刑事拘留与审查逮捕的期限应予缩短.doc

（载于中国司法2009年第3期）刑事拘留与审查逮捕的期限应予缩短刘计划* 中国人民大学法学院副教授，法学博士。摘要：在我国程序法制发展过程中，公安机关刑事拘留与检察机关审查逮捕的期限一再延长，这意味着在羁押性刑事强制措施的适用方面，国家追诉权力在不断扩张。为了贯彻依法治国、建设法治国家方略以及落实国家尊重和保障人权宪法原则，应当在修改刑事诉讼法时逐步缩短刑事拘留与审查逮捕的期限。关键词：刑事拘留 审查逮捕 期限 法治刑事程序法的历史，在一定意义上说，是国家追诉权力与个人权利之间冲突和配置模式不断演变的历史。在现代刑事诉讼中，国家追诉权力逐渐受到合理的限制，而相应地被追诉者的权利则在不断扩大，国家追诉权力正当行使与被追诉者人权保障两项价值之间逐渐趋于平衡，这正是宪政与法治逐步实现的过程。总体而言，我国刑事程序法制在不断发展、进步，但是也有不经意间的倒退，刑事拘留与审查逮捕期限的一再延长就是其中特例。适值落实党的十七大关于深化司法体制改革部署及刑事诉讼法即将进行再修改之际，对这一法治细节的反思是不能回避的。一、刑事拘留与审查逮捕期限的简要比较现代各国与地区对限制、剥夺犯罪嫌疑人人身自由的强制处分有不同的称谓，对此应予以明晰。国际刑事司法文件以及域外一般使用逮捕（arrest）、羁押（detention）与羁押替代措施如保释（bail）等概念。一般而言，警察、检察官通过实施逮捕（包括有证逮捕和紧急情况下的无证逮捕）对犯罪嫌疑人予以人身控制，然后提交有权机关审查决定是否予以羁押，逮捕是一种到案措施，为羁押的前置程序。在我国，刑事拘留作为一种紧急状态下的措施（根据刑事诉讼法第61条的规定，公安机关刑事拘留的对象为七种情形的现行犯或者重大嫌疑分子），与域外的逮捕具有相似性。而就性质和法律后果等实质内容而言，我国的逮捕则与域外的羁押措施是相同的。 当然，就形式而言，存在着审查主体与程序上的重大差异。在我国，逮捕由检察机关单方面通过书面方式审查决定，对逮捕的决定，犯罪嫌疑人缺乏上诉性的救济权利。而在域外，是否羁押一般由法庭以言词方式进行审查，犯罪嫌疑人和辩护律师有权出庭，而且对羁押决定享有上诉权。我国政府于1998年10月5日签署、有待全国人大常委会批准的人权公约联合国公民权利和政治权利国际公约第9条第3项规定，“任何因刑事指控被逮捕或拘禁的人，应被迅速带见审判官或其他经法律授权行使司法权力的官员”。可见联合国刑事司法准则要求尽快对逮捕予以审查以决定进一步的处理。从比较法的角度来看，域外的法律一般要求警察、检察官实施逮捕后“无不必要迟延地”或“尽快”将犯罪嫌疑人送交司法官员审查。警察、检察官实施逮捕后控制犯罪嫌疑人的人身有时间限制，一般为24小时或者48小时。德国刑事诉讼法典第115条规定，根据逮捕令逮捕被指控人后，应当不迟延地向管辖案件的法官解交，对被指控人至迟在逮捕后的第二天不能向管辖案件的法官解交的时候，应当不迟延地，至迟是在逮捕后的第二天向最近的地方法院法官解交。在美国，逮捕后，应当立即在警察署登记被捕人姓名、逮捕时间及怀疑其实施的罪行，对重罪嫌疑人还应拍照、留下手印或取得DNA样本。从逮捕后到被捕人初次到案的期限，联邦和多数州的法律规定为6小时，一般不允许“不必要的迟延”。如果将嫌疑人在治安法官面前出庭延误超过6个小时以上，则需要考虑被告人的有罪陈述是否出于真实的意愿。 参见美罗纳尔多V戴尔卡门著、张鸿巍等译：美国刑事诉讼法律和实践，武汉大学出版社2006年版，第43页。在英国，1984年警察与刑事证据法第30条规定，被逮捕者在被捕后应当尽快地由警察带至警察局，如果迟延将被捕者带至警察局，应当在他首次到达警察局时将迟延的原因予以记录。第41条规定，根据羁押警官（有别于侦查警官）的授权，将犯罪嫌疑人羁押在警察局的时间不得超过24小时（第42条授权警长和更高级别的警官对于被捕者涉嫌的犯罪是严重的可捕罪，在侦查的进行是勤奋和有效的情况下，可以延长羁押时间至羁押开始后的36小时内）。第40条还要求羁押警官对被羁押者进行复查，第一次复查不得晚于首次批准羁押后6小时，后续的每次复查间隔不得超过9小时，可以一小时一小时地延长关押时间。2006年10月，笔者到英国伦敦考察时了解到一个细节，即在警察局审查大厅的显示板上，记录下了每名犯罪嫌疑人被逮捕警官逮捕的时间、到达警察局的时间及羁押警官每次复查后延长羁押的决定时间，以上时间具体到几时几分。根据1984年警察与刑事证据法第43条的规定，警察认为需要继续羁押的，必须将犯罪嫌疑人送到治安法院，由治安法官进行审查以决定是否进一步羁押。在现代法治发达国家和地区，逮捕是一种到案措施，在逮捕后的短暂时间里虽然存在讯问犯罪嫌疑人的问题，但由于犯罪嫌疑人享有不被强迫自证其罪的权利即对于讯问有权保持沉默，警察、检察官须履行告知义务否则认罪不具有证据能力，而且讯问时一般允许律师在场以及进行录音录象，因此，犯罪嫌疑人认罪的自愿性获得了制度性的保障，刑讯发生的几率大大降低。在逮捕后经过短暂的时间后，被逮捕者一旦被送交到治安法官等司法官员处，治安法官等司法官员一般立即进行听证或讯问，在就申请羁押的理由和羁押的必要性进行审查后即作出是否继续羁押的决定。对逮捕后检察官或警察提出的羁押申请即时进行审查，目的是避免不必要的拖延。国际公约以及域外法律对警察、检察官逮捕后控制犯罪嫌疑人时间的严格限制以及司法官员审查是否进一步羁押的即时性要求，体现了法律防范追诉权力滥用以充分保护犯罪嫌疑人人身自由权的法治精神。二、我国刑事拘留与审查逮捕期限的立法沿革根据我国现行刑事诉讼法第69条的规定，公安机关在提请人民检察院审查批准逮捕前对犯罪嫌疑人的拘留期限为3日，特殊情况下可以延长1日至4日，对“三类案件”即流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子还可以延长到30日。如果加上人民检察院审查逮捕的期限即7日，拘留的实际期限还要再延长7日。通过比较不难发现，我国现行刑事诉讼法规定的刑事拘留与审查逮捕的期限显得过长了。刑事诉讼法关于拘留与审查逮捕期限长短的设计，不仅仅是一个诉讼效率高低的问题，更是一块对公民人身权利尊重程度和保护力度的试金石。然而，回顾新中国成立以来制定的刑事程序法律就会发现，拘留与审查逮捕的期限原本很短，只是后来经历了一个一再延长的过程（参见下图）。根据1954年12月20日第一届全国人大常委会第三次会议通过的中华人民共和国逮捕拘留条例第7条的规定，公安机关应当在拘留后的24小时以内，把拘留的事实和理由通知本级人民检察院；人民检察院应当在接到通知后的48小时以内，批准逮捕或者不批准逮捕。由此可以看出，公安机关拘留和检察机关审查逮捕的期限总计仅72小时，就逮捕之前的羁押时间而言，这一期限与法治发达国家相比，差异不大（当然不足是审查逮捕不是即时进行而且采取的是书面化、行政化的审查方式）。而1979年2月23日第五届全国人大常委会第六次会议通过的中华人民共和国逮捕拘留条例第8条则规定，公安机关应当在拘留后的3日以内，把被拘留人的犯罪事实和证据材料通知本级人民检察院；在特殊情况下，拘留的时间可以再延长4日。人民检察院应当在接到通知后的3日以内，批准逮捕或者不批准逮捕。由此，拘留与审查逮捕的期限都被延长了。1979年7月1日五届全国人大二次会议通过的新中国第一部刑事诉讼法典中华人民共和国刑事诉讼法第48条规定了与四个多月前开始施行的逮捕拘留条例相同的拘留与审查逮捕期限。即公安机关对被拘留的人，认为需要逮捕的，应当在拘留后的3日以内，提请人民检察院审查批准；在特殊情况下，提请审查批准的时间可以延长1日至4日。人民检察院应当在接到公安机关提请批准逮捕书后的3日以内，作出批准逮捕或者不批准逮捕的决定。到了1996年3月17日八届全国人大四次会议修正的现行刑事诉讼法第69条则规定，公安机关对被拘留的人，认为需要逮捕的，应当在拘留后的3日以内，提请人民检察院审查批准。在特殊情况下，提请审查批准的时间可以延长1日至4日。对于流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子，提请审查批准的时间可以延长至30日。 实践中，这一规定被滥用则是一个突出的问题，即不属于“三种情形”的案件也存在实际适用30天这一拘留最长期限的现象。此外，公安部于1998年5月14日发布的公安机关办理刑事案件程序规定第112条甚至规定，犯罪嫌疑人不讲真实姓名、住址，身份不明，在30日内不能查清提请批准逮捕的，经县级以上公安机关负责人批准，拘留期限自查清其身份之日起计算。这就使得拘留的期限还可以在30天的基础上再行延长。这一规定无疑使得个别情况下拘留失去了期限的限制。人民检察院应当自接到公安机关提请批准逮捕书后的7日以内，作出批准逮捕或者不批准逮捕的决定。由此，拘留与审查逮捕的时间再次被大大延长。刑事拘留与审查逮捕期限的演变图年份及法律期限的种类1954年逮捕拘留条例1979年逮捕拘留条例、刑事诉讼法1996年刑事诉讼法公安机关提请批准逮捕前的拘留期限24小时3日，特殊情况下可以延长1日至4日3日，特殊情况下可以延长1日至4日，“三类案件”可延长至30日检察机关审查批准逮捕的期限48小时3日7日三、我国拘留与审查逮捕的期限何以不断延长从上述我国刑事程序法律的演化可以看出，拘留与审查逮捕的期限自1954年初次确立后在1979年和1996年的法律修改中两次被延长，即公安机关提请批准逮捕之前的拘留期限从1954年时的24小时延长到1979年时的3日（特殊情况下7日）再延长到1996年时“三类案件”的30日，而检察机关审查逮捕的期限则从48小时延长到3日再延长到7日，这也导致拘留的实际期限（即提请批准逮捕之前的拘留期限与审查逮捕期限的总和）相应地又延长了。由拘留与审查逮捕的期限一再延长的发展轨迹，我们首先看到的是，立法的价值目标发生了悄然的变化，如1954年逮捕拘留条例第1条郑重宣告，“依照中华人民共和国宪法第89条的规定，中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯”，这里无疑把保护公民的人身自由放在了优先位置；而1979年逮捕拘留条例第1条则明确制定本条例的目的是，“为了保卫社会主义制度，维护社会秩序，惩罚犯罪，保护公民的人身自由和住宅不受侵犯”，这里则把惩罚犯罪放在首要位置。正是在“维护社会秩序，惩罚犯罪”优于保护公民人身自由的立法思想指导下，拘留与审查逮捕的期限才一再延长。也许有人会辩解说，拘留与审查逮捕期限一再延长，是为了适应不断变化的侦查与检察工作的现实需要，有其客观原因。比如随着经济和社会的快速发展，犯罪形势出现新情况，刑事案件数量持续增加、案情愈益复杂带来与办案力量不足、水平不高之间的尖锐矛盾，使得在原来的期限内无法完成相应的工作，这就需要修改法律延长期限。事实上，拘留期限不断延长的直接原因是，拘留的性质发生了异化，而审查逮捕的期限过长，则是因为程序设计存在根本缺陷。刑事拘留期限一再延长，源于刑事拘留的性质发生了异化。刑事拘留不再仅仅是紧急情况下控制犯罪嫌疑人人身以确认其身份、制止犯罪、防止逃跑或者毁灭证据的措施，而成为获取口供从而侦破案件的重要手段。我国实践中长期实行的依然是传统的侦查模式，即侦查以嫌疑人为中心，以获取口供为中心，至今未有根本的改观。口供虽然不再象封建社会那样被奉为“证据之王”，却依然被实务人员视为最具证明力的证据种类。立法中拘留期限的延长使得侦查人员讯问犯罪嫌疑人获得了更为充裕的时间，再辅之以其他三个条件，基本上在拘留期限内即可“拿下”“破案”所需要的口供。这三个条件是，第一，我国宪法和刑事诉讼法尚未确立犯罪嫌疑人不被强迫自证其罪的权利，使得犯罪嫌疑人难以获得对抗审讯的法律保障。根据刑事诉讼法第93条的规定，犯罪嫌疑人对于侦查人员的提问，负有如实回答的义务（该义务既是法律义务，也是道德义务）。该法律条文成为侦查人员实施强制讯问的法律依据，犯罪嫌疑人没有对抗讯问的基本防御权利。第二，羁押场所即看守所隶属于公安机关使得讯问嫌疑人的程序失去应有的监督。一般而言，犯罪嫌疑人被拘留后24小时内会留置在公安机关 拘留后的24小时属于刑讯等酷刑的高发时段，据了解，多数案件在这一时段即可完成口供的收集。，随后送往看守所关押。由于看守所隶属于公安机关，甚至侦查部门与看守所由同一副局长主管，必然导致看守所丧失独立性，看守所难免睁一眼闭一眼从而难以对讯问实施有效的监督，特别是遇重大案件时，公安机关面临巨大的破案压力，看守所本应进行的监督就会演变成“配合”。实践中有的侦查人员以辨认现场、赃物或者鉴定等理由将犯罪嫌疑人带出看守所几天的时间，使得讯问犯罪嫌疑人的程序完全失去了控制。第三，侦查人员讯问犯罪嫌疑人没有外部的监督，讯问在完全秘密的状态下进行。侦查人员讯问犯罪嫌疑人，辩护律师无权在场，检察人员也不在场监督，完全由侦查人员自主进行，如何能从制度上防范侦查人员施行酷刑？以上三个方面的原因加上过长的拘留时间，必然滋生侦查人员的惰性，为刑讯等酷刑的实施提供了温床甚或“鼓励”了刑讯的发生。可以说，司法实践中几乎所有冤假错案的酿成，无不和较长的拘留期限与看守所的不独立有着密切的关系，因为几乎所有的刑讯逼供都发生在拘留期间，而刑讯逼供一旦形成，后续诉讼程序的纠错功能将大大降低。 近年来曝光的无论是杜培武冤案还是佘祥林冤案，无不是刑讯逼供酿成的恶果。由此，将看守所从公安机关独立出来，推行讯问犯罪嫌疑人时的录音录象制度，建立律师在场制度，无疑是根本解决酷刑问题应当借鉴的程序设计。果如是，拘留的时间自然就不需要那么长了。就检察机关审查逮捕的程序而言，无疑存在着书面化、行政化的严重弊端。刑事诉讼法第67条规定，人民检察院审查批准逮捕犯罪嫌疑人由检察长决定，重大案件应当提交检察委员会讨论决定。实践中，检察机关审查批准逮捕需要履行几道程序，即需要经过业务部门的负责人即科（处）长、分管副检察长、检察长（检委会）层层把关，而具体承办案件的检察官往往只是逮捕审查程序的经手人和执行人。逮捕的整个审查批准程序可谓环节多多、程序繁琐。检察机关这种多道审批程序的做法，表面上看强化了检察机关的内部制约机制，似乎对逮捕措施的适用很严格、很慎重，其实造成弊端重重。一方面，逮捕的审查与决定分离，层层审批，致使审查作出逮捕决定所需要的实际时间大大延长，造成诉讼效率极端低下，而且错捕的责任归属难以划定。另一方面，以书面以及行政审批方式剥夺公民人身自由，违反程序正义，导致犯罪嫌疑人作为辩护方没有陈述意见、参与决定作出的机会，造成犯罪嫌疑人的权利难以得到维护。 实践中，批准逮捕率畸高，造成羁押普遍化。参见刘计划：逮捕功能的异化及其矫正逮捕数量与逮捕率的理性解读，政治与法律2006年第3期。在现代法治社会，审查批准逮捕是一项重要的司法审查权，应当采取司法审查的方式而不是行政化的方式。总之，检察机关以所谓司法资源短缺为理由不断要求延长审查逮捕的期限，其实根本的原因是工作机制弊端重重导致审查程序过于繁琐。四、简短的评论拘留与审查逮捕期限一再延长，意味着国家追诉机关的权力在不断扩张，与之相反，公民人身自由权所受的法律保障则受到弱化。这与我国强调权力行使的传统法律文化一脉相承，但显然不符合现代法治与保障人权的发展方向。宪政与法治的真谛在于遏制国家权力的扩张与滥用，从而有效地保障人权。而在我国几千年历史形成的传统法律文化中，国家权力至高无上，个人权利不具有独立的价值，保障人权的观念稀薄乏力。新中国成立以来，在提出依法治国方略之前，权力优先而权利次之一直是一个显性特征，公民权利的享有一度以国家权力的充分行使为前提。虽然总体上这种状况在逐步改变，但个别情形下国家权力不断扩张、膨胀进而侵蚀公民权利总是具有正当性，不经意间，权利在权力的“侵略”下一步步退缩。刑事诉讼中拘留与审查逮捕的期限一再延长即为一例。在尊重和保障人权的法治社会，不能让制度异化以及审查程序繁琐、司法效率低下成为扩张权力、限缩权利的借口和理由。拘留期限一再延长，看似为了满足公安机关破案的实际需要。其实，它只会助长公安机关的惰性，滋生滥权。缩短拘留的期限，从而矫正异化的拘留制度、转变侦查模式，并不会根本影响侦查的效率。而审查逮捕期限的延长，则反映出保障权利意识的缺失。2002年10月，笔者在英国伦敦考察保释实践时，曾到一个治安法院观摩治安法官开庭。在一个上午的时间里，一名职业治安法官在检察官和辩护律师分别陈述意见的情况下审查了15个犯罪嫌疑人的继续羁押或保释问题，其中只有一个犯罪嫌疑人被决定羁押，其他14人获得法庭保释。这种对待个人权利的态度和高效率的工作方式无疑令我们感叹。而近年来，韩国设立了值班法官专门审查当事人的羁押合法性和为当事人提供律师帮助。 郭志媛：比较刑事诉讼法国际研讨会综述，国家检察官学院学报2006年第3期。美国等国家纷纷建立值班法官制度，值班法官在夜间对警察有关逮捕、羁押等申请进行即时审查，这更是体现了司法审查的及时性原则以及保障人权的积极变化。可能有人会说，不能把域外的制度和实践拿到中国来套，中国有自己的特殊国情。不过，法律程序存在这种巨大差异本身，难道不值得我们反思吗？还需要特别指出的是，在我国，检察机关对于公安机关提请批准逮捕的案件在审查作出决定后，对公安机关和犯罪嫌疑人两方有着两种不同的对待方式。根据刑事诉讼法第68条的规定，人民检察院对于公安机关提请批准逮捕的案件进行审查后，应当根据情况分别作出批准逮捕或者不批准逮捕的决定。对于不批准逮捕的，人民检察院应当说明理由，而检察机关批准逮捕的，刑事诉讼法没有要求检察机关说明理由，只是要求把逮捕的原因和羁押的处所，在24小时以内通知被逮捕人的家属或者他的所在单位。由此可以看出，不批准逮捕要说理，要对公安机关作出解释， 实践中，有地方的检察机关在批捕环节甚至邀请侦查人员及其部门领导列席讨论案件，参见任丕建：四川阆中：不捕案请侦查人员列席讨论，检察日报2007年3月28日第3版。而批准逮捕却不需要向犯罪嫌疑人说明理由，对逮捕的正当性和必要性不需要作出解释。这与程序正义的基本要求也是不吻合的。程序正义要求剥夺一个人基本权利需要满足裁判者中立性、同等听取意见以及说明理由等要素。而在我国，检察机关对于其作出的长时间剥夺犯罪嫌疑人人身自由这种基本权利的逮捕决定，而不说明理由，也很少有明确羁押期间的设定与不服逮捕救济方法的告知，这反映出程序意识的缺失，以及对公民权利的轻慢。而且公安机关对人民检察院不批准逮捕的决定有权要求复议，如果意见不被接受还可以向上一级人民检察院提请复核， 参见刑事诉讼法第70条。而犯罪嫌疑人对人民检察院批准逮捕的决定本身不能提出异议，虽有权申请取保候审，但刑事诉讼法没有提供相应的程序，更多的是只能对逮捕后的超期羁押申请解除或者变更强制措施 参见刑事诉讼法第75条。这无疑体现了重公权力行使、轻视权利救济的传统诉讼文化