制案例分析.doc

对公务员年薪制的思考佛山市镇长年薪制案例分析2005阜2月第1期(总第65期)山东行政学院山东省经济管理干部学院学最Joumolof5tndotx3Administrationln啪她&5handongEconomlcnogernent阳nnellns岫钯Feb.2005NO.1Ser.no.65对公务员年薪制的思考佛山市镇长年薪制案例分析李华君,刘建文(中山大学,广东广州510275)摘要:年薪制作为经济理论的产物被广泛实践于各类企业并倍受推崇.但是,当公共部门忽略其与私人部门的本质差异而引入年薪制时必定会产生一系列问题.实施镇长年薪制的佛山市,极有可能会与制度设置初衷南辕北辙,最终可能会是竹篮打水一场空的结局.关键词:年薪制;个人理性主义;委托一代理人理论;公平理论中图分类号:D630.3文献标识码:A文章编号:10083154(2005)01000403ThoughtsaboutSystemofAnnualSalaryLIHua-jan,LIUJianwen(SunYatsenUniversity,Guangzhou510275,China)Abslract:TheannualsalarysystemastheIesuIIofeconomictheorieshasbeenpracticedinallkindsofprivateorganizationsandhasgotagreatSUCCesSnowadays.WhileitwillleadtoseriesproblemsifthepubHcsectorsneglecttheessentialdifferencebetweenthemselvesandtheprivatesectors.Fushan,whichhaspracticedtheannualsalarysystemoftownheads,isprobablycontrarytotheoriginalintention.KeyWords:AnnualSalarySystem;IndividualRationalistic;TheoryofAgencybyMandate;,ImpartialityTheory一,什么是年薪制年薪制源起于企业,作为经理人的激励机制在西方国家普遍使用.年薪制报酬计量方式有两种,一种是以产出为计量方式,如计件工资;另一种是以投人为计量方式,如衡量投人要素指标是员工投入到企业的工作时间.这种以时间来支付薪酬的形式就是月薪或年薪.但年薪与月薪最大不同之处在于,首先,年薪制不只是以时间周期计薪,其本质在于根据员工实力(能力和业绩)而非根据年龄,工龄决定工资多少;其核心是在业绩考评的基础上确定薪酬.难点是很难确定年度目标,绩效考核的标准,薪酬结构的合理设计,难以完善风险效益的激励和约束惩罚机制等.其次,年薪制实施主要是针对短期内绩效无法测量的职位,主要应用于高层管理人员.最后,年薪制与月薪制的基本模式不同.月薪薪酬=基本工资+奖金+津贴+补贴,年薪以基础薪金+效益薪金(或称风险收人)为主要构成模式.基薪是年度经营的基本报酬,风险收人是年度经营效益的具体体现和年度经营业绩的积累.发放方式可以多样化,一般来讲,基薪会按12个月平均发放,年终根据企业经营成绩考核发放效益薪金或从抵押金中扣除责任人经营不善所带来的亏损;也可以把风险收人按季度奖金形式发放,等等.年薪虽不能完全等同于高薪,但其诱人或激励人的重要部分在于其高薪内容.该制度所以在企业中盛行是由于企业的特殊环境:企业的价值取向首要的是经济生活的交换和回报,从而导致企业对运行效率可以无所顾忌地追求.所以在把效率当作最大追求,而不必考虑过多的社会责任和政治责任的情况下,企业的绩效是容易量化的且在考核中不易失真.这样,人事管理就可以完全以内在需要作为第一动力,随机而动.收稿日期:2004一l1一l1作者简介:李华君(1980一),女,山西长治人,在校研究生,研究方向为行政法制;刘建文(1979一),女,山东日照人,在校研究生,研究方向为政府经济.一4一XUEBA02005年2月第1期(总第65期)山东行政学院山东省经济管理干部学院拳最JournolofshandOngAdmhb廿谢Is瞻&ShandcjEconomicMargementPersonnInS帅的Feb.2005N0.1Ser.rio.65一言蔽之,是否采用年薪制,应该看实施年薪制的前提(即是否可以准确评估个人绩效)是否存在,实施年薪制的成果是否可以实现,即是否可以产生激励作用二,对公务员年薪制的思考2003年4月初,经佛山市委,市政府同意,佛山市人事局,财政局,监察局联合印发了佛山市规范和完善镇级领导干部收入管理试行办法,开始对佛山镇级干部实施薪酬最低15万,最高30万的年薪制.一石激起千层浪,这一举动在社会引起强烈的震荡,理论界和社会各种声音都有.事实上,政府实施年薪制有深刻的背景.从其原有的报酬沿革来看,政府一直是与企业同级之间做比较的,虽比较的标准是否合理还有待考核,但年薪制在企业成功的事例给政府起到强烈的示范作用.其次,目前中国政府的改革潮流是以治理和服务为导向的,理论和实践上都倾向于把市场机制引入到公共管理领域,借鉴企业的许多经营理念和方式.再者,国家对改革公务员薪酬制的决心,对高薪养廉政策的认可以及经济发展上要求社会分配方式多样化和尊重生产要素在分配中的作用等等,都为公共部门采取年薪制,提供了可行的政治环境和社会环境.(一)实施公务员年薪制的理论分析1.政府引入年薪制,首先是默认了理性人假设.施蒂格勒对理性人的解读可以说是政府实施年薪制的理论前提.施蒂格勒认为,一个理性人必然受到对其行动有影响的刺激机制的支配.无论他自己的个人欲望是什么,如果某种活动将带来较大的利益,将会吸引他趋向这种活动;如果将带来惩罚,将会取消这种活动.胡萝卜和棍棒对科学家和政治家的支配作用,与对驴子的支配作用是一样的.官僚和任何其他人一样,不是受到公共利益的激励,而被认为受到其利己利益的激励.这种观点首先是将应然与实然相分离,即将公务员岗位职责与公务员个人偏好相分离,以二律悖反的思维方式分析现实中存在的问题,希图通过符合真实人性的管理方式或者说通过双赢的管理方式弥合这一悖论中间的沟壑.即通过实施年薪制在满足公务员自我利益的同时确保岗位职责.2.政府对自身存在的委托一代理关系的解读.政府承认,当经济学家将企业经营者看作价值创造要素之一的时候,已经部分承认了他们作为资本而拥有剩余索取权的事实.对于企业经营者身上体现出来的代理人控制问题,年薪制被认为是一种有效的解决方法.但当政府以同样的视角看自身存在的委托代理关系时却发现:事实上难以确定谁是委托人或难以发现他们真正的愿望是什么.笔者认为,政府中的委托代理关系有两种.第一种是从政府与社会的关系来看,即,如契约论所言,委托人是社会中的选民,代理人是公共管理者,这样公共服务的委托人的利益是非常分散的,以至于不可能有效控制代理人公共管理者.第二种是将政府看作一个封闭的组织,从组织的执行性质和其内部人事制度角度而言,委托人应该是高级政务官或者说是高层制定政策的管理者,代理人则是其下属或相对低层的以执行政策为主的管理者.这样,代理人与委托人的利益是否能够不发生冲突就成为关注的焦点.3.政府采用年薪制的另一理论基础是组织理论中的公平理论.该理论由亚当斯于1963年前后提出,侧重研究利益分配(尤其是工资报酬分配)的合理性,公平性对职工生产积极性和工作态度影响的一种激励理论.亚当斯在该理论中强调:员工的公平感更多来自收入双向比较(现在收入同过去作纵向比较和自己收入同他人收入作横向比较)的结果.他指出,当员工产生不公平感时就会采取一些措施加以消除.尽管采取方式因人而异,但亚当斯提出,感觉不公平的人更倾向于对比较对象做出一定行为或施加一定影响,以改变比较对象的实际付出或所得;或者通过减少自己的努力或付出改变不公平感,甚至摆脱不公平的分配关系.亚当斯认为,不公平感是受客观分配公平与否和人在主观上认知的正确与否制约的.我国政府薪酬发放和是否加酬以及加酬标准的确定,一般都是与企业相同职位薪酬变化相比较而定的.改革开放后,沿海一些地区政府给企业发展创造了良好的环境,使得企业管理者待遇,社会地位发展如日中天,而做出努力的政府管理者各方面待遇仍原地徘徊或缓慢前进.根据亚当斯的公平理论,一些管理者在强烈的不公平感的驱使下,一般采取消极怠工状态或者通过人为设置关卡培育寻租行为,通过掠取租金或汲取灰色收入来改变比一5一XUEBA02005年2月第1期(总第65期)山东行政学院山东省经济管理干部学院拳最Joarnalof,ShandorgAdmIstr0廿onIn.qca&5hondorgEomomicM.nOgen1e陆PersonrIefIns廿乜协Feb.2005No.1Ser.no.65较对象和自己所得差距以达到心里平衡;或者一些官员通过或明或暗的兼职企业,利用权力优势获取非正当利益.另外,这种差距也导致了社会人才聚集于企业而非政府,从而使得政府人力资源质量补给困难,行政质量急剧下降.所以,这成为导致高薪养廉的直接原因.(二)公务员年薪制困境分析以上各种理论假设更多的是从公务员个体角度出发来分析解释公共部门采用年薪制的合理性.但.我们需要思考的是:在假设这些理论正确的前提下,公务员年薪制真的能如理论推导一样,在实践中成为解决问题的良策吗?首先,笔者将据前文提及的采用年薪制是否适宜的标准来分析政府部门.政府治理中首要的价值取向是政治优先性,即政府必须将政治回应性与社会公平作为治理的首要原则,所以在效率追求方面就不可能像企业那样毫无顾及,效率总要服从于稳定.从而政府中的管理者尽管可以选择主动性,创造性行政,但其绩效量化程度仍是有限的,直接导致绩效评估的困难,从而使得其在人事管理上很难做到像企业一样洒脱.如此来看,没有了绩效评估的准确性,年薪制在政府中实施是有困难的.其次,基于政府与企业性质的根本区别,衡量年薪制实施是否适当的标准必然还要考虑到其它政治社会因素,而非简单地等同于企业的衡量标准l政府的公共性及政治性使得年薪制不可能像企业一样归人私人领域.由于政府不是一个独立的经济实体,它的财政收人来源于纳税人和政府投资(如国有企业),而且与企业不同的是,税收并不完全是提供公共服务的报酬,这种交换也不是完全意义上的商品交换.同样,政府的非经济性导致其投资收人同税收一样不可能如企业一般归自己所有并全权支配.因此,年薪制作为财政中的一部分,其实施不应该是政府一家言的决定,它首先应考虑社会稳定与公平的要求,先考虑普通民众的经济和心理承受能力,包括政府内部同职不同酬的心理失衡问题.此外,政府作为政治体制的一部分,年薪制的实施是财政支出的改变,因此还必须考虑程序规范的问题,必须符合既定的政治程序,即,应当由人大来讨论审查和决定年薪制是否可实施.再者,从年薪制在公共部门产生的激励作用看,预想结果似乎并非宣传中所言.事实上,据资料一6一XUEBA0显示.佛山一些富裕镇,镇长lO年前年实际待遇就已经超过十五万,再加上灰色收人和高额奖金发放.二三十万是有的.如果说,给镇长年薪高达三十万是希望阳光收人,那么无疑是从情理上完全肯定了过去存在的灰色收人和离谱的高额奖金,或者是由于制度的软弱而对非法行为的妥协退让.从另外一方面说,如果年薪与责任挂钩,浮动于l53O万之间.极有可能使得富裕镇镇长年收人实际下降.这样的话.年薪制事实上是一种约束机制,在没有满足其经济需求的情况下,这样的激励作用和高薪养廉作用怕是难以奏效.对于贫困镇而言,年薪制无疑是压力大于动力.佛山高明区一位书记认为,贫困地区的基础弱势并不是一两任镇长能改变的,单凭经济发展来决定镇长年薪,而不看个人付出是不科学的.言外之意.富裕镇的经济繁荣并不是现任一两届镇长创造的,或说富裕镇的富裕并非仅凭镇长个人能力创造的,更多是地理优势或国家政策倾斜所致.所以这又涉及到政府部们绩效考核标准如何确定的问题.结束语:通过对年薪制的理论研究以及年薪制在官僚组织中实践结果的分析,我们得出,虽然政府管理者是社会发展的重要推动力,理应获得与之付出相符的报酬,而且出于各方面的考虑,因地制宜实行高薪制也无可厚非,但实施年薪制确实需要慎之又慎,因为其实施所需的合理合法之程序,绩效评估机制及对其实施后果的分析论证都很匮乏,因此很难将公务员年薪制作为解决政府理论假设所面临困境的满意方法.因而,期望政府年薪制可以获得主观为自己,客观为他人的双赢结果彳舸能最终是竹篮