老挝水电项目环境与社会影响评价制度研究.docx

老挝水电项目环境与社会影响评价制度研究王波雷11王鹏飞中国水电顾问集团西北勘测设计研究院，西安，710065摘 要：本文主要介绍了老挝水电项目环境与社会影响评价制度的依据、工作程 序，并与国内环评进行了分析比较，最后提出了研究老挝环境与社会评价制度的 重要意义。通过对老挝环评制度的研究，不仅可完善我国的环评制度，同时对于 我国境外投资项目的环评工作具有重要的借鉴意义。关键词：水电项目 ; 环境与社会影响评价(ESIA) ; 公众参与2012水电移民政策技术管理论坛论文集两部分内容，是指对规划和建设项目实施后可能对环境与社会造成的影响进行分 析、预测和评估，提出预防或者减缓不良环境影响的对策和措施，并进行跟踪监 测的方法与制度的总称。水电项目涉及面较广，对环境和社会的影响较为显著， 因此开展环境与社会影响评价显得尤为重要。1老挝ESIA依据 老挝的环境与社会影响评价制度的依据主要是法律、法规及法令晗刮。 法律主要有：环境保护法(No0299NA，1999)、电力法(No0299NA，1999)、土地法(2003)、森林法(No06NA)(2007)、野生动物与水生物 法(No07NA)(2007)、文化、历史与自然遗产保护法等，这些法律都是进 行环境与社会影响评价的参考依据。法规及法令主要有环境影响评价法规 (No112PM，2010)和工程建设影响的移民补偿和安置的法令(192PM，2005)。 其中比较重要及操作性较强的两个文件是环境影响评价法规 (2010)及工程建设影响的移民补偿和安置的法令(No2432STEA，2005)。环境影响评价法规是专门针对环境影响评价(EIA)工作而制定的法规。 该法规较早的版本为2000年颁布环境评价规范(No1770WREA)(3102000)， 老挝工业技术部参照此规范，另行制定了老挝人民民主共和国电力项目环境评 价实施细则(No447MIH)(201 12001)，以对老挝境内电力项目的环评工作 进行统一规定。这里的电力项目是指建造或安装任何发电设备的有关电力行为， 包括水电、火电、太阳能和风电项目，以及输电线路、变电站和相关的设备设施。 纵观该实施细则，与环境影响评价法规的内容大同小异，只是特别规定了老 挝电力司为电力项目实施环境评估的首要责任单位。补偿与安置法规(No2432STEA，2005)规定了减轻项目的不利社会影 响的措施、对重置土地、动产和不动产所带来损失进行补偿的原则。该法规要求 对于建设项目要进行社会影响评价(SIA)，如果涉及到一定数量的移民，还需要 编制专门的移民安置计划(RAP)。2老挝ESIA工作程序 老挝的ESIA工作包括环境评价和社会评价两个方面，虽然环境影响评价法规(2010)仅针对环境影响评价(EIA)制定了相应的工作程序，但是在实践 中社会影响评价(SIA)方面的内容也合并在该程序框架内进行，形成一整套丰4932012水电移民政策技术管理论坛论文集富而完整的ESIA体系。21 ESIA基本程序 一般来讲，老挝水电项目的环境与社会影响评价需要经过以下步骤：项目建议一项目环境筛选一准备IEE报告一审核并通过IEE报告一根据初步 环评结果准备ESIA报告一审核并通过ESIA报告一执行EMMP与S埘P一项 目监督和评价。在以上程序中，IEE报告即初步环境影响评价。经过项目建议及环境筛选以 后，被认定为需要进行环境评价的项目，必须首先完成IEE报告。在IEE报告中， 如果推断不需要进行详细的ESIA工作，则需要在报告中包含EMMP(环境管理与 监督计划)的内容；如果推断需要进行详细的ESIA工作，则需要在报告中包含 ESIA的工作大纲(TOR)。ESIA基本程序涵盖了水电项目的整个周期，具体对应关系如表1所示： 表l水电项目周期与ESIA程序对比表序号 水电项目周期ESIA程序1项目建议环境筛选2预可行性研究IEE报告(包括EMMP或TOR)3可行性研究ESIA报告(提交IEE后如果需要的话)4详细设计批准ESIA5建设与运营执行EMMP、SMMP并监督其实施情况22 ESIA各方职责 在水电项目的ESIA工作中，工业技术部和电力司对项目负责，电力司是该项目实施环境评估的首要责任单位。而水资源与环境部(WREA)则对ESIA报告 进行技术把关。具体职责见表2所示。表2水电项目ESIA工作各方职责表机构职责(1)审批IEE报告，以及ESIA报告； (2)确认进行ESIA咨询公司的资格；工业技术部、电力司(3)确定审查、监督、批准、评估要求；(4)确定相关的公开参与要求； (5)监督环境与社会管理计划(EMMP、SMMP)的执行： (1)最终批复IEE报告及EIA的工作大纲； (2)审核并最终批复ESIA报告；水资源与环境部(3)与主管部门一起监督和评价项目环境；(4)为完成环评程序的项目颁发项目环境合格证书；2012水电移民政策技术管理论坛论文集机构职责(1)负责省级主管项目的ESIA工作及审批省级政府(2)成立补偿委员会，协调征地补偿工作 (3)针对具有问题，召开项目专题讨论会(1)组织、协调建设征地区村民，配合开展ESIA工作县级政府(2)对移民安置方案及征地补偿进行确认，上报项目业主准备lEE以及ESIA报告对于可研阶段的ESIA报告，应充分征求县级和省级政府意见，并得到县级 和省级政府的许可，最后国家水资源与环境部负责审核并批准该项目的ESIA报 告。23ESIA报告组成 ESIA报告包括环境部分和社会部分。根据各个项目的影响程度不同，ESIA报告的组成会有一定的差别，但基本都会涵盖EIA、EMMP、SIA和SMMP四个部分。 (1)环境部分。环境部分的报告包括环境影响评价(EIA)和环境管理与监 控计划(E删P)。在EMMP中，需要明确：在项目建设过程中，为减少环境破坏 而采取的环境保护措施；安排机构，划分责任，制定进度以执行环境治理计划；项目建设及运行过程中的环境监控和评估程序，以及执行环境治理计划的预 算。另外，环境部分还可能涉及到健康影响评价(HIA)。(2)社会部分。社会部分的报告包括社会影响评价(SIA)和社会管理与监 控计划(S删P)。如果涉及到200人或以上的移民，还需要制定移民安置规划 (RAP)；如果移民人数少于200人，则只需在S姗P中进行体现，不需要专门的 RAP报告。另外，如果水电项目涉及到的少数民族问题比较突出，还需要编制少 数民族发展计划(EMDP)。如果水电项目涉及到老挝湄公河干流，由于湄公河属于国际性河流，根据湄 公河委员会公约(1995)以及其他法规的要求，还需要协调影响涉及国家开展 跨边界环境与社会影响评价(TBESIA)和累积影响评价(CIA)。 3与国内环评工作的比较老挝水电项目的ESIA工作与中国的环评工作相比较，有着较为明显的特色。 这种特色主要来自于老挝ESIA制度的西方背景，在这种背景下，环境问题被置 于一个非常重要的位置，是工程建设过程中一个非常重要的因素。从总体上来看， 老挝水电项目的ESIA有如下几个方面的特色：4952012水电移民政策技术管理论坛论文集31环境与社会评价相融合 在老挝的ESIA中，环境部分与社会部分的报告关系紧密的一个整体，缺一不可。但是在中国的水电项目中，环境社会评价与移民安置分为两部分独立进行， 环境影响评价往往只关注环境部分，社会评价退缩成为环评的一个章节。对于社 会评价中包含的移民安置规划则是由专门的水库移民专业来完成，对环境与社会 影响关注较少。环境与社会评价相融合，可以更为完整的展现项目对人类环境产生的影响。 在最早赋予环评法律地位的美国国家环境政策法令(1969)，以及日本国际协 力机构(JICA)的考虑环境与社会影响指导大纲(2004)中，都提出需要评 价的人类环境既包括自然与物质环境，也包括人类环境。但是不可否认，将环境 与社会评价相融合也会导致一些问题，例如评估主体的资格确认问题。环境影响 评价和社会影响评价所需要的专业理论和方法差异较大，是否需要不同的专业团 队分别开展评价?7因此，环境与社会评价相融合仍然是一个值得进一步研究 的问题。32注重公众参与机制 在老挝的ESIA中，公众参与(PI)是一项非常重要的内容。老挝电力项目环境评价实施细则(No447MIH)(20112001)规定：环境评估的各阶段均 应有适当的公开参与。公开参与的内容包括：(1)公开项目业主信息、项目ESIA 信息；(2)与受影响方协商；(3)项目计划及实施阶段回应受影响方关注的问题； (4)项目审批时听取公众的评论意见；(5)受影响方参与项目实施。关于受影响方的定义，电力项目环境评价实施细则规定包括但不仅限于： 受到该项目影响的人、村庄和社区，政府部门、代理机构、省政府、区和村的管 理部门、相关的慈善机构、援助机构，非政府组织、商贸组织和服务性群体6。 因此受影响方的范围十分广泛。在中国的环评当中，虽然也有公众参与的内容，但无论在实体还是程序方面 都较为简单，公众参与大多为末端参与，移民的意愿在电站的建设中间所起的作 用有限，公众难以真正参与到环评之中8。并且公众的范围十分有限，基本只 涉及受项目直接影响的人，对于项目区外围一般调查较少。2012水电移民政策技术管理论坛论文集33库区与枢纽区的分阶段进行 对于一些规模较大的水电站(如湄公河上的电站)，工期较长，在进行ESIA阶段，如果对整个电站建设征地区进行环评，可能影响电站建设时间，因此通常 采用电站枢纽区与水库淹没区分开进行环评的方法。先根据工程进度需要，对电 站枢纽工程区开展环评工作，并编写ESIA报告，报老挝各级政府审批通过，通 过后即可在枢纽区进行工程建设；紧接着进行库区的环评工作，并编写报告，履 行报批程序。这样可为企业赢得时间，加快电站开发进度，降低工程风险。 34覆盖范围广，注重环境监测与评价老挝ESIA覆盖范围广，从水电项目的计划阶段一直到运行阶段，都包含有 环境与社会评价的相关内容，并且十分注重环境的监测与评价工作。环境评价 规则(2010)中规定，在EmMP和S删P实施过程中，项目业主方直接负责项目 环境的监督与评价，由中央或者地方政府负责检查实施情况。另外，项目必须成 立一个环境小组，小组成员可以是公司人员，从外部机构聘用的人员，或与公司 签订协议的组织。项目业主方或环境小组必须制作项目环境监督月报，并按时提 交给相关政府机构。对于国内水电项目的环评，环境影响评价工作起于项目申请，止于报告书的 编制8。环评报告的研究结果，对于项目决策者往往起不到应有的效果。另外， 环评工作程序中也不包括对预测结果和措施的进一步监测和评估，这些都在一定 程度上削弱了环评工作的效果。35评价方法倾向于定性研究 老挝ESIA工作中的研究方法虽然比较多，但基本上都是定性分析方法，比如文献法、访谈法、问卷法和个案分析法，缺少定量研究。同时，老挝ESIA工 作也缺少技术规范文件，基本上只要把项目的环境与社会现状、项目对环境与社 会的影响、减少影响的措施等内容描述清楚即可，因此操作起来较为方便。而国 内的环境影响评价则比较注重技术规范，要求评价与预测具有一定的精准性。 4结论环境与社会影响评价在水电项目中具有重要的预测与参考意义，它通过预 防、控制和减轻人类开发活动造成环境不良影响，具有“防患于未然”的作用。 老挝的ESIA制度对于我国境内水电项目以及境外投资项目的环评工作具有一定2012水电移民政策技术管理论坛论文集的参考价值，具体体现在以下两个方面。 首先，对于我国境内水电项目的环评工作，老挝ESIA制度给我们的启示是：(1)应当注重社会影响评价的重要作用，认识到社会、经济、宗教文化、 生态环境等各项因素之间的内在联系；(2)应当注重公众参与的内容，尊重 并承认受影响方在环评工作中的重要意义；(3)应当注重环境与社会监测与 评价机制，把环境与社会评价研究结论真正应用到实践当中，保证水电项目 的环境与社会效益。其次，对于我国境外投资水电项目的环评工作来讲，老挝ESIA制度给我们 的启示是：(1)应当认真了解当地的ESIA相关法规文件，认真对待ESIA工作； (2)在ESIA具体工作中，不应死板的遵照国内相关技术规范，而应当尽量满足 当地技术要求；(3)注重ESIA审批程序，了解ESIA审批过程中重要的时间节点。 比如：电力司在接到ESIA报告后30天内完成审查，并向水资源与环境部提供意 见：水资源与环境部则在接到ESIA报告后60天内完成最终审批。如果是湄公河 干流项目，则还需要将ESIA提交湄公河委员会审核，审核时间为6个月。因此， 掌握ESIA审批程序及时间节点，对于合理安排项目进程，具有重要的意义。总之，由于经济发展水平、环境保护意识和文化习惯的差别，老挝与中国在 水电项目环境与社会影响评价方面存在着一定的差异。但是，老挝对于环境保护 的重视，以及ESIA制度中的优点，都值得我们进一步研究与借鉴。参考文献：1郭军，贾金生。东南亚六国水能开发与建设情况J水力发电，2006，32(5)：64662PM Decree No102PM on the Implementation of the Environmental ProtectionLaw(2001)，Lao PDR3PM Decree No112PM on Environmental Impact Assessment(2010)，Lao PDR 4PM Decree No192PM on the Compensation and Resettlement(2005)，Lao PDR 5Regulation on Environment Assessm