对合规性风险控制的探讨.doc

对“合规性评价”审核重点和风险控制的探讨 中经科环质量认证公司 陆昌淼一、对GB/T24001-2004标准4.5.2条款的理解（一）4.5.2条款的增订突出了合规性评价的重要性GB/T24001-2004标准对1996版标准的“4.5.1监测和测量”中将定期评审法律法规遵循情况的要求，单独分出来，增加一个专门的要素“4.5.2合规性评价”，以强化并提高组织的环境管理体系（EMS）结构对法律法规和其他要求符合性的水平，这是顺应当前世界各国环境保护工作持续发展和不断深化的结果。2004年9月15日， IAF技术委员会发布了白皮书管理体系合格评定与法规符合性之间的关系。其目的是：识别出ISO14001:2004标准中与法规符合性直接相关的各项要求，探索认证评审中应该覆盖的内容，以支持国家、社会利益和相关方的合理期望，控制某些已获得EMS证书组织发生环境事故或者被查处未能符合法律要求时给社会产生的恶劣影响。ISO14001的认证是确认组织已建立一套有效环境管理体系（EMS），确保组织具有持续的满足法规要求的能力。认证不能替代和保证法律符合性，正如ISO19001质量管理体系QMS认证，通过认证的是产品质量体系，而并非产品质量符合要求。按过程分析；质量管理体系QMS输入是顾客的要求，输出是满足顾客对产品质量的要求。而环境管理体系（EMS）输入是法律法规和相关方的其他要求，法律法规是国家、人民意志的行为规范和表现，输出是满足法律法规和相关方的其他要求。保护环境就是保护生产力、保护人类，改善环境就是发展生产力、造福人类。环境管理体系（EMS）实施的有效性，重点应体现在满足这些要求的程度，法律符合性是基本的、最低的要求，但不是唯一的。ISO14001要求组织做出遵守法律法规的承诺，并在体系(EMS)建立和持续改进过程中予以实现，一般企业首先重点实现与重要环境因素相关的法律法规，并非指所有与环境因素相关的全部法规，这里必然会存在不同性质和不同程度的不符合，这是正常的。在认证实践中，有些组织向认证机构提供了关于全部都 “符合”适用法律法规的自我声明，这种声明不切合实际，也不可信。如建筑施工作业，大多存在不同程度的扬尘排放，不符合中华人民共和国大气污染防治法第三十六条的要求。所以对组织现实中局部的、轻微的、暂时的法律不符合，可不作为颁发证书或保持认证资格的先决条件，但是对环境有重大影响、潜在的或现实的法律不符合，具有认证风险，应一票否决，直接评为重要环境因素进行有效控制，它是决定能否通过认证注册的先决条件。在2005年12月3日颁布的“国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定”中，明确提出了增强环境执法的要求，加强完备环境执法监督体系建设；切实提高环境执法监督的实力；完善联合执法机制和合力；尽快建立起内部监督、层级监督、外部监督“三位一体”及时、高效、公正、诚信环保执法的监督管理体系。ISO14001：2004标准4.5.2条款是企业的“自我决策、自我控制、自我管理”自激、自律、自警的环境行为，将企业环境执法的内部监督管理融于企业的全面管理之中。EMS是企业环境执法内部监督管理的最佳形式。由此可见，搞好“合规性评价”的审核和审定，对控制审核、认证风险具有重要意义。（二）几种执法评价类型“合规性评价”可分组织内部合规性评价、外部执法机关的企业环境行为评价和认证机构对组织合规性评价的审核和评估三类；1.组织内部合规性评价4.5.2：全面评价企业遵循法律法规和应遵守的其他要求，是环境管理体系(EMS)的PDCA运行模式中重要环节检查(C)；是以客观事实为依据，法律法规和其他要求为准则，对过程进行监测和测量，全面的对企业的环境行为进行充分的、有序的，文件化的、可验证的合规性评价过程，并报告其结果；也是国家“三位一体”环保执法监督管理体系中的内部监督。评价工作涉及环境监测、监察、统计、污染控制。在评价工作中为组织和代表组织的全体员工是产生环境行为的主体，既是遵守法规的执行者、也是监督者，他们最清楚企业实际情况，这里领导是关键，全员参与是根本，唯有激发企业内部的积极性和责任感，采用先进的系统管理方法，执法评价工作才能有效实施。在欧、美、日等发达国家，企业内部评价已形成制度，大多自觉发布环境报告，向社会公开企业遵守法律法规情况等环境信息，保障人民群众的环境权益，化解因污染问题引发的环境纠纷，改善了企业的环境和产品形象，提高了企业信誉，关系到企业的生存和发展，这是环境管理制度的一次独特创新，现代环境管理模式的一种新变革。2.外部执法评价： 企业环境行为评价是环保部门将企业遵守环保法律法规的情况，以直观明了的形式向社会公开的环境管理手段，是当前提高环境监管效率、发挥公众参与和社会监督的作用，促进企业污染防治的有效措施，也是我国环境政策和管理制度的改革与创新。(1)评价对象：包括严重超标和超过总量控制指标排污的企业、使用有毒有害原材料的企业、群众反映强烈的排污企业、在当地有重要影响的企业（包括服务业企业）和其它重点污染源。(2)评价方式：按照一定的程序和指标，对企业环境行为进行综合评价定级。(3)评价原则：统筹规划，扎实推进；因地制宜，突出重点；程序严密，公正透明；动态管理，持续改进。(4)评价准则：国家环境保护总局发布的环发（2005）125号附件(企业环境行为评价技术指南) (5)评价步骤：分准备、评价、公开、持续实施四个阶段。(6)评价指标：根据环发（2005）125号附件，指标体系主要分：l 环境守法或违法行为，包括行政处罚情况；l 污染排放行为；l 环境管理行为；l 杜会影响行为，包括公众投诉，突发环境事件（分为一般、较大 重大、特别重大突发环境事件四类）； (7)评价结果； 企业环境行为分级标准：颜色等级环境行为分级、标志环境含义环 境 行 为 等 级 描 述奖励和惩罚绿色（很好）环境行为优秀企业达到国家或地方污染物排放标准和环境管理要求，通过ISO14001认证或者通过清洁生产审核，模范遵守环境保护法律法规奖励蓝色（好）环境守法企业达到国家或地方污染物排放标准和环境管理要求，没有环境违法行为奖励黄色（一般）基本达到环境管理要求企业达到国家或地方污染物排放标准，但超过总量控制指标，或有过其他环境违法行为开展强制性清洁生产审核红色（差）环境违法企业做了控制污染的努力，但未达到国家或地方污染物排放标准，或者发生过一般或较大环境事件开展强制性清洁生产审核黑色（很差）严重违法企业污染物排放严重超标或多次超标，对环境造成较为严重影响，有重要环境违法行为或者发生重大或特别重大环境事件开展强制性清洁生产审核，实行限期治理。3.认证机构的审核、评估：认证机构以ISO14001:2004标准和法律法规为准则，派出审核组，现场审核组织建立的环境管理体系，包括合规性评价，然后再根据企业“合规性评价报告和记录”、审核员现场审核的实际情况和带回的内、外部有关法规符合性证据，评估企业建立的环境管理体系能否持续保持法规符合性的遵循能力。有效的环境管理体系(EMS)是基础、是工具，提高组织法规符合性遵循能力和自我监督管理的水平，以支持企业持续符合法规的要求。在环境管理体系中，从4.2环境方针对遵守法律法规作出承诺开始，通过策划、实施运行和监测(PDC)各要素，到改进(A)4.6管理评审, 保证法律法规的符合性始终是贯穿标准的一条主线。内部合规性评价，认证机构的审核、评估，外部执法评价三者关系和区别如下表：名称内容作用评价方式证据和准则评价结果企业内部自我管理合规性评价自我评价遵守法规的程度查阅文件、记录，现场查验，面谈ISO14000和法律、法规提出合规性评价报告和记录认证机构对企业EMS认证对企业合规性评价的审核审核、评估组织EMS对法规符合性遵循能力查阅文件、记录，现场查验，面谈抽样验证ISO14000和法律、法规；证据：内部、外部评价证据、现场审核情况推荐/保持认证注册执法部门外部监督管理企业环境行为评价评价企业的环境行为遵守法律法规程度收集、核实企业环境行为数据，专家评估，公众参与、媒体公示国家环境方针、法律、法规 分很好、好、一般、差、很差。以绿、蓝、黄、红、黑色标识（三）合规性评价程序为了更好地履行遵守法律法规要求的承诺，除要求组织建立、实施并保持一个或多个程序，定期评价对适用法律法规的遵循情况外，还增加了“应评价其他要求遵循情况，也可另外制订程序，分别进行评价”的要求。程序内容应完整、充分。（1） 评价的覆盖范围法律法规和其他要求内容的覆盖范围，是指所有与组织的环境因素和环境影响相关适用的法律、法规和其他要求。覆盖范围不应遗漏，尤其是与重要环境因素和有重大环境影响相关的法律法规和其他要求。 （2）评价内容组织的“合规性评价”是指企业自我评价组织的环境行为符合法规的程度，组织识别选取适用的法规以及法规条目繁多，环境行为产生于企业的所有组织和所有员工，范围广，内容也多，组织的评价内容应充分，既要照顾全面、又要重点突出。但审核员到现场审核和认证机构评估时，在有限时间内，不可能对每个法规、每个条目逐一进行，更不可能对组织的所有相关部门和员工的环境行为进行抽样评价，因此要重点突出，如：与环境因素相关的法规中要突出与重要环境因素相关的；环境影响要突出重大环境影响；法规中有推荐性的和强制性的内容，评价要突出强制执行的法规和标准；环境问题有地域性，如北京市的要求要严于其它城市，地方环境标准严于国家标准，所以重点应突出地方的法规；其他要求应突出相关方强烈要求的。环境行为是人们活动产生的，环境污染由操作人员控制，由责任部门或岗位管理人员管理，所以“合规性评价”审核，应根据法规中强制执法的条目要求，重点关注有可能产生重大环境影响的重要环境因素、以及相关的重要岗位（部门）和员工环境行为的法规符合性，并解决相关方有较强烈要求的地区环境污染和生态破坏问题。EMS的审核评价，要重点突出对遵守法规行为管理和控制能力有紧密联系的要素，并且要体现PDCA的循环活动。评定的内容应侧重：策划（P）：4.3.2法律法规如何应用于控制重要环境因素和重大环境影响。实施（D）：4.4.6/4.4.7实施运行中对执法和污染事故预防和控制，应用过程方法进行全过程的控制，包括各种类型的污染预防，如工艺、设备、制度、程序、横向组织和层次的职责，管理者和广大员工实施运行情况。检查（C）：4.5.1监测和测量：对过程进行监测和测量，要包括各项执法有关的关键性参数和环境绩效参数，监测分企业内部自我日常监控、在线监控和当地外部执法监控，以自我监控为主，外部监控为辅。4.5.3不符合、纠正措施和预防措施：当发现不符合法律、法规和其他要求的时，采取相应的纠正和预防措施。 改进（A）4.6管理评审：将法律法规遵循情况纳入管理评审，纠正违规，是自我评定，自我决策的关键。4.3.3 目标指标和管理方案：建立与评审环境目标时，应考虑法律与其他要求。通过设立目标和指标，纠正偏离法规要求的环节，确保符合法律。（3） 评价的方法包括查阅文件、记录，现场查验，面谈。评价的方式可以采用顺向追踪、或逆向反查各相关要素，也可以抽样。规模大的组织，可以分层次进行评价。“合规性评价”是一种通过现场审核发现，获取客观遵循或违背法规的证据，再根据审核发现的客观证据进行“合规性评价”的活动。由于每一个组织的产品、活动、服务的特点和客观环境特点、组织机构的大小以及应满足的法规要求情况，千差万别，所以评定的准则、方法也有所不同，要根据实际情况，灵活掌握，没有一套固定的格式和表格。重要的是应严格防止过于粗放的现场评审，忽略了重要环境因素和重大环境影响相关法规的符合性遵循情况、重要岗位和重要岗位人员实施运行控制情况，以及评价证据的收集。总之，要以客观事物为依据，掌握主要矛盾-重要环境因素和重大环境影响、矛盾主要方面-易产生污染事故和危害的薄弱环节。（4）评价的频次、评价时机 IAF白皮书要求： 认证机构在颁发认证证书前，对组织的环境管理体系与标准要求的符合性进行评价的同时，对与之相关的法规符合性要进行评价，在未能判定符合性的情况下不能授给认证证书，同样在证书有效期内要确保符合性得到保持。审核组在初审、监审和复评中要依据标准对法规符合性的要求去评价组织的EMS，并收集组织在体系实施中的法规符合性和持续保持的证据。所提供的评价证据不只是计划的内容或预期的结果。组织评价的频次，一年内不得少于一次。组织评价的时机，应在组织管理评审和审核组初审或监审前进行。“合规性评价”是一项定期进行的活动，而不是一劳永逸，尤其在新的法律法规和其他要求出台或更新时，要及时进行。（5）评价人员的能力、资格评价人员的知识水平、教育、培训及经历应能：了解组织的环境因素和环境影响。了解组织的环境管理体系如何去控制这些因素和影响，从而达到目标指标。了解组织适用的法律法规和其他要求。能评价法规符合性和发现与法规不符合的问题。能判定在控制环境因素和环境影响方面是否有效，了解环境风险预警和防护。因此，仅利用短期的课程传授上述知识是不够的，评价人员的能力还应具备这些领域的相关工作经历。（6）评价的结果和记录ISO14001-2004标准新增加了保存对适用法律法规评价和其他要求评价的结果和记录的要求。记录是阐明所取得的结果或提供所从事活动的证据的文件，但不是合规性评定的惟一证据。认证机构为了避免对法律不符合带来的风险，有针对性地去收集有关法规符合性的证据，去评估法规的符合性，并做出是否能推荐/持续保持认证注册的结论。下面简要地列表予以说明：企业状况要求提供的证据风险内容控制措施新建、改建、扩建处于建设阶段新、扩、改建已完成并投入生产运行1. 环保执法部门批准“环境影响评价报告书或报告表或登记表”的批文2. 环保执法部门批准通过三同时准许投产运行的批文未依法履行环境影响评价文件审批程序，擅自开工建设与建设项目配套的环保设施未与主体工程实行三同时注；不追究历史遗留问题。不能做出推荐/持续保持认证注册的结论企业水、气、噪声等污染物排放1. 提供不出符合法规的监测报告2. 国家或地方政府限期治理企业3. 未能执行环境方针中守法承诺，提不出符合法规的监测报告4.A、提供企业自我监测的证据并建立适宜的指标和方案，确保目标实现的证据 B、.监督审核时，发现不能确保目标指标实现的证据1. 严重超标，环境影响大2. 位于环境敏感区，如饮用水源地，国家重点保护的风景名胜区3. 排污超标，交纳罚款，但不解决该项不符合的企业 4. A、能达到符合性目标。出现轻微的，暂时的不符合，建立适宜的指标和管理方案支持 B不能达到符合性目标。不得推荐认证注册，已获证书的要暂停或撤销不得推荐/保持认证注册不能做出推荐/持续保持认证注册的结论可以推荐认证注册已获证书的要暂停或撤销位于三河、三湖、二区等国家和地方规定实行总量控制的企业A .提供符合排污许可证上规定的污染物允许排放总量的要求B.提供能按期实现符合法规的目标指标和方案的证据A不能按期实现允许排放总量的要求，又存在潜在重大环境污染隐患B无潜在重大环境污染隐患，能通过4.3.3按期实现法规符合性A不能做出推荐/持续保持认证注册的结论，已获证书的要暂停或撤销B 推荐/保持认证注册具有潜在环境污染事故的企业有效的应急预案有效的控制和预防措施不按国家有关规定制定突发事件应急预案，或者在突发事件发生时，不及时采取有效控制措施导致严重后果的不能做出推荐/持续保持认证注册的结论，已获证书的要暂停或撤销属于国家产业政策经济结构调整强制淘汰的企业已改变落后生产能力、工艺、设备和产品目录证据属于国家取缔的“十五小”，污染严重企业不能做出推荐/持续保持认证注册的结论 环保设备已正常运行，污染物已正常排放的证据擅自拆除、闲置或者不正常运转污染治理设施，或不正常排污不能做出推荐/持续保持认证注册的结论 生态已恢复的证明出现重大环境污染事故，生态破坏严重不得推荐/保持认证注册 已撤销行政处罚的证明在自然保护区内违法开发建设和开展旅游不能做出推荐/持续保持认证注册的结论 受审核方出具虚假证据受审方出具虚假达标排污、编造假执法证明不能做出推荐/持续保持认证注册的结论 已撤销行政处罚的证明阻止、妨碍环境执法人员依法执行公务的不能做出推荐/持续保持认证注册的结论矿山开发、生产生产许可证，环评和三同时批准证件矿山开发、生产，生态破坏后，未依法完成生态恢复任务，不能做出推荐/持续保持认证注册的结论具有依法监督环境保护职责的开发区管委会， 违反“环境保护违法违纪行为处分暂行规定”的事件1.发现环境保护违法行为举报后不及时查处的2.不履行环境保护监督管理职责行为的不能做出推荐/持续保持认证注册的结论从事危险废物处置的企业提供经营许可证危险废物处置无经营许可证的补交许可证从事危险化学品生产、运输等经营企业提供经营许可证的提供清洁生产审核证据不能提供经营许可证不能做出推荐/持续保持认证注册的结论组织EMS初审阶段审核组要提供遵循法规符合性的全部证据认证机构对组织的环境管理体系与标准要求的符合性进行评价的同时对与之相关的法规符合性要进行评价，在未能判定符合性的情况下不能做出推荐/持续保持认证注册的结论组织EMS监督审核和复评阶段审核组要提供遵循法规符合性持续保持的证据认证机构在未能判定符合性持续保持的情况下不能做出推荐/持续保持认证注册的结论二、实践中的问题与分析组织在建立、实施并保持合规性评价程序，按程序规定进行评价时容易出现以下的问题：1.从组织合规性评价的法律法规清单中发现：（4.3.2）（1）与重要环境因素对应的法律法规识别不充分、有遗漏、完整性差。（2）已识别法律法规相关性差。标准4.3.2条款规定 “识别适用于其活动、产品和服务中环境因素的法律法规和其他应遵守的要求。” 但审核中发现识别的法律法规相关性差，例如某合成氨厂合成氨泄漏是重要环境因素，厂区内发现大量泄漏，既污染环境又浪费资源，生产成本高于市场销售价，而领导层却不清楚合成氨泄漏执行什么排放标准，但合规性评价结果却都符合法规要求。（3）识别的法律法规和其他要求只列个清单，不清楚具体内容，也不知道如何应用于环境因素，甚至现场没有法规文本。标准4.3.2条款要求“确定这些要求如何应用于组织的环境因素”，有的企业没有执行此项规定。2.审核组织合规性评价程序中发现；（1）没有建立合规性评价程序。或有程序，内容简单，可操作性差。（2）组织没有对适用的法律法规和其他要求进行全面评价，其他要求是什么不清楚，也没有按程序规定进行操作。（3）合规性评价采用统一的表格形式，脱离了组织应遵守的法律法规符合性要求的实际情况，仅有评价结果“符合”，不能提供出组织遵守法律法规符合性相关的特定证据、记录或信息。（4）评价人员是否具备适用的法规评定能力和应用的知识，没有审定，对应遵循的法规内容不清楚，评价结果不可信。（5）合规性评价重点不突出，对具有重大环境影响的重要环境因素相对应的重要岗位和重要岗位的人员的环境行为法律符合性没有进行详细评价。如某化纤厂排放污染物二硫化碳，15个排气筒均超标，附近几万人口的居民区环境质量也超标，审核不到位存在较大的风险，直接关系到几万人的健康和安全。 （6）在评价中对排放标准等级选用不当，提供虚假的证明材料、生产中采用了效率低或无效的环境保护污染治理设施。如某污水处理厂，应该遵守一级排放标准，实际按二级评价。又如某炭素厂、某焦化厂等也存在类似的问题。 （7）组织没有进行合规性评价，仅由咨询师编制一份合规性评价表格。组织进行合规性评价，应提供以下证据：l 有效的文件化程序l 程序实施的客观证据l 法律符合性的客观证据l 管理层评价法律符合性的客观证据l 实施了纠正和预防措施的客观证据有以上的证据表明组织已实现了充分的、文件化的、可验证的合规性评价。3.法规不符合性的问题应在纠正和预防措施中得到落实并解决。（4.5.2）（4.3.3）（1）存在较重大的不符合，没有建立有效的、改进型的目标指标和管理方案。（2）方案和运行控制程序不分，不按清洁生产促进法的要求进行审核。方案是4.3.3策划中的要素，控制程序是4.4.6实施运行中的要素，方案要投入资源（人、财、物、），旨在实现目标指标。但有些企业制定纠正目标指标不是改进型的，制订的环境管理方案类似程序，不能确保目标指标的预期实现，清洁生产促进法规定：对组织的环境管理方案进行强制审核，确保企业污染物排放符合法规的要求。(如第二十八条、第四十条)第二十八条企业应当对生产和服务过程中的资源消耗以及废物的产生情况进行监测，并根据需要对生产和服务实施清洁生产审核。污染物排放超过国家和地方规定的排放标准或者超过经有关地方人民政府核定的污染物排放总量控制指标的企业，应当实施清洁生产审核。并将审核结果报告所在地的县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门和经济贸易行政主管部门。第四十条违反本法第二十八