关于棚户区改造调研报告.doc

关于棚户区改造调研报告棚户区改造是我国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民心工程，已经被列为中央政府和地方政府的重要工作计划。20*年以来，国务院、国务院办公厅、国家住建部、河南省人民政府办公厅、XX市人民政府等先后发布关于加快推进棚户区改造工作的意见等一系列文件，安排部署棚户区改造工作。为进一步做好XX区XX区域棚户区改造工作，进而指导全区棚改工作开展，20*年7月以来，XX区人大主要领导高度重视，相关领导直接参与，历时两个多月，多次深入铁西办事处、中同街办事处、区城乡建设局、区房屋征收服务中心以及相关社区、建设指挥部、棚户区改造工地现场，与基层干部、社区主任、拆迁户进行交谈，详细了解XX区XX区域棚改工作情况，并多方征求意见，现将有关调研情况报告如下。一、XX区XX区域棚户区基本情况XX区XX区域是指京广铁路以西整个区域。区域包括京广、新焦、新荷及其联络线等铁路主干线，涵盖铁西办事处和中同街办事处所辖全部区域以及平原镇部分区域。总面积14.6平方公里。XX区辖区京广铁路以XX区域共涉及居民约1.8万户6万余人，需拆迁总建筑面积约358.32万平方米，可供开发净用地面积约6.26平方公里。其中重点启动区“一广场三片区”总占地面积约293万平方米，总拆迁面积约202万平方米。据初步测算，预计总投资约200亿元。截至目前，共谋划项目19个，已开工项目5个，投资额9亿元，已拆迁1674户，占地面积17.5余万平方米。XX区XX区域棚户区历史久远，现存建筑大多始建于上世纪70、80年代，最早的建于文革前，随着城区人口的增加，人们陆续在这些区域的空地上建房。后来棚户区建筑密度加大，人口密度不断增加，住房日见紧张，多数家庭几代人生活在一起，为缓解住房压力，几乎各家都在建房，大房接小房，小房再接窝棚，久而久之，棚户区就形成了规模。棚户区内巷道狭窄，基础设施严重滞后，环境恶劣，安全隐患较大，急需改造。二、XX区XX区域棚户区的特点XX区XX区域，除了与众多棚户区具有相同的共性以外，除特殊的地理位置和历史原因外，还存在着一些较为特殊、与众不同的个性特点。（一）滨临铁路线，铁路单位和铁路居民多。XX区XX区域内有多条铁路干线和分支线，造成许多不利影响。一是辖区被众多铁路线分割，从大的方面将XX区域整体分割成互不连接的条块，使得整个铁路以XX区域难以整体开发利用，棚改也受限。二是铁路单位多。据统计，区域内有铁路单位22家，职工12494人，占地面积31.7万平方米。三是铁路居民小区多，共有40处，总户数10147户，总人数27907人。（二）受军用飞机场的制约。XX区域的军用飞机场，为侵华日军所修建，共占地2995亩。由于考虑到飞行安全，所有的建筑高度因飞行航线而受到限制。此外，直升机日常训练，产生的噪音和不安全因素，也给人们生产生活造成很大不便。（三）殡仪馆和福泰公墓的影响。受传统观念影响，人们普遍对殡仪馆和福泰公墓存有恐惧心理，甚至是谈铁路西色变。此因素直接制约着XX区域的整体棚改。（四）市政设施缺乏。受铁路、军用机场等因素影响，我市城市整体规划向东发展，XX区域市政设施严重滞后，道路交通不畅，只有人民路可以通往获嘉，其余西华大道、中同路、太行大道、幸福路、八一路等均为“断头不通路”。自来水管网未实现全覆盖，污雨水管网缺失，人多、车多、路窄矛盾突出，学校、医院、公园、绿地、体育等公共设施缺乏，道路不通不平、路灯不多不明等问题突出。（五）“三多一少”普遍存在。一是生活困难居民群众和低保户多。XX区属于XX区，居民大多为老户，低收入困难户较多，多数人没有固定工作，靠做小本生意谋生。由于收入低，这里很多居民吃低保。比如滨河湾棚户区改造项目共有拆迁户1304户，低保户有156户，占总数12%。二是住房困难群众多。三代同堂小面积住房多，如滨河湾项目，80平方米以下的有792户，占总拆迁户61%。三是少数民族多，有回民82户，占居民总数的6.3%，占有相当比例，这就要求在工作时，时时要考虑民族团结问题。四是中高收入户少。由于诸多不利因素影响，铁西经济发展水平与市区繁华区相比有相当大的差距，群众的心理落差较大，中高收入群众比较少，在一定程度上影响了棚改工作的发展。三、XX区棚户区改造工作的主要做法XX区XX区域棚户区改造包括：国有工矿棚户区改造、城市棚户区改造、城中村改造等，城市棚改于2009年开始实施，工矿区棚改于2010年开始实施。截至目前，XX区城市棚改在建项目2个，建筑总面积40.8万平方米。工矿棚改项目3个，建设总面积13.4万平方米。城中村改造项目2个，建筑总面积58.9平方米。我们的主要做法如下:（一）建立政府主导，全社会参与的棚改有效推进机制。XX区按照政府引导、区场运作、社会参与和属地协作等运作机制，加强组织领导，健全并完善工作机制，明确指导方针，并采取多条腿走路办法，制定各项政策措施，力争市里支持，保证了棚改工程的规范运作和科学管理。由棚户区所在的铁西办事处、中同街办事处、平原镇及区政府城乡建设局、区房屋征收服务中心等部门，直接承担棚户区改造任务，具体负责棚户区的拆迁、建设、回迁安置，从而有效地推进了棚户区改造工作的进程。如伯马欧洲名郡工矿棚户区改造项目，区房屋征收服务中心、铁西办事处等单位，自始至终组织专人参与，帮助企业解决诸如审批手续、拆迁征收、周转金发放、选房安置、现场施工等实际问题，保证了工程按期完工。 （二）主要领导亲自抓，层层落实责任制。XX区委、区政府将棚户区改造作为全区的”一号工程”，成立由区委书记为政委、区长任指挥长的棚户区改造总指挥部和各区级领导为现场指挥长的19个分指挥部，镇办各自成立以分管区级领导为指挥长的乡办指挥部，形成层层落实、齐抓共管的网络体系。主要领导以及各位区级领导亲历亲为，亲自分包项目，亲自下基层调研。多次主持召开棚户区改造专题会、调度会，经常深入棚户区拆迁现场和工地指导棚改工作。如康信棚户区改造项目，区人大党组崔赟栋书记带领中同街办事处、区房屋征收服务中心、建设局等单位，多次到现场帮助解决实际问题，并主动与上级有关部门沟通协商，保证了项目开工早、进展快、效果明显。区政府城乡建设局、区房屋征收服务中心等职能部门和铁西办事处、中同街办事处、平原镇等单位，明确责任，分工协作，层层抓落实，有效保证了棚改工作的顺利实施。 （三）统筹规划，分步实施。在棚户区改造过程中，XX区坚持以人为本，统筹兼顾，努力做到”四个结合”，即使棚户区改造与推进城区发展和经济转型相结合，与促进居民就业和再就业相结合，与增强铁XX区功能、提高城区核心竞争力相结合，与完善城区基础设施相结合。在对棚户区改造进行统筹规划的基础上，XX区又通过深入细致的调查，摸清了棚户区的底数和居民的可承受能力，了解了棚户区居民对安置住房面积、户型结构等的具体需求，并以此为依据，组织编制了城区棚户区改造方案，拟定每天的工作量，按照计划倒排工期，逐个检查、登记各分项工程的完成情况。 （四）广泛动员，落实优惠政策。区委、区政府等通过多种形式，广辟渠道深入宣传，不失时机地做好思想工作，做好拆迁动员和组织工作，及时解答各种疑难问题。各级领导深入棚改一线，走家访户，主动听取群众的意见和呼声，保证了棚改工作顺利进行。为确保国家和棚户区居民的利益不受侵害，保证群众满意，保障建筑工程质量和工程进度，在棚户区改造过程中实施阳光操作。通过制定科学的补偿安置方案，及时公布拆迁安置方案和补偿标准。区级各相关部门竭诚为棚户区改造提供快捷优质的服务，积极落实各项优惠政策，并帮助企业和棚户区居民解决实际的困难。如伯马欧洲名郡国有工矿企业棚户区改造项目。在施工过程中，与项目所在地发生纠纷后，区人大主要领导多次到现场，多次协商，最终使问题得以圆满解决，保证了工程顺利进行。 （五）全力以赴，破解拆迁难题。历来城区房屋征收动迁矛盾复杂、尖锐，可称“天下第一难”，而征收动迁棚户区居民房屋，被征收对象困难群体多，加之安置问题关系后半生利益，所以该项工作可称为“难上加难”。XX区认真贯彻国务院590号令，落实惠民政策，做好动迁宣传，临迁补助，回迁安置，拆迁安全，征收补偿等一系列工作。坚持友情拆迁、阳光拆迁、公开拆迁政策和补偿标准、办事程序等，自觉接受群众和社会各界监督。如铁西办事处在滨河湾项目拆迁中，现场办公，主要领导亲自做包户工作，全体干部吃在工地，深入居民家中反复做工作，使得在极短的时间内达到80%拆迁户得到搬迁的效果。 四、棚户区改造存在的主要困难和问题XX区的棚户区改造工作自2009年开始实施以来，经多年实践和不断总结，仍有这样或那样的矛盾和问题，阻碍、困扰，甚至是危及这项民生工程的正常开展。归纳起来主要有如下几个方面：（一）棚改项目建设资金匮乏。XX区地方财力有限，我市总体规划向东发展，XX区域改造地段距离中心区较远，其土地的商业开发价值低，市场化运作难度大，引资融资困难，受原材料、人工费上涨等因素影响，导致资金缺口加大。改造棚户区，需要庞大资金的支持，由于棚户区居民中低收入人员多，低保户多，当真正面临动迁时，许多人是既盼又怕。“盼动迁”自不必说，“怕动迁”则是担心拿不出钱，上不起楼。同时，由于缺少稳定的融资平台，资金来源不能达到最佳配置，成为制约工程建设和进度的重大瓶颈。（二）棚改项目申报程序复杂。有关部门要求国有工矿棚户区改造项目和其它工业项目一样，必须提供项目可研、初步设计、专家评审、环保评估等，涉及规划、发改、环保等多个部门，总共108项步骤程序，需要600个工作日（政策因素），去掉节假日后仍需要2年多时间，程序繁琐复杂，费用高，耗时长，加上各个项目的前期准备工作不充分，导致办理土地预审、规划选址缓慢，影响了棚改工作的持续进展。由于棚改项目建设土地、规划等正常手续不完备等问题，从而造成部分项目建设任务进展缓慢。比如，滨河湾棚改一期、二期有关手续办理缓慢，影响了其他后续手续和证照的审批和办理。除上述项手续程序复杂外，其他单项审批开工手续也不轻松，比如用电、人防等。由于审批手续滞后，资金不到位等因素，造成本年度棚改任务边开工边办手续，有的至今未开新的项目，却提前开工。造成诸多遗留问题，直接影响下一步工作。（三）在房屋征收过程中政府公共利益与群众个体利益诉求之间存在矛盾。政府既是征收主体又是行政裁决者，身份冲突。在以往的商业项目拆迁中，拆迁人是用地单位，由用地单位和被拆迁人进行谈判协商，并签订拆迁补偿安置协议，而政府负责发放拆迁许可证，监督和管理拆迁活动，不是拆迁当事人。因此，当拆迁人和被拆迁人就拆迁补偿发生争议时，政府作为第三方可以对该争议进行行政裁决。但在由政府作为征收主体的棚改项目中，政府已经是一方当事人，政府和被拆迁人的拆迁争议再采取行政裁决制度，行政裁决结果很难取得被拆迁人的信任，而为执行行政裁决采取的行政拆迁就更容易引发被拆迁人的直接对抗。同时，政府代表全体群众棚改公共利益，与拆迁户的个体诉求利益最大化之间有矛盾，由于所站角度不同，产生冲突不可避免。（四）房屋征收拆迁难度日益增大。新颁布的国有土地上房屋征收与补偿条例取消了行政拆迁，实施司法拆迁，而司法拆迁程序复杂，至少需要半年以上时间，致使一部分保障性住房本年内无法开工建设。铁西群众对拆迁补偿期望值过高，部分百姓欲望过大，提出的置换要求有的高达1：2，与建设单位难以达成一致，阻碍了征地拆迁的开展。此外，也有特困群众房屋面积不大，却三代甚至四代同堂，按拆迁补偿，房子不够住，多要房又无力承担巨额费用，因而不愿搬迁。如滨河湾项目，此种情况普遍存在，其中60至80平方米三代同堂792户，占总数61%。另外，老百姓的故土情结，XX区里的不少居民年事已高，已在当地居住了数十年，习惯了那里的环境甚至是家长里短，虽然居住的小院拥挤、破烂，但周边的居住氛围却很好，由于是XX区，日常服务配套设施较为齐全，生活上非常方便，因此不愿搬迁，即使搬迁也要求就地安置。调查中我们也看到有几处工地因个别房屋未能动迁，而影响1-2栋房不能开工兴建的场面，与整体环境产生不协调。此外，违章建筑和“住改非”房屋性质的认定和补偿容易引发矛盾。在棚改项目中，征收补偿标准是被拆迁人最关心的问题，其中，违章建筑和住改非房屋的认定和补偿又是实践中最容易引发争议的问题，直接涉及到补偿数额的高低，对被拆迁人的利益影响很大。一方面，考虑到对违章建筑予以补偿可能会鼓励和刺激加盖违章建筑的行为，因此，有关规定对于违章建筑不予补偿。但另一方面，部分违章建筑的形成有历史客观原因，如果一律不予补偿，被拆迁人很难理解和接受，也存在不公平。目前，对城区违章建筑转为合法建筑的条件、范围和程序，住改非的认定和补偿问题都尚未作出明确规定。在实践中，如果一律不予补偿，会使拆迁矛盾激化；如果标准模糊，会存在很大的寻租空间，这些都不利于和谐拆迁。（五）居民返迁安置滞后。为了缓解资金压力，保障性住房的商品化率较高，即使住宅建设面积可以完成国家、省批复的建设任务，但安置户数达不到国家和省、市的要求。还有很大一部分安置户没有得到安置。同时，由于保障性住房建设用地属国家划拨，以商品房形式出售的部分保障性住房，因为没有补缴土地出让金而无法办理产权证照，潜在的不稳定因素极大。拆迁后保障性住房安置发展滞后。目前棚户区改造主要是以“货币补偿、提供房源”的基本安置方式，被拆迁户面临着二次购房的问题。棚户区中存在大量生活困难的居民，这些被拆迁人实施棚改拆迁后，依靠拆迁补偿款基本无能力购置新房，导致这些拆迁对象已经签订拆迁补偿协议，却一直未实施征收工作，成为制约棚改工作扫尾的难点。（六）“一路两场”在客观上长期困扰着XX区域的建设和发展。（一路为京广铁路，两场为军用机场和火葬场）。由于XX区域铁路单位多，像机务段、电务段等铁路单位不能搬迁，造成许多区域难以整体开发。铁路职工15分钟到达单位半军事化规定，也要求拆迁户不能异地安置，也不能离单位太远。军用飞机场占地2995亩，为了飞行安全，造成许多建筑限制高度。火葬场和福泰公墓，又让很多开发单位和购房户谈铁西色变。此外，XX市整体规划向东向南发展等等。以上种种原因，造成许多开发商形成“宁向东部走一里，不向西边走一米”的投资理念，使整个XX区域，成了无人问津被遗忘的角落。五、对解决存在问题的对策和建议针对调研中存在的问题，结合XX区的棚户区改造实际工作情况，经综合各方意见，特提出如下建议和意见。（一）发挥各类媒体的优势，加大棚改工作的正面宣传力度。棚改工作影响整个社会的方方面面，涉及到千家万户，可谓牵一发而动全身。从调研的情况看，部分单位和居民，没有从全局和长远利益来看待棚改工作，而是从局部和短期，从一己之私利考虑问题，他们考虑的仅仅是自己的利益最大化，自觉不自觉地站到了对立面，成了反潮流。这些都与各类媒体正面宣传不多不够不深有关。因此，应加强媒体的正面宣传，力争做到“家喻户晓，人人皆知”，并动员广大群众广泛参与，尽可能化消极因素为积极因素。（二）要将住房保障工作和棚改紧密结合起来。棚户区改造项目与其他城区房屋征收和拆迁的最大不同在于其核心目的是解决棚户区居民的居住环境，必须立足于解决好低收入家庭的住房问题为根本出发点。因此，无论是中央的政策文件还是地方有关棚户区改造的文件，都一再重申“棚户区改造是我国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民心工程”。在进行棚户区改造的同时，建议从棚户区土地出让收益中提取一定比例，用于集中成片统筹规划，建设相应的保障性住房，或者组织一定房源，解决棚户区低收入群体的居住问题，加大安置房源组织力度，切实落实执政为民。要进一步完善分配制度体系，抓紧制定保障性住房分配管理意见，指导保障性住房的分配、准入、退出、运营工作。要严把准入关口，建立公开透明的申报分配制度，扎实做好人口、住房、收入、就业等方面的基础工作，加强资格审查，规范分配程序。要实行“保障房源、分配过程、分配结果”三公开，及时在报纸、电视、互联网等媒体公布保障性安居工程年度计划、项目开竣工时间、分配租售程序等信息，自觉接受人大代表、政协委员、群众的监督，坚决杜绝“权力房”、“人情房”。要及时掌握和摸清未安置居民的实际情况，通过尝试扩大建设面积等渠道，解决居民安置问题，提高回迁安置率。要加大与国土部门的协调，尽快解决房屋产权证办理问题。（三）建立快捷化的联合办公体系，解决审批手续难办问题。要建立和充分发挥区棚户区改造工作指挥部的作用，实行定期召开会议解决难题的制度，只有政府统一协调才能提高办事效率。各相关部门要有时间观念和义不容辞的责任，以快捷的工作速度搞好服务。要提前制定年度保障性住房建设计划，有针对性地进行政策指导和咨询服务，并会同规划、国土、建设等部门联合办公，提前做好规划、选址、征地、供地、招标、审图等前期工作；土地部门要在土地划拨或招拍挂之前，提前对地块进行实地勘查，提出相关意见和建议。要按照“政策量化、精简高效”的原则，建立健全“绿色审批通道”，精简合并办理手续，本部门对同一项目的多个审批、许可事项，实行一个窗口，由内部协调精简合并办理，减少审批环节。（四）建立科学征管体系，解决征收拆迁问题。按照新出台的国有土地上房屋征收与补偿条例，以政府为主导，建立联席会议制度和协调机制，明确政府拆迁的主题负责，一事一议，公平合理，统筹考虑，把工作做细做实。要坚持惠民拆迁，认真落实综合评估、实事求是、拆一还一、以旧换新、以小换大、税费减免等政策，做好动迁封闭、临迁补助、回迁安置、拆迁安全、征收补偿等工作。要坚持有情拆迁，推行拆迁现场包保制度，加大相关政策法规宣传力度，争取群众的理解和支持。要坚持阳光拆迁，把拆迁政策和程序向社会全部公开。可尝试邀请拆迁户选代表，全程参与棚改项目，调动群众的参与热情和积极性，帮助政府做好工作，同时也便于自觉接受群众和社会各界的监督。要坚持依法拆迁，切实加强与法院部门的协调配合，注重司法调解，对拒绝征收的“钉子户”依法申请强制执行，对组织煽动、暴力威胁等手段阻碍依法征拆的，报区政府“一事一议”，确定主体后依法从严惩处。（五）出台优惠政策，完善基础设施。针对XX区域的特殊地理位置和落后现状，