公立高校预算管理存在的问题及对策研究_基于成都地区的调查分析.docx

公立高校预算管理存在的问题及对策研究*基于成都地区的调查分析成都工业学院肖 薇【摘 要】 公立高校是国家财政性资金投入的接受主体。近年来，公立高校办学规模不断扩大，资金流量迅速增加，高 校财务管理问题凸显。文章从预算管理入手，全面分析了公立高等学校在预算编制、预算控制、预算绩效分析等方面存在的 问题，并对如何有效地解决这些问题提出了相关建议。【关键词】 公立高校； 财务管理； 预算管理中图分类号：G647.5文献标识码：A文章编号：1004-5937（2014）35-0116-05一、研究背景 近年来，我国经济持续快速发展，国民生产总值GDP 年均增速达到 10%，中国高等教育迎来了前所 未有的发展和辉煌。高校学生人数和规模不断扩张， 截至 2012 年高校毛入学率高达 26%左右，部分省市 招考比例超过 70%。与此同时，国家对高等学校的投 入不断增加，年均增速 超过 15%，超 过了 GDP 年均 增长幅度。20012011 年国家高等教育经费年支出 情况见图 1。6 0005 0004 0003 0002 0001 000数据来源：中国教育经费统计年鉴。图 1 高等教育经费支出情况随着国家高等教育支出规模的不断扩大，国家高 等教育投入也快速增长，这有力促进了我国高等教育 事业的快速发展。尤其国家财政性教育经费投入占 GDP 的 4%以后，如何提高高等学校财政性资金的使 用效益，实现支出结构的优化，对促进我国高等教育的改革与发展，提高高等学校整体管理水平以及高等 教育质量，起着举足轻重的作用。加强预算管理显得 尤为重要。二、研究设计调研内容包括：学校教育投入状况，学校预算管 理组织机构 ，各级各类学校预 、决 算报告情况 ，学 校 预算控制情况 ，学 校预算管理改革情况等内容。 本 研究以量化研究为主 ，辅 以质化研究。 量化研究数 据来源包括：（1）课题组设计的问卷及信息量表；（2）各校相关政策文本；（3）各类 及各级学校预 、决 算报告 ；（4）国 家公开 出版的教育统计数据。调查工具包括课 题组设计的“调查问卷”和“调查信息表” 两类。其中，调查问卷包括“财务处长卷” 60 份、“ 预算工作人员卷 ”64 份 和“ 专家 学者卷”62 份，信 息量表包 括“学 校信息 表 ”、“ 预算报告信息表 ”和“ 决算报告信 息表”。调查样本学校包含 32 所成都地 区公立高校。三、公立高校预算管理存在的弊端调研结果（一）高校尚未设立独立的、专业性的预算部门 目前，成都地区公立高校同全国其他地区高校一样，其预算管理机构独立性不强，缺乏相互制约机制。 此次调研数据显示，成都地区 32 所公立高校其预算编* 本文系四川省教育厅 2013 年度哲学社会科学重点基金项目“4以后的高校教育经费科学化精细化的管理研 究以川、苏、晋三省为例”（项目编号：13SA0064）和成都市科协 2013 年重点调研基金项目“公立高校预算管理存在的问 题及对策研究”（课题编号：2013546）的成果之一。制全部由财务部门完成，没有一所高校单独设置独立 预算专职机构。成都地区公立高校财务预算管理机构情况统计表 如表 1。（二）预 算编制基础不实 ，导 致部分数据测算不 准确调研结果显示，成都地区高校财务预算的编制长 期以来都以账面发生数据为基础，将账面发生数据的 真实性作为预算编制的假设条件，其实，从预算的执 行的情况来看，账面发生数据的真实性和准确性让人 质疑。（三）预算编制方法仍是基数法目前 90%以上高校仍采用基数法编制财务预算， 统计结果如表 2。在这种预算编制方法下，基数本身是 否合理无从考证，未来发展趋势是否会大大超出或低 于基数也没人注意。如此周而复始，在不科学的基数上预测，只会造成更大的不合理，恶性循环。（四）未编制中期或长期预算2012 年 2 月 7 日财政部发布的事业单位财务规 则第六条规定：“事业单位预算是指事业单位根据事 业发展目标和计划编制的年度财务收支计划。”因此， 目前国内高校一般未编制中期或长期预算，只编制年 度预算（因为文件规定是“年度财务收支计划”，未要求 编制中期或长期预算）。这种现实状况与本次调查结果 也基本一致，统计结果详见图 2。（五）预算执行力度不够 近年来，随着我国事业单位公共财政体系的日益完善，国库集中收付制度、政府集中采购制度以及公 务卡管理制度的逐步推广，高校预算执行情况有了明 显改善，但预算执行率仍然不高（见表 3）。如统计所 示，预算执行率在 90%以上的，“211、985”执行率为 59%，省属本科院校预算执行率 65%，而高职高专院校预算执行率最低；同样预算执行类别211、985 高校普通本科高校高职高专院校设置财经委员会83.3%61.1%30.9%设置预算委员会83.3%27.8%38.5%预算由财务处预算科编制100%100%100%表 1 成都地区公立高校财务预算管理机构情况统计表4%未考虑长远目标部分参照长远目标96%类别211、985 高校普通本科高校高职高专院校基数法93.3%91.1%94.9%零基预算法6.7%8.9%5.1%表 2 成都地区公立高校财务预算编制方法情况统计表图 2 成都地区公立高校预算编制方法统计图表 3 成都地区公立高校预算执行率统计情况表率在 80%90%之间的“，211、985” 高校、省属本科院校、高职高专院校 预 算 执 行 率 分 别 为 41% 、35% 、 51.8%。这与教育主管部门以及社 会普通大众对高校预算执行的期望 有较大差距。（六）大部分高校未采用绩效 预算类别211、985 高校省属本科院校高职高专院校执行率 90%以上59%65%48.20%执行率 80%90%以上41%35%51.80%高校作为科研、人才培养以及 社会服务的重要基地，其运营过程 中的活动成本以及产出的经济成 本难以确定，这导致高校在其管 理 活 动 中 不 注 重 成 本 定 量 分 析 以及业绩评估 ，从 而使得高校在 预 算 管 理 活 动 中 很 少 采 用 或 者 仅 是 单 一 项 目 采 用 绩 效 预 算 管 理，这也符合调查结果。此次调 查结果显示 ，95% 以上成都地区 公立高校未采用绩效预算 ，仅 有 少 部 分 高 校 在 一 些 项 目 中 把 绩 效预算作为辅助手段。（七）预算绩效评价不足国家中长期教育改革和发展 规划纲要（20102020 年）第五十八条规定：“建立经费使用绩效评价制度，加强重大 项目经费使用考评。”该规定再次强调预算绩效评价 的作用。而目前我国高校对传统预算的评价指标正在 探讨，尚未形成规范的预算评价指标体系。公立高校 在进行实际操作过程中预算绩效评价作用尚未充分 呈现出来，这与成都地区公立高校预算管理财务人员 样本结果吻合 ，95%以 上人员认同预算绩效评价作 用，而实际工作接触的预算绩效评价仅占 19%，不足 五分之一。（八）财务预决算“透明度”不高，民主监督作用有 待强化2010 年 4 月 28 日，教育部发布了关于施行高4%16%51%非常不满意不满意 满意非常满意29%等学校信息公开办法的通知，决定于 2010 年 9 月 1 日高校对外实行财务公开。此次调查结果显示，目前， 成都地区公立高校都进行了此项工作，并纳入学校日 常管理活动中。但此次专家、学者调查样本关于高校财 务预决算公开满意度情况统计结果显示：非常不满意 占 51%，不满意占 29%，满意 16%，非常满意仅占 4%，统计结果详见图 3。图 3 公立高校预算透明度满意调查统计图 四、对公立高校预算管理的建议 高校财务管理是高校整体管理的重要组成部分，科学化、精细化的预算管理是财务管理水平的体现，针 对现有粗放式管理方式，需要用崭新的思维方式，对高 校预算管理进行由理念到行为的变革。高校应该运用 科学的发展观，以人为本，进一步规范预算制度，从预 算编制入手，加大预算的控制，同时，逐步建立或完善从预算编制、执行与控制、分析与评价环节来谈谈对高 校预算管理的一点建议和设想。（一）高校预算的编制环节1.预算编制的前期基础工作非常重要（1）借助统计手段分析年度决算报表，对照年初预 算检查收支结余情况，考察预算执行的计划完成率指 标，查找预算执行过程中存在的偏差问题，及时调整， 为编制下一年度预算做好准备。（2）认真解读来自于财政部门和教育主管部门的 有关编制年度预算的文件。同时，还要召开校级和院级 分层财务工作会议，了解学校的下年度工作重点，让财 权和事权相匹配。（3）深入到院（系）处室广泛了解各教学单位、行政 职能部门的工作情况后，收集、整理并逐项进行分析、 汇总、比较、择优、论证，并提出合理的财务建议，使预 算分配更加透明，使预算的编制精细和科学。（4）对编制定额预算需要的各项基本数字进行核 实，比如：专职教师人数、离休和退休人员数、行政职工 人数、学生人数、下年度招生计划数、设备分配使用数等等。结合高校自身特点，实现学校、院（系）、 处室之间的全方位开放性沟通网络，形成一个 完整的数据库，使来自于高校不同部门的基本 数字资源共享，确保预算编制中定额标准的准 确率。2.校内预算与财政预算统一，逐步消灭“两 张皮”现象高校财务部门每年都要编制两本预算： 上报财政的预算与校内分解预算，造成的原 因是编报的时间、会计年度和教学年度不一 致以及审批时间等因素，这就是行内通称的“两张皮”现象。财政预算一般在上年的 1112 月 完成，比较粗放和简单。而校内分解预算根据学校年 度工作任务编制，要求精准和明细，时间上比财政预 算要滞后 23 个月。两本预算的存在，削弱了财政 预算的控制力。具体操作将校内分解预算也统一调 整为 1011 月，才能为实现校内预算与校外预算的 衔接一致、合二为一奠定基础。预算的绩效评价体系，使高校预算更加科学化、精细 化、规范化和透明化。这样才能提高财务管理水平和财3“.预算零基预算”和“滚动预算”相结合来编制高校政资金的使用效益，使高校有限的资金发挥最大作用， 使预算管理成为促进高校事业发展的有效手段。以下（1）对非定额预算采用零基预算法编制。零基预算 法是对所有的预算支出均以零为起点，来分析和判断每项预算支出的必要性。其具体做法是不依上年实际 支出数为依据，依照学校年度工作计划，由院（系）、处 室提出经费使用方案，进行科学论证，作为预算支出的 依据。零基预算的优点在于减少重复性预算的开支，将 有限的教育经费用于最需要的项目，实现教育经费源 的最有效配置。同大多数高校常用的增量预算法相比， 具有明显的优越性。（2）对高校远期发展目标的预算编制，主要通过滚 动预算法来实现。首先，按照学校的远期发展目标，对 预算进行动态调整和修订，用以克服预算编制的盲目 性，从而发挥高校预算的控制作用。在编制财政预算和学校分解预算时，可以将“零基 预算”、“滚动预算”结合起来，做到以教学为中心，使编 制的预算具有可行性，以利于预算目标的实现。4.高校长期发展规划与近期工作目标相适应 财政预算编制必须满足高校的长期战略规划和近期工作目标。目前，大多数高等院校在编制财政预算 时，对学校未来 35 年或 10 年的发展目标考虑不足。 应立足长远发展的眼光，使学校规划、财政预算、学校 长期投入三者能相互协调一致。（二）预算执行与控制环节1.完善国库集中支付制度、政府采购制度和公务 卡管理制度近年来，在公共财政改革领域国家出台了一系列 的具体改革措施，如：国库集中收付制度、政府集中采 购制度以及公务消费领域的公务卡制度。这一系列公 共财政改革措施直接与预算执行和控制相关，并在一 定程度上提高了财政资金的使用效率，减少了公务消 费领域套取公共资金、职务高消费现象。（1）在高校国库集中收付方式领域。完善相关的管 理办法，修订与国库集中收付方式改革不相适应的规 章，杜绝预算执行与控制漏洞。（2）优化高校政府采购管理执行具体措施。高校对 政府采购项目必须提前规划，充分搜集预算所需的基 础资料，就校内采购项目进行反复研讨、论证，并与政 府采购部门进行磋商，对可能的采购情况进行测算，以 保证预算编制的质量。（3）完善公务卡制度执行具体措施。目前公务卡制 度虽然具有较好的控制作用，但具体执行存在较大空 间，如公务接待标准问题，可以结合当地消费状况设定 一个标准，并与预算编制和预算执行控制结合起来，这样才能有效遏制高校大吃大喝现象的发生。 2.严格执行预算环节 如何加强高校财政资金的监控？如何堵塞资金支出过程中的漏洞？如何使有限的资金发挥其最大的效 益？必须严格预算执行，否则也只是纸上谈兵。（1）完善高校内部财务管理制度，将预算执行贯 穿高校日常运营活动全过程。2013 年 1 月 1 起，新 修订后 的高 等学校财务制度正 式实施 ，全 国各高 校也正在落实新制度新政策 ，现 行高校内部制度必 须进一步完善和修订及补充。首先 ，高 校应取消与 新高 等学校财务制度不适应的规章制度和各种 管理办法。其次，严格执行新高等学校财务制度， 做到资金的优化配置 ，使 每笔资金都体现应有的价 值。建立起具体有效的支出控制标准，如交通费、出 国费用 、通 讯费 、招 待费等公用支出 ，应 按支出的标 准执行，实行定额管理。（2）严格内部控制制度，强化预算执行的力度。预 算一经确定，不允许随意追加、追减。要落实学校各部 门经济责任制为重点的内部控制制度。业务经费负责 人对经济业务合法性负责，并与其绩效发放、年终考 核、升级、升职联系起来。审批人须根据其权限，认真核 查经济业务合法性、真实性，并承担审批连带责任。财 务部门的会计活动是高校经济业务把关的最后环节， 须对所发生的经济业务的合法性、资金运作以及原始 凭证的合理性负责。对超预算、无预算的开支，财务部 门有权拒绝执行。3.控制支出进度，保持预算支出的均衡性，防止预 算宽余每年 12 月份，都是高校财务部门最繁忙的时间， “年终突击花钱”成为常态，这也引起专家、学者、网络 微博大“V”及公众的质疑与不满，究其原因主要是高校 控制预算支出进度不力。而预算支出进度控制可以使 财政资金支出适时和均衡地发生，并能够有效控制预 算盈余，减少政府财政资金的浪费。高校运营管理过程 中，绝大部分经济业务波动性较小，预算支出进度控 制可采取 4.5 5.5 的分配办法和十分之一原则进行。4.5 5.5 的分配办法即将全年预算划分为上半年和下 半年两个阶段，这样基本上做到全年预算支出均衡地 发生。十分之一原则即全年预算划分为 10 个，每个月 份最多只能花到总预算支出的 10%，通过这类方法使 得预算支出适时和均衡地发生，防止“年终突击花钱”的再次出现。4. 完善高校财务决策机制 ，对 权力进行有效的 监督高校财务决策活动是高校管理活动的重要组成部 分，完善的财务决策机制可以较好地提升财政资金使 用效率，有效避免不必要的浪费或者贪腐等不法经济 活动的发生。目前，我国高校管理活动中行政权力色彩 较为严重，应积极引进外部专家学者参与并完善高校 财务决策，对权力进行有效监督，这一点可参照我国上 市公司独立董事制度。5.以财务信息化为手段，加强预算执行近年来，高校信息化建设进展十分迅猛，信息技 术及各种各样的信息管理系统已经广泛应用于高校 财务、教学、科研、人事、国资、学生、后勤等相关职能 部门。而高校财务管理信息化正是加强预算执行与 控制 ，提 升财务管理水平的基本途径之一。 高校财 务部门可以通过财务信息化改革具体措施 ，充 分利 用现代信息技术 、网 络技术 、现 代财务管理软件和 其他相关软件 ，提 高部门预算的效率。 如通过财务 软件中部门处室设置和经费项目设置 ，使 其与已精 细化的预算方案相一致 ，使 预算控制达到事半功倍 的效果。（三）预算的分析与评价1.加强预算支出绩效考核和奖惩约束机制预算绩效考核是综合运用定性分析法和定量分 析法，对高校经费支出产生的效果和影响进行评价 的行为，是有效的预算支出管理模式。高校应通过科 学方法建立有效的评价方法、评价体系和评价标准 来实施预算绩效工作。加强预算支出绩效考核的主 要方法是通过建立绩效考核评价的领导组织机构， 完善相关监督制约机制，实现绩效考核工作制度化、 规范化、法制化。建立相应的奖惩约束制度，对发生经济损失的 责任人追究其应承担的行政、经济、法律责任。目前 我国公共管理领域以及高校管理活动中 ，不 严格遵 守预算执行的真实性 、合 法性等现象较多 ，但 被问 责追究的较少。究其原因 ，相 应惩罚约束机制建设 落后是主要原因。此外，对严格落实国家财经制度， 有效提高高校财政资金使用效率的单位 及 责 任 人 没有相应的激励机制 ，导 致完成好与完成一般一样 的待遇 ，严 重制约相关人员的积极性。 应建立相应的奖惩约束制度，对造成一定经济损失的责任人， 追究其应承担的行政 、经 济和法律责任 ，对 完成经 济指标好的单位或个人 ，该 奖则奖 ，坚 决兑现奖励， 这样才能保证财务预算的顺利实施和财务